DEBAT
MERE PRIVATSEKTORBISTAND TIL AFRIKA: FOR MEGET IDEOLOGI OG FOR LIDT VIDEN
KRONIK
Af Peter Kragelund, Laurids S. Lauridsen, Niels Fold, Søren Jeppesen og Peter Wad
Illustration: Maria Bramsen
I august annoncerede udviklingsminister Ulla Tørnæs, at Danidas strategi for det danske bistandsarbejde skal revideres. En ny strategi forventes klar i foråret/midten af 2010, men regeringen har allerede lanceret en del af sine tanker i publikationen ’Regeringens udviklingspolitiske prioriteter. Plan til udgiftsrammer for bistandssamarbejdet for 2010-2014’. Omend der er tale om et forhandlingsoplæg, rummer publikation nogle klare indikationer af, hvilke områder der skal prioriteres – og hvilke der ikke skal. Prioritetsområderne er Afrika og privatsektoren (herunder især agrobusiness), mens nedprioriteringerne ligger på bl.a. landebevillingerne til Nicaragua, Bhutan, Nepal og Bangladesh og flere FN-organisationer, herunder Unicef.
Regeringens tanker ligger i naturlig forlængelse af rapporten fra Afrika Kommissionen (herefter AK), der blev præsenteret i København i maj, og hvor fokus også var økonomisk vækst og opbygning af erhvervslivet som en altafgørende faktor for Afrikas fremtid. Herved adskiller regeringen (og AK) sig fra FN’s socialt orienterede 2015 Mål, hvor fokus er på sundhed, uddannelse og fattigdomsbekæmpelse m.v.
Dokumentet understøtter den handlingsorienterede del af rapporten fra AK ved at budgetlægge dens fem konkrete bud på, hvad der skal gøres for, at Afrika kan gå en lysere fremtid i møde. Det er planen, at der i 2014 vil være anvendt to mia. kr. til privatsektorbistand i Afrika (7,6 mia. kr. i alt over den 5-årige periode). I lighed med AK’s rapport peger dokumentet således i retning af en mere nuanceret forståelse af Afrikas problemer og de (privatsektororienterede) tiltag, der kan igangsættes for at mindske problemerne. Men det er kun et første skridt. Den hidtidige privatsektorbistand (og AK’s rapport) afspejler kun i ringe grad den viden, forskningen har på området. Det er således ikke klart, hvad der menes med den private sektor – bortset fra at det altså ikke omfatter den offentlige sektor. Hele omdrejningspunktet omkring analyserne og løsningsforslagene bliver derfor hængt op på et tåget ideologisk begreb snarere end et klart teoretisk funderet begreb.
Dette gør sig især gældende i forbindelse med beskrivelsen af mulighederne for at skabe vækst gennem små- og mellemstore virksomheder – og ikke mindst de forhindringer, der ligger i vejen for, at disse virksomheder kan udnytte deres fulde potentiale. Således synes rapporten at læne sig kraftigt op ad tanker, som den peruanske økonom Hernando de Soto gjorde sig allerede i 1980’erne, hvor han fremførte argumenter om at fjerne al regulering for at lade de små virksomheder blomstre. Disse tanker har efter en vis pause igen vundet indpas. Først i forbindelse med Verdensbankens klassificering af, hvor let (eller svært) det er at drive virksomhed i bankens medlemslande, og rådene om, hvordan man bedrer kårene for den private sektor ved at fjerne al regulering – anbefalinger, som gentages af AK. Men forskningen understøtter ikke dette ensidige billede af små- og mellemstore virksomheders potentiale for at generere vækst og velstand for befolkningen.
FOR DET FØRSTE ved vi meget lidt om, hvordan regulering i praksis virker på virksomheders vækst (og fordelingen af denne vækst). Vi ved blot, at noget regulering er nødvendig, mens anden regulering med fordel kan fjernes. Det handler altså om effektivisering af regulering snarere end fjernelse af selvsamme. Forskningen peger også på en række virksomhedsinterne begrænsninger for vækst. Det drejer sig om f.eks. uddannelse, teknisk og ledelsesmæssig erfaring, lav produktivitet, og begrænset adgang til viden og kapital. For at overvinde disse begrænsninger kræves der effektive og målrettede statslige politikker – ikke nødvendig vis mindre statslig intervention, snarere tværtimod.
FOR DET ANDET er det tvivlsomt, om nøglen til løsningen af udviklingslandenes og især Afrikas problemer udelukkende ligger i at koble landenes erhvervsliv til verdensmarkedet. På den ene side er der behov for at diversificere såvel produktion som eksport, således at Afrika kan mindske sin afhængighed af råvareeksporten. Den er meget følsom over for udsving i verdensmarkedspriserne og kommer kun en begrænset gruppe mennesker til gode. På den anden side virker regeringens ideologiske tilgang dog meget ensidig i sin tro på, hvad eksporten kan udrette. Forskningen viser, at det er uklart, om lande opnår vækst, fordi de eksporterer – eller snarere eksporterer, fordi de har investeret og skabt produktivitetsforbedringer, der gør det muligt at eksportere.
FOR DET TREDJE forholder regeringen sig ikke til de vanskeligheder, der er forbundet med at konkurrere mod billige kinesiske forbrugsgoder, som konkurrerer direkte med arbejdsintensive og lavteknologiske virksomheder i de afrikanske lande. Det er netop produktionen af disse varer, som anses for at være det første skridt på vejen mod industrialisering – også i Afrikas tilfælde. Den nuværende globale krise viser desuden med al tydelighed, at det ikke er uproblematisk ’at flyve med én motor’. Således har alle de asiatiske vækstøkonomier med Kina i spidsen i dag travlt med at påpege, hvor vigtigt det er også at fokusere på hjemmemarkedet – og ikke kun eksportmarkedet. Denne indsigt burde præge regeringens prioriteter – især i lyset af den finansielle og økonomiske krise.
FOR DET FJERDE har regeringen en overdreven tro på, hvad udenlandske investeringer kan udrette. Udenlandske investeringer til Afrika er steget kraftigt de seneste par år, men langt størstedelen af disse investeringer går til nogle få råvareeksporterende lande. Her skaber investeringerne på den ene side eksportindtægter og (et begrænset antal) arbejdspladser. På den anden side gives der som regel en række finansielle og skattemæssige fordele til de udenlandske virksomheder, der delvist udligner fordelene. Der er stor usikkerhed om, hvorvidt de samlede fordele ved disse investeringer er større end omkostningerne. Forskningen viser også, at udenlandske virksomheder sjældent er pionerer, der fremmer lokale små- og mellemstore virksomheder, men snarere søger hen i sektorer, hvor der allerede er gang i væksten.
HVAD DER TIL gengæld er dokumenteret er, at de varige fordele af udenlandske investeringer stiger markant, hvis det lokale erhvervsliv er kendetegnet ved stærke teknologiske og managementmæssige evner. De udviklingsmæssige effekter øges, hvis man forankrer de udenlandske virksomheder ved at sørge for, at der opstår koblinger til lokale virksomheder. Alt dette forudsætter effektive statslige politikker – noget, som både dokumentet og AK’s rapport er forbløffende tavse omkring.
Regeringen siger heller ikke så meget konkret om, hvordan der skabes økonomisk vækst. I stedet påpeges det, at god regeringsførelse er en forudsætning for økonomisk vækst. Men også her viser forskningen, at sammenhængen ikke er så enkel og ligetil. Faktisk er de lande, som har klaret sig bedst, ikke karakteriseret ved en særlig god regeringsførelse på alle fronter. De asiatiske vækst økonomier havde fx en elendig regeringsførelse, hvad angår korruption, manglende lovbaseret styring og brud på menneskerettigheder, da de historisk var på samme økonomiske udviklingsniveau, som de afrikanske lande er på i dag. Spørgsmålet handler altså ikke om god regeringsførelse eller ej, men om hvilken regeringsførelse der er ’god nok’ til at katalysere økonomisk udvikling i begyndelsen, og hvordan den udbygges og forbedres hen ad vejen.
Regeringens prioritering af den private sektor som motor for den økonomiske udvikling i u-landene, og især dens fokus på Afrika, er et velkomment indspark i udviklingsdebatten. Efter vores mening er det dog meget usikkert, i hvilket omfang den fremtidige danske privatsektorbistand vil kunne medvirke til at løse udviklingsproblemerne i Afrika. Tilgangen er simpelthen for meget båret af ideologi og for lidt af den viden, vi har om sammenhængen mellem handel, investeringer, vækst og fordeling.
Peter Kragelund og Laurids S. Lauridsen er ansat ved Institut for Samfund og Globalisering, RUC, Niels Fold er tilknyttet Institut for Geografi og Geologi, KU, mens Søren Jeppesen og Peter Wad er ansat ved Institut for Interkulturel Ledelse og Kommunikation, CBS.
UDVIKLINGEN AF DEN PRIVATE SEKTOR ER FATTIGDOMSBEKÆMPELSE
SVAR
Af udviklingsminister Ulla Tørnæs
”Tillad mig, hr. præsident, at rose den danske regering for at vise vejen. I april 2008 dannede regeringen den danske Afrika-kommission for at tage udfordringen op med hensyn til ungdomsarbejdsløshed i Afrika op. Kommissionen, som jeg var så heldig at tjene, fremlagde fem dristige initiativer, som jeg tror – hvis stærke internationale partnerskaber kan skabes for at få dem gennemført – kan vende det store ungdomsarbejdsløshedsproblem til en mulighed og ikke en udfordring.”
Sådan lød ordene fra Tanzanias præsident Jakaya Kikwete på talerstolen i FN’s generalforsamling i år. Hans ord understreger et stærkt afrikansk ejerskab til Afrika-kommissionens arbejde med at udvikle den private sektor for at understøtte den økonomiske udvikling og dermed bekæmpe fattigdom.
Regeringen bekender sig fuldt og helt til 2015 Målene. Men for at nå dem er der brug for økonomisk fremgang og ikke mindst for mere beskæftigelse og flere arbejdspladser. Hvert år er der behov for at skabe 10-15 millioner nye job i Afrika. Ved at udvikle den private sektor skaber vi flere og bedre job, der giver folk muligheden for at brødføde familien, sende børnene i skole og i det hele taget komme ind i en positiv spiral, som fører væk fra et liv i fattigdom. Og ikke alene det – flere mennesker får også mulighed for selv at blive selvstændige erhvervsdrivende og dermed skabe endnu flere arbejdspladser.
Vækst i den private sektor skaber endvidere grundlag for øgede skatteindtægter og dermed mulighed for, at landet selv kan finansiere uddannelse og sundhed. Derfor er udvikling af den private sektor en særdeles holdbar og langsigtet måde at bekæmpe fattigdom på. Selvfølgelig står den ikke alene, men spiller sammen med en række andre tiltag, for eksempel MDG3-kampagnen, der har som mål at fremme kvinders rettigheder.
Min filosofi er, at ingen ved bedre end de lokale interessenter, hvor skoen trykker. Derfor er det lokalt ejerskab og lokalt initiativ, som skal føre forandringerne ud i livet. Vi ønsker at understøtte den lokale dialog om den nationale erhvervspolitik og at understøtte de politikker og initiativer inden for adgang til finansiering, ny teknologi, ledelse, værdikæder mm., der er fokus på lokalt. Her er der for eksempel gode erfaringer fra Tanzania omkring uddannelse af morgendagens erhvervsledere.
Den kommende nye strategi for dansk udviklingspolitik har netop til hensigt at opdatere udviklingsindsatsen, og her vil der bl.a. være øget fokus på privatsektordrevet økonomisk vækst som drivkraft for udvikling. Set i lyset af Afrika-kommissionens anbefalinger justerer vi erhvervsinstrumenter og erhvervssektorprogrammer. Vi vil arbejde med modtagerlandene for at sikre gode rammer for den private sektor. Desuden vil vi støtte kreditinstitutioner, erhvervsorganisationer mv. og ligeledes arbejde med udvikling af landbruget fx gennem værdikædeopbygning. Formålet er at få alle vore indsatser, der fremmer udvikling af den private sektor, til at spille sammen.
Jeg gør mig ingen forestillinger om, at blot de afrikanske virksomheder kobles på verdensmarkedet og eksporterer, så er lykken gjort. Men det er da et skridt på vejen at få gang i en produktion af færdigvarer, som efterspørges både i og uden for Afrika. Afrikanske lande eksporterer rå cashewnødder til Indien, hvor nødderne bliver ristet, saltet og emballeret, hvorpå de sendes tilbage til Afrika for at blive solgt i supermarkederne som færdige produkter. Hvis man i stedet selv forarbejdede nødderne i Afrika, ville man jo skabe både nye arbejdsplader og værditilvækst – det er da sund fornuft. Det er, som Kragelund m.fl. påpeger, vigtigt også at se på mulighederne for at handle på hjemmemarkedet, selvom vi ikke må glemme, at de afrikanske markeder har meget begrænset størrelse og købekraft.
Med hensyn til udenlandske investeringer er udfordringen, at der sikres den størst mulige spillover-effekt til små og mellemstore virksomheder, der for eksempel kan fungere som underleverandører.
Lad mig slå fast, at god regeringsførelse, menneskerettigheder og ordentlige arbejdsforhold ikke er noget, vi fra dansk side går på kompromis med. Det er ganske rigtigt, at nogle lande i Afrika oplever vækst og får udenlandske investeringer, der ikke ledsages af krav om disse ting. Ja, måske er der ligefrem nogle private investorer, som udnytter kombinationen af råstofforekomster og dårlig regeringsførelse i fattige lande til egen vinding. Men det kommer jo ikke de fattige til gode og understreger netop behovet for økonomisk vækst under ordentlige forhold. Et godt eksempel på de forandringer, vi ønsker, kommer fra Mozambique, der har store kulreserver, som et brasiliansk firma var interesseret i at aftage dele af. Her har Danmark med IMF og Verdensbanken i spidsen opmuntret regeringen til at melde sig ind i det såkaldte Extractive Industries Transparency Intiative – en proces, hvor regeringen og de relevante minefirmaer forpligter sig til at spille med åbne kort, efterleve regler for ansvarlig forvaltning og offentliggøre betingelserne for koncessioner samt de finansielle overførsler, det giver anledning til.
Jeg er derfor meget optimistisk med henblik på resultaterne af det danske engagement i at styrke udviklingen af den afrikanske private sektor. I september 2010 er der et topmøde, som gør status over, hvor langt vi er nået med at opfylde 2015 Målene. Set i det lys mener jeg, at der er brug for den danske dagsorden med fokus på udviklingen af den private sektor. Afrikanerne efterspørger selv disse ting, og vi gør, hvad vi kan for bedst at understøtte afrikanernes vækstambitioner! Derfor glæder det mig utroligt meget – og jeg betragter det i øvrigt også som en vigtig anerkendelse af Danmarks indsats – at vi er blevet udpeget af FN’s generalsekretær Ban Ki-moon til som facilitator at forberede topmødet sammen med bl.a. Senegal.
Denne side er kapitel 8 af 14 til publikationen "Udvikling".
Version nr. 1.0 af 07-12-2009
Publikationen kan findes på adressen http://www.netpublikationer.dk/um/9552/index.htm
|
