Gå til indhold

FOREIGN AFFAIRS
VERDENS FØRENDE MENINGSDANNERE OG BESLUTNINGSTAGERE ANALYSERER GLOBALE FORHOLD.

Udviklingsbistand: Bare stik dem pengene

Drop dyre konsulenter og tung administration. Kontanter direkte i folks egne lommer er effektiv fattigdomsbekæmpelse, skriver de internationale udviklingseksperter Christopher Blattman og Paul Niehaus.

FOTO: JØRGEN SCHYTTE/DANIDA

Hvert år bruger velhavende lande milliarder af dollar på at hjælpe verdens fattige ved at betale for køer, geder, såsæd, bønner, skolebøger, erhvervsuddannelser, mikrolån og mange andre ting. Meningen med denne type støtte er at give fattige mennesker ting, de ikke selv har råd til, eller redskaber og færdigheder til at tjene penge selv. Meget af denne støtte nytter utvivlsomt. Men selv dér, hvor støtteprogrammer lykkes med at opnå noget, sker det ofte på en uhyre dyr og ineffektiv måde. Det skyldes til dels udgifterne til drift.* Mere bekymrende er selve udgiften til at opkøbe og bortgive geder, skolebøger, sække fulde af bønner og så videre.

De fleste udviklingsorganisationer er enten ude af stand til at redegøre for deres udgifter eller fremlægger ikke deres regnskaber offentligt; men en række åbenhjertige organisationer har tilladt en nøjere granskning af deres tal. De peger på, at det er langt dyrere at skænke ting til fattige, end man skulle tro.

Tag for eksempel køer. Mange vestlige organisationer donerer husdyr til fattige familier, og med dyrene følger instruktioner i, hvordan man opdrætter og tjener penge på dyrene. Køer koster sjældent mere end et par hundrede dollar stykket; men at levere dem – at finde modtagere, administrere donationer og transportere dyrene – løber op. I Vestbengalen i Indien bruger den velgørende organisation Bandhan 331 dollar på at donere for 166 dollar husdyr og andre værdier ud til fattige, viser en rapport fra et kreditvurderingsbureau.* I Rwanda viste en undersøgelse foretaget af økonomen Rosemary Rawlings, at udgifterne til at donere en drægtig ko, inklusive undervisning og løbende rådgivning via den velgørende organisation Heifer International, kan løbe op i 3.000 dollar.

Den type programmer modvirker givetvis fattigdom: Det er utvivlsomt bedre at have en ko end ikke at have en ko. Men de medfører også en unødvendig udgift, fordi de penge, der bruges på at anskaffe og levere køer eller andre værdier, kunne gå direkte til de fattige. Bandhan kunne for eksempel give dobbelt så mange husstande donationer svarende til den lokale pris på en ko, som organisationen gør lige nu i form af levende køer. Og i stedet for hver ko, som Heifer donerer, kunne organisationen donere 300 dollar – cirka en halv rwandanesisk årsløn – til ti fattige familier.

Er det virkelig mere værd at støtte én familie med en naturaliedonation, end det er at hjælpe dobbelt så mange – eller endda ti gange så mange familier med økonomisk støtte? For et voksende antal fattigdomsbekæmpende projekter ser svaret på det spørgsmål ud til at være nej. Nye undersøgelser viser, at kontantstøtte til fattige er lige så godt eller bedre end mange mere traditionelle former for støtte, når det drejer sig om at reducere fattigdom. Dertil kommer, at det bliver billigere og billigere at overføre penge takket være nye teknologier som mobiltelefoner og satellitkommunikations udbredelse.*

ELEVER PÅ TEKNISK SKOLE I LUSAKA, ZAMBIA. UNDERSØGELSER VISER, AT FATTIGE, DER MODTAGER KONTANTE BELØB, OFTE VÆLGER AT BRUGE NOGLE AF PENGENE PÅ ANSKAFFE SIG REDSKABER OG MATERIALER TIL ETABLERE DERES EGEN VIRKSOMHED.
FOTO: JØRGEN SCHYTTE/SCANPIX/DANIDA

Penge gør en forskel

Et voksende erfaringsgrundlag – skabt af forskellige grupper lige fra den velgørende organisation Innovations for Poverty Action til Verdensbanken – analyserer effekten af kontant økonomisk støtte sammenlignet med naturaliedonationer. Nye undersøgelser viser overraskende, at ellers roste strategier til fattigdomsbekæmpelse som eksempelvis uddannelses- og låneprogrammer faktisk ikke er særlig effektive.

Et af de bedste eksempler er mikrolån, der er korttidslån til fattige iværksættere. Ved at give folk, der var for fattige til at kunne låne penge af bankerne, lånemuligheder, var tanken, at man kunne give de fattige det springbræt, de havde brug for, for at slippe ud af deres økonomiske problemer. Mikrolån-bevægelsen, der opstod i 1990’erne, tog verden med storm og indbragte Grameen Bank i Bangladesh en Nobelpris i 2006. Efterfølgende har en række problemer imidlertid sat spørgsmålstegn ved mikrolånenes succes.*

En anden populær strategi i forbindelse med udviklingsstøtte har været erhvervsuddannelse. Der findes kun sparsomt talmateriale på, hvor stor en del af støtten der går til uddannelse, men eksempelvis hævder Den Internationale Arbejdsorganisations (ILO) Start and Improve Your Business Program at have uddannet mere end 4,5 millioner mennesker i over 100 lande siden 1977.

“Lær en mand at fiske, og du har skaffet ham føde for resten af livet,” siger man. Alligevel har udbyttet af at uddanne mennesker – hvad enten det har været inden for fiskeri eller landbrug eller tekstbehandling – i bedste fald været sporadisk. I 2012 analyserede økonomerne David McKenzie og Christopher Woodruff en række tilfældige projekter i u-lande og konkluderede, at de kun havde ringe vedvarende effekt på modtagernes salg eller overskud.

Derfor er det måske ikke så mærkeligt, at folk i u-landene ikke nødvendigvis vælger at investere i uddannelse, når de får valget. I en anden ny undersøgelse analyserede den ene af os (Christopher Blattman) et offentligt tilrettelagt uddannelsesprogram i Uganda sammen med to økonomer. I stedet for bare at udbyde undervisning inden for forskellige erhverv, uddelte man legater på cirka 7.000 dollar til mere end 250 grupper bestående af 15-25 unge mennesker (omkring 400 dollar pr. medlem i gruppen) til gengæld for en enkel forretningsplan, der beskrev, hvordan gruppen ville bruge pengene til selv at finansiere erhvervsrelevant undervisning og nødvendige arbejdsredskaber. Derudover stod det grupperne frit for at bruge pengene, der var ingen kontrol. Hovedparten af deltagerne endte med at bruge legaterne til at etablere sig inden for håndværk som skrædderi eller metalforarbejdning. Men de brugte de fleste af pengene på at anskaffe sig de fysiske redskaber og materialer, det krævede at komme i gang, og kun omkring ti procent af pengene på undervisning eller uddannelse. Det viste sig at være en klog beslutning: I løbet af fire år steg deltagernes indkomst i gennemsnit omkring 40 procent.*

De brugte de fleste af pengene på at anskaffe sig de fysiske redskaber og materialer, det krævede at komme i gang, og kun omkring ti procent af pengene på undervisning eller uddannelse. Det viste sig at være en klog beslutning: I løbet af fire år steg deltagernes indkomst i gennemsnit omkring 40 procent.

Drop myterne

I løbet af de seneste år er det blevet stadig mere tydeligt, at det virker at forære penge væk i en lang række sammenhænge. Mexicanske familier, ghanesiske landmænd, kenyanske landsbybeboere, malawiske skolepiger og krigsramte ugandere – alle har de i stikprøveundersøgelser vist sig at drage nytte af kontantstøtte. Økonomer har analyseret kontante donationer med og uden betingelser i stor målestok og i lille, og sammenlignet dem med tilsvarende lån. Og ved at analysere effekten af pengedonationer over usædvanligt lange perioder – fem år i Sri Lanka, fire i Uganda – har forskere fået adgang til meget mere detaljerede data, end det er muligt for mange andre fattigdomsreducerende strategier.

Konklusionerne er særligt vigtige, eftersom mange bidragsydere, herunder regeringer, hjælpeorganisationer og fagfolk inden for udviklingsfeltet, stadig nærer betydelig modvilje mod kontante donationer. De rejser en række klassiske betænkeligheder: at mændene drikker pengene op, at de flittige, men uuddannede fattige har svært ved at træffe fornuftige beslutninger, og at donationerne gør folk endnu mere afhængige af bistand. Indtil videre taler data imidlertid imod selv de mest pessimistiske af disse røster.

Undersøgelser viser, at verdens fattigste ikke bare sløser økonomisk støtte væk, selv ikke når der ingen betingelser følger med pengene. Et ekstremt eksempel stammer fra et nyligt eksperiment ledet af denne artikels ene forfatter (Blattman) og to andre. I 2010-13 gav vi betingelsesløse donationer på 200 dollar stykket til nogle af de mindst disciplinerede mænd, vi kunne finde: narkomaner og småkriminelle i Liberias slum. De trodsede forventningerne og lod ikke pengene gå til spilde, men brugte dem på basale fornødenheder eller på at grundlægge små virksomheder. Hvis end ikke disse mænd smider gratis penge væk, hvem skulle så? *

Der er heller ikke noget, der peger på, at betingelsesløse økonomiske donationer gør modtagerne dovne. Tværtimod. Økonomisk støtte har ofte skabt velstand – især for fattige, der ikke har haft mulighed for at udnytte deres fulde potentiale, for eksempel folk med små virksomheder, eller uuddannede unge med meget begrænset adgang til hård valuta. Med sådanne donationer har iværksættere i Ghana og Sri Lanka udvidet deres forretninger, fordrevne kvinder i Uganda er blevet selvstændige erhvervskvinder og har fordoblet deres indtjening, og landmænd i Kenya har investeret i deres egne virksomheder med stort udbytte. For de fleste, der har været med i eksperimentet, har det betydet, at de har øget deres fremtidige indtjeningsmuligheder på den lange bane. I visse tilfælde har de ikke gjort det. Men i hver eneste undersøgelse har folk arbejdet mindst lige så mange timer som før, de fik pengene, om ikke flere. *

KONTANT ØKONOMISK STØTTE TIL FATTIGE HAR VIST SIG AT SKABE VELSTAND.
FOTO: MIKKEL ØSTERGAARD/SCANPIX/DANIDA

Dyre konsulenter

Den overvældende datamængde indikerer, at folk ikke er fattige, fordi de er initiativforladte, men fordi de mangler ressourcer og muligheder – ting der i mange tilfælde kan købes for penge. Donorer bør derfor overveje følgende: For hver dollar vi bruger, gør vi da mere gavn, end den fattige selv kunne gøre med den samme dollar?

I 2010-11 stillede den katolske organisation Association of Volunteers in International Service sig selv netop det spørgsmål, da man evaluerede et igangværende program i det efterkrigsramte Norduganda. For at hjælpe 1.800 af landets fattigste kvinder til at blive selvstændige erhvervsdrivende havde programmet givet hver kvinde en donation på 150 dollar, fem dages hjælp til virksomhedsudvikling samt uddannelse og opfølgende besøg fra hjælpearbejdere, der tilbød supervision og rådgivning. I alt kostede programmet næsten 700 dollar for hver fattigdomsramt kvinde, det hjalp. Organisationen, der arbejdede sammen med et forskningsteam, hvori denne artikels ene forfatter (Blattman) indgik, bestemte sig for at måle effekten af programmet før dets dyreste tilbud: de opfølgende besøg. Vi kunne konkludere, at disse besøg øgede kvindernes indtjening, men også at de kostede mere end det dobbelte af selve pengedonationen. Opfølgningsbesøgene var med andre ord mindre effektive per dollar end selve den økonomiske støtte og det femdages kursus.*

Eksemplet fra Uganda illustrerer endnu en fordel ved kontantstøtte: Støtten kan fungere som “indeksfond” for internationalt udviklingsarbejde. En indeksfond er en samling investeringer, der ikke styres aktivt, hvilket gør udgifterne for investorerne mindre. Dens værdi afspejler simpelthen opture og nedture på de enkelte poster i samlingen. På samme måde er kontantstøtte et udviklingsprojekt uden udgifter til nogen form for aktiv styring, og hvordan den klarer sig, giver et grundlag for at evaluere kvaliteten af de beslutninger, som offentlige beslutningstagere og fagfolk fra udviklingsbranchen tager. Desværre er den form for usentimental evaluering, som man så i forskningen fra Uganda, sjælden – for ikke at nævne det mod og den disciplin, det kræver af en organisation at lade sig sammenligne på den måde.

Ikke desto mindre peger både aktuelle undersøgelser og basal økonomisk tankegang på tre tegn på, at kontantstøtte vil være lige så udbytterig som traditionel støtte.

For det første vil den være mest værdifuld steder, hvor befolkningen har været hårdt ramt af uventede kriser – lande eller regioner, der skal ovenpå efter voldelige konflikter, naturkatastrofer eller lange perioder med politisk usikkerhed. Tænk bare på Sydøstasien efter en tsunami eller på Mellemøsten, oversvømmet med syriske flygtninge – hvor udbyttet, efter at området har rejst sig igen, vil være usædvanligt højt, og hvor udfordringen ved at foretage kloge investeringer uden lokalkendskab vil være usædvanligt store.

For det andet vil kontantstøtte også gøre sig godt i lande som Ghana, Kenya og Uganda – relativt stabile lande med en voksende økonomi, der har få faste stillinger til befolkningen, og hvor de fleste er selvstændige, fordi de ikke har andre muligheder. Her arbejder mange af de fattige med noget, de er overkvalificerede til, fordi de mangler den nødvendige kapital, kreditværdighed eller forsikring til at kunne udvide deres virksomheder. Når der mangler en finansiel infrastruktur, som det kan tage årtier at udvikle, kan kontantstøtte være løsningen.

For det tredje vil de typer bistand, som er mest tilbøjelige til at vise bedre resultater end kontantstøtte, ofte være dem, som er stilet mod et kollektivt problem, eller det, som økonomer kalder “offentlige goder”. Sundhedssystemer, for eksempel.*

Den overvældende datamængde indikerer, at folk ikke er fattige, fordi de er initiativforladte, men fordi de mangler ressourcer og muligheder – ting der i mange tilfælde kan købes for penge.

Kunsten at indkassere

På trods af alle fordelene ved kontantstøtte er det uvist, hvordan denne støtteform fremover vil bidrage til fattigdomsbekæmpelse. Konklusionerne på små forsøg med få tusind modtagere kan ikke give et pålideligt billede af, hvad der ville ske, hvis samme strategi blev udrullet over for millioner af mennesker. Det er uvist, om den er mere eller mindre anvendelig i stor skala end traditionel bistand – og om korrupte embedsmænd og væbnede grupper ville have lettere ved at udnytte den slags programmer.

Men konklusionerne fra lande, der allerede benytter sig af kontant bistand i meget stor skala, er lovende. Ifølge det britiske ministerium for international udvikling, administrerer regeringer i u-landene allerede kontantstøtteprogrammer, der når ud til mellem 750 millioner og en milliard mennesker, for eksempel i form af ansættelsesprogrammer i Indien, pensionsfonde i Sydafrika eller velfærdsprogrammer i Brasilien. Mange af disse programmer har en række betingelser, som skal opfyldes, før modtagerne kan få udbetalt pengene, som at få en helbredsundersøgelse eller en vaccination på en sundhedsklinik. Men de munder alle ud i en kontant udbetaling. Indtil videre er de værste bekymringer – om svindel, korruption og simpel ineffektivitet – blevet gjort til skamme.

Nye teknologier har også gjort denne type programmer nemmere at føre ud i praksis. I Indien har den ene af os (Niehaus) og to indiske økonomer for nylig arbejdet sammen med en delstatsregering om at måle effekten, når papirpenge leveret med posten til folkepensionister og mennesker i beskæftigelsestilbud skiftes ud med digitale betalinger ved hjælp af såkaldt biometrisk identifikation (som fingeraftryk, red.). Konklusionen var, at det nye system både formindsker tyveri og gør betalingerne sikrere og hurtigere.*

En anden bekymring i forbindelse med at udrulle kontante donationer i stor skala i udviklingsøkonomier er, at en pengetilførsel kan medføre en ødelæggende inflation. Ingen ved, om den bekymring vil vise sig at have hold i virkeligheden. Det vil i høj grad afhænge af, hvad de makroøkonomiske effekter af kontante donationer sammenlignes med – om det er fødevarehjælp, generel uddannelse eller andre varer og services. En hvilken som helst tilførsel af varer eller penge har potentiale til at være ødelæggende, så faktisk er spørgsmålet, om det er værre at give penge end at give noget andet.*

Blot for at gøre det klart: Penge er ikke nogen universalløsning. Det er ikke alle, der vil være i stand til at få deres indkomst eller virksomhed til at vokse med et tilskud; nogle vil bruge alle pengene til at dække akutte behov. Hvor effektive pengedonationer er, er kun delvist dokumenteret, og der er stadig mange ukendte faktorer og risici. Men “bevismaterialet”, der taler for kontante donationer, hober sig op med større hast, end det gør for alternativernes vedkommende, og kontantstøtte fortjener at blive befriet fra sit ry som en aparte form for bistand.

Lige så vigtigt er det, at donorer og offentlighed holder hjælpeorganisationer ansvarlige for de ødsle udgifter, de med mellemrum har. En forøgelse af kontantstøtteprogrammer kunne i sig selv være med til at sikre et øget fokus på disse udgifter. Når det sker, vil den globale kamp mod fattigdom træde ind i en ny og bedre æra.

Oversat af Julie Top-Nørgaard

Teksten er en forkortet udgave af artiklen SHOW THEM THE MONEY bragt i Foreign Affairs. Udeladelser er markeret med *.

Reprinted by permission of Foreign Affairs, May/June 2014, Vol 93, No 3. Copyright 2014 by the Council on Foreign Relations, Inc.

SAMARBEJDE MED FOREIGN AFFAIRS

Udvikling samarbejder redaktionelt med det anerkendte tidsskrift Foreign Affairs, som udgives af den amerikanske tænketank Council on Foreign Relations. Samarbejdet betyder, at vi bringer artikler fra Foreign Affairs i dansk oversættelse.

Christopher Blattman
er adjunkt i statskundskab
og internationale forhold
på Columbia University.

Paul Niehaus
er adjunkt i økonomi på
University of California,
San Diego, og medstifter af
GiveDirectly.

Top

Denne side er artikel 22 af 26 til publikationen "Udvikling nr. 3 · 2014 · Juni/Juli".
Version nr. 1.0 af 17-06-2014
Publikationen kan findes på adressen http://www.netpublikationer.dk/um/udvikling0314/index.html