DEBAT

KAMPEN MOD KORRUPTION: UGANDA - RWANDA 0-1

Vejene i Kampala er fyldt med huller, mens Kigalis er i fin stand. Uganda er blandt verdens mest korrupte lande, mens Rwanda er på motorvejen mod at blive et bedre land. Politisk vilje er forskellen, skriver kronikøren. Ill.: Louise Thrane Jensen.

Af Morten Østervang

Mine ugandiske kolleger var ved at tabe både næse og briller, da vi kørte ind i Kigali – Rwandas hovedstad.

Vejene her er brede, snorlige og uden huller. Trafiklysene virker. Trafikpropper er en sjældenhed. Og kioskerne okkuperer ikke det halve af fortovet. Rwanda, der for blot 15 år siden kollapsede i et af de blodigste folkemord, verden endnu har set, er i dag lidt som en europæisk hovedstad dumpet ned midt i Østafrika.

Blot få hundrede kilometer længere østpå i Kampala – Ugandas hovedstad – er historien en anden. Når vejene bliver repareret, for millioner af kroner, går der sjældent mere end et par måneder, før de igen er gennemhullede, fordi den ansvarlige har stukket størstedelen af pengene i lommen. Trafikpropper er dagens orden, og den omfartsvej, der skulle lette trafikken, er forsinket på tredje år.

Korruptionen er muligvis et af Ugandas største problemer. Fra politisk korruption til den daglige bestikkelse. Tre fjerdedele af al livsvigtig medicin når således aldrig patienterne, viste en undersøgelse, som Sundhedsministeriet lavede i 2004. Folk dør på sundhedscentre, fordi læger har solgt medicinen eller forlanger penge for den ellers gratis sundhedsydelse.

Ifølge en ny undersøgelse fra Transparency International er Uganda et af de fire lande i verden, hvor befolkningen hyppigst betaler bestikkelse. Og forsigtige vurderinger siger, at 10 procent af Ugandas budget forsvinder i de forkerte hænder.

Rwanda rykker

Rwandas rene gader fortæller selvfølgelig ikke hele historien om forskellen på de to nabolande. Men Rwanda er historien om et land, der er på motorvejen mod at blive et bedre land. Mens Uganda er på vej ned af Transparency Internationals index og i dag er nr. 126 i hele verden, er Rwanda nummer 102. For femten år siden var Rwanda lige så korrupt som Uganda. Men i dag er der hos politikere og topembedsmænd i Rwanda en stærk fornemmelse af momentum og af ansvar for at genoprejse Rwanda.

Korruptionen eksisterer selvfølgelig også i Rwanda. Navnlig lokalt. Decentralisering har, som i andre lande, skabt et lille himmerige for lokale korrupte embedsmænd og politikere. Og både politiet og retssystemet er, som i Uganda, temmelig korrupt. Men en ting er markant i Rwanda. Den politiske vilje til at bekæmpe korruption. Viljen kommer helt oppefra, altså fra præsidenten.

Præsident Paul Kagame, der selv var frihedskæmper, er en omdiskuteret person.

Men han har formået at samle Rwanda om en vision. Taget i betragtning hvor Rwanda kommer fra – årtier med kolonialisme, politisk undertrykkelse og etniske spændinger, der kulminerede i folkemord – er det bemærkelsesværdigt. Kagame og hans ledelsesstil er ganske vist ofte genstand for debat. Og kampen mod korruption er drevet af en stærk nationalist og ikke af et levende civil-samfund.

Men sikkert er det, at Rwanda er nået langt.

Traditionen tro

Præsidenten og hans ledelse har formået at skabe en stærk national moralsk diskurs. Tanken i det hele er: Vi har travlt, og alle skal gøre deres forbandet bedste. I et forsøg på at omsætte værdierne til noget brugbart og realistisk i rwandesernes hverdag har Rwanda bygget på traditionelle strukturer.

Regeringen har udnyttet de gode elementer som Itoorero (en slags traditionel uddannelse til at fremme integritet hos unge), Abunzi (patriotisme) og Gagaca (traditionel medieringsmekanisme). Alle disse traditionelle elementer bliver opmuntret af regeringen og integreret i offentlige strukturer.

På et mere innovativt plan har Ministeriet for Local Government udstyret alle borgere med en klagebog. Når en borger går ind på et kontor for at bede om en offentlige service, og han ikke får det, han ønsker, skal den offentlige embedsmand forklare i bogen, hvorfor og hvad han har gjort.

To frihedskæmpere

Hvad er så forskellen mellem Rwanda og Uganda? Landene har visse fælles forudsætninger. Begge er relativt små. Har en blodig fortid (Ugandas fortid var meget blodig under Amin, men ikke i samme omfang som folkemordet i Rwanda).

Knap ti år før, i 1986, var præsident Musesvenis bevægelse National Resistance Movement (NRM) ligesom Kagame vinderen, der skulle samle Uganda og genopbygge ’Afrikas perle’, som var brudt sammen efter Amin. Det var ganske vist ikke før 2006, at Uganda fik flerparti-valg, men Museveni blev hurtigt en donordarling.

Som Kagame startede Museveni formidabelt ud. Fattigdommen blev reduceret markant under NRM’s første år. Og Uganda blev senere kendt som landet, der knækkede hiv/aids-kurven. Og korruption var et af de ti punkter på NRM’s dagsorden, da de kom til magten.

Både Rwanda og Uganda har gode økonomiske resultater. Rwanda har en imponerende økonomisk vækst på 10 pct. årligt, men også Uganda havde i 2008 en vækst på omkring syv pct.

Men i dag synes synet på NRM og Museveni mere mudret. Korruption er nærmest eksploderet som tema i medierne. Landet har måske nogle af verdens bedste rammer for at bekæmpe korruption. Lovgivningen er på plads. Du har et væld af institutioner. En særlig korruptionsdomstol. Et Inspectorate of Government (ombudsmand med fokus på korruption).

Alligevel er korruptionen massiv, og håndhævelsen af de mange hensigter halter.

Hvorfor er korruptionen så stadig massiv trods alle de gode hensigter? Svaret er selvfølgelig ikke enkelt. Du kan ty til forklaringer som den moralske ødelæggelse under Amin, hvor staten var Amins personlige ejendom. Tradition for nepotisme, klientelisme og patronage? At den bureaukratiske stat og de tilhørende institutioner er vestlige opfindelser? Alle er sikkert gyldige forklaringer. Men sammenholder du Uganda med Rwanda er der en tydelig forskel: Den politiske vilje.

Korruption er ganske vist højere på den politiske dagsorden i Uganda nu end for nogle år siden. Flere bliver retsforfulgt, selvom de store fisk i offentlige skandaler, herunder en række ministre, endnu ikke er blevet prøvet ved retten. Og som modsvar på det stærke fokus på korruption har præsidenten netop i sin årlige ’state of the nation-tale’ erklæret krig mod korruption. Men i regeringen sidder der rigeligt med ministre, der selv er under korruptionsmistanke. Det var ikke sket i Rwanda.

Lidt som i Rwanda prædiker den politiske ledelse i Uganda patriotisme. Men spørger du civilsamfundet her, hvordan de ser på patriotismen, er svaret indlysende: Når politikere og ledende embedsmænd er korrupte, hvorfor skal jeg så ikke være det? Korruption er ved at blive en måde at leve på i Uganda – og lederne viser vejen. Det er ved at blive normalt at bestikke, hvis man vil hurtigere igennem på kommunekontoret.

Korruptionen fylder mere

Bliver korruptionen så værre i Uganda? I en undersøgelse foretaget for nylig af Transparency International blev Uganda kåret som et af de fire lande, hvor befolkningen oftest betaler bestikkelse. Forsigtige skøn vurderer, at 10 pct. af landets årlige budget forsvinder til korruption.

Men ingen vil nogensinde vide præcist, hvor meget der forsvinder til korruption. Transparency Internationals index er baseret på folks opfattelse af korruption. Danmark er således et absolut eliteland. Men er det, fordi vi glemmer at medregne, at moms- og skatteunddragelse er en folkesport? At den grå økonomi befolkes af bedsteborgere som du og jeg? I Danmark er korruption noget, som Peter Brixtofte og Rasmus Trads er involveret i.

I Uganda fylder korruption utroligt meget i medierne og i stigende grad. Og det kan være med til at øge folks opfattelse af, at landet er korrupt. Under alle omstændigheder er det positivt, at korruptionen bliver omtalt massivt i medierne.

Når alt det er sagt, er der en fornemmelse af, at det politiske establishment i stigende grad bruger statens ressourcer. Medierne er dagligt fyldt med historier om dyre biler, et overdrevent antal ministre (over 70), der dræner statskassen og ikke mindst de næsten daglige rapporter om korruptionsskandaler i offentlige institutioner. Og det vil fylde medierne op til valgkampen i 2011.

Hver dag skal der købes mere politisk støtte med statskroner, lyder det fra civilsamfundet. Magten er i stigende grad centraliseret omkring præsidenten, der er på vej mod sin sjette valgperiode og kritiseres for at favorisere sine politiske støtter. Flere og flere kritikere udtrykker offentligt, at Uganda er det næste Zimbabwe.

Hva’ nu, donor?

Spørger du civilsamfundet i Uganda er det på tide, at donorsamfundet stiller flere spørgsmål til sig selv. Og endnu flere krav til regeringen.

Uganda får tæt ved 40 pct. af sit budget fra donorer. De fleste donorer har en antagelse om, at det ikke er deres kroner, der korrumperes. I den danske debat om korruption hører man tit to argumenter. Hvis modtagerlandene var perfekte, var der ingen grund til at være der – med andre ord: Et lille spild er uundgåeligt.

I virkeligheden har der nok i bistandsmiljøet i mange år været en irritation over, at politikere er så bange for folkestemningen i Danmark, at de absolut skal kræve nul-tolerance. Fra officielt hold lyder argumentet imidlertid: Der bliver gjort rede for hver en krone. Det har skatteyderne krav på.

Anti-korruptionsaktivister i Uganda undrer sig over den slags argumenter. Hvordan kan man skabe en ø af økonomisk ansvarlighed med hundredvis af millioner kroner i et land, hvor penge forsvinder overalt?

Skulle der ikke blive svindlet med udenlandske donorkroner, giver det i hvert fald den ugandiske regering råd til at svindle med deres egne.

I virkeligheden er problemet ikke, at der er massiv korruption i Uganda. Det er der i alle udviklingslande – og det skal bistand hjælpe med at udrydde. Det, der sætter donorerne i et dilemma, er, at korruption på trods af utallige reformer og institutioner (ofte med donorstøtte) synes i bedste fald ikke at reduceres, i værste fald bliver den værre. Hvordan skal man håndtere det?

Det er interessant, at stemmer i det lokale civilsamfund, om end svagt som det er, efterspørger, at donorerne i endnu højere grad end i dag stiller krav til Ugandas regering.

Danida har gjort det klart, at man ikke vil tolerere korruption. Man støtter dels et accountability program og er, ligesom Sverige, også en af de donorer, der mest klart og kontant gør opmærksom på, at Danmark ikke tolererer korruption.

Da udviklingsminister Ulla Tørnæs for nylig besøgte landet, lød det således i en af landets førende aviser, Daily Monitor: ’Jeg er meget bekymret over, at Uganda er gået 15 pladser ned i Transparency Internationals korruptionsindex. Det er selvfølgelig vigtigt, at regeringen reagerer på Ugandas placering’, sagde ministeren og tilføjede, at ’Danmark vil ophøre med at samarbejde med folk, der ikke arbejder med os på den rigtige måde, da Danmark er her for at støtte Ugandas folk’ (oversættelse, red.).

Det er ikke altid den slags ligefrem snak er populært. Trods alt er det uganderne selv, der vælger deres ledere og må holde dem ansvarlige.

Men for mange ugandere er den slags ’utidig indblanding’ fra donorerne velkommen.

Sandheden er også, at ansvarligheden i det politiske system er svagt. Vælgerne er ikke uddannede, flerpartisystemet purungt, og koblingen mellem korruption og genvalg af de ansvarlige politikere er svag. Her var måske et oplagt område for donorer.

Men præsidenten, der snart vil genvælges til sin femte valgperiode (så vil han have siddet i 30 år), er kendt for at skrue retorikken på over for donorerne og være lettere uimødekommende over for den slags udenlandsk ’bedreviden’, i hvert fald offentligt.

Men hvem ved, ville han sige nej tak til pengene, når afgørelsens time kom?

Under alle omstændigheder er det den slags udmeldinger, der efterlyses. Men omvendt stiller det selvfølgelig også donorer som Danida over for et forpligtende og svært valg, hvis der vitterligt ikke sker forbedringer. Hvilke ændringer skal der så ske?

Rwanda og Uganda

Ti timers kørsel mod sydvest fra Kampala, i Rwandas hovedstad Kigali, kalder kritikere Kagame en autokrat. Og hvad sker der, når han forsvinder? Kan et land bygges op omkring en mands gode vilje? Institutioner skal der til, lyder mantraet som regel.

Men som Uganda viser, er det ikke nok. Også her er læren klar, bare med omvendt fortegn: Politisk vilje er alfa omega. Selvfølgelig kan vi ikke se bort fra institutioners afgørende rolle. Men det ville være forkert ikke at anerkende stærke personligheders rolle.

Problemet er, at personer kan ændre prioriteter. Historien har masser af eksempler på frihedskæmpere, der kom til magten med gode intentioner og var drevet af patriotisme, men endte som befolkningens mareridt.

Man kan diskutere Kagames ledelsesstil, men kigger man på, hvor langt landet er nået, kan det ikke andet end at imponere.

Og Uganda gjorde det samme – i de første år.

Fremtiden vil vise os, om Rwanda kan holde kursen. Det positive er, at præsidentens vilje trænger ned igennem systemet. Kampen mod korruptionen kommer stadig fra regeringen. Nu skal civilsamfundet på banen.

I Uganda er det omvendt. Selvom civil-samfundet er relativt svagt, er det her, håbet er. Selvfølgelig er det fortsat afgørende at styrke både ansvarligheden og gennemsigtigheden i de offentlige organer samt de institutioner, der skal bekæmpe korruption.

Men når den politiske vilje ikke er til stede i tilstrækkeligt omfang, er strategien hos antikorruptionsbevægelsen, der er samlet under paraplyorganisationen ACCU, at mobilisere masserne, for nu at bruge lidt populært sprog, til at sige nej til korruption.

Danida er en vigtig partner, der i årevis har støttet lokale NGO’er. På ganske få år er det lykkedes at lave en myriade af organisationer, der lokalt og regionalt mobiliserer folk. I landsbyer over hele landet bliver lokale trænet i at monitorere offentlige service -ydelser. I efterhånden mange tilfælde har deres arbejde været medvirkende til, at embedsmænd må betale penge tilbage og endda fængsles. Med offentlige dialogforum i landsbyerne mellem politikere og befolkning kommer problemerne frem i lyset.

På radioen laver de regionale anti-korruptionsorganisationer jævnligt radioudsendelser. På ganske kort tid har de været med til at vise lokalbefolkningen, at folk selv kan spille en rolle i forhold til at bekæmpe korruptionen. Og de er med til at sende et signal til politikere og embedsmænd om at der bliver holdt øje.

Den hastigt voksende bevægelse og det stigende antal aktivister er et håb om en bevægelse, der kan forlange ændringer på tværs af landet. I sidste ende er det folket, der bedst kan forlange politisk ansvarlighed. Med donorernes hjælp, selvfølgelig.

Hele debatten om korruption er følsom og svær – og den kan tages til indtægt af dem, der gerne så bistanden reduceret. Men at afvige fra diskussionerne om, hvordan man agerer over for korruptionen, hjælper ikke sagen i det lange løb. En vedvarende og ærlig diskussion om korruption er den eneste måde, man kan komme videre – og undgå den slags diskussion om korruption, som den danske bistandsverden havde sidste år. Nemlig helt ude af proportioner og skidt for den folkelige opbakning.

Morten Østervang er tidligere journalist på Udvikling og nu udsendt af Mellemfolkeligt Samvirke som PR-og medierådgiver for Anti-corruption Coalition of Uganda (ACCU). Kronikken udtrykker hans syn som privatperson.

Morten Østervang – her i København. Foto: Udvikling.

DANSK AMBASSADØR: VI TOLERERER IKKE KORRUPTION

Af Nathalia Feinberg

I sin kronik i dette nummer af Udvikling efterlyser Morten Østervang, at der stilles større krav til regeringerne i Afrika in casu Uganda på anti-korruptions-området. Man kunne godt få det indtryk, at Danmarks ambassade er lidt passiv på dette vigtige område. Jeg vil derfor gerne skitsere vores indsats i en kort replik.

Danmark deltager sammen med en række ligesindede udviklingspartnere i forummet Partners for Democracy and Governance, der har kampen mod korruption som en af sine topprioriteter. Partners for Democracy and Governance fremfører deres bekymringer på mange niveauer i møder med fagministre, embedsmænd og repræsentanter for civil-samfundet.

På EU-landenes møder med præsident Museveni står kampen mod korruption også højt på dagsordenen. Museveni og hans fagministre er ikke i tvivl om vores holdning til betydningen af at bekæmpe korruption.

Dansk nul-tolerance

Danmark har en meget klar profil i den ugandiske offentlighed og, som Morten Østervang nævner, sendte udviklingsminister Ulla Tørnæs et klart signal om den danske regerings holdning under sit besøg i Uganda i marts i år.

Som Danmarks ambassadør i Kampala har jeg i en række interviews, senest i forbindelse med Grundlovsdagen, givet klart udtryk, at vi har en nul-tolerance over for korruption.

Danmark er en ledende drivkraft i at udvikle et program, der har til formål at bekæmpe korruptionen. I øjeblikket er vi i færd med at designe en ny og ambitiøs generation af indsatsen sammen med vores britiske kollegaer i bistandsdepartementet Dfid.

Danmark er også i øjeblikket formand for den fælles arbejdsgruppe vedrørende anti-korruption. Vores indsats er bredspektret og inddrager en styrkelse af hele den statslige og juridiske ramme, der er etableret for at bekæmpe korruptionen.

Domstol mod korruption

Senest har Danmark og de øvrige partnere støttet oprettelsen af en særlig domstol til bekæmpelse af korruption, der udstedte sin første markante dom tidligere på året. Danmark har været en af de mest betydende støtter til civilsamfundet, herunder organisationen Anti-Corruption Coalition Uganda (ACCU), som Morten Østervang er tilknyttet.

Det er vigtigt, at kampen mod korruption kører i flere spor, hvor støtten til opbygningen af rammeværket suppleres med støtte til civilsamfundet, der kan gøre folkevalgte og embedsmænd ansvarlige over for fornuftig forvaltning af offentlige midler. En fornuftig forvaltning af offentlige midler er en helt grundlæggende forudsætning for, at vi kan mindske fattigdommen.

Diplomater og aktivister i civilsamfundet har forskellige og komplementære roller at spille. Diplomater bruger ikke nødvendigvis megafoner, men i kampen mod korruption er vi faktisk rimeligt klare i mælet, når vi fremfører vores synspunkter.

Nathalia Feinberg er Danmarks ambassadør i Uganda.

ÅRSBERETNING: 2015 MÅL FYLDER FOR MEGET

Af Ole Mølgård Andersen

Danidas 2008-beretning, med indlagte smagsprøver på afrikansk billedkunst, er indbydende at kigge og læse i. Desuagtet er det følgende en kritik af, at temaet for årsberetningens tekstafsnit er en ikke velbegrundet gennemgang især af, hvordan dansk bistand formodes at bidrage til FN’s 2015 Mål.

2015 Målene er stort set identiske med de globale mål, som i 1996 blev vedtaget i OECD, på u-landenes vegne og uden at spørge dem. Vedtagelsen skete typisk samtidig med, at de i denne sag toneangivende OECD-regeringer, især Sverige og Storbritannien, skar i deres udviklingsbistand. Fra Paris blev vedtagelserne overført til New York og med mindre revisioner vedtaget på FN’s såkaldte millennium-generalforsamling i år 2000.

Mere vægt på bistand

De globale ønskemål for 2015 er naturligvis ikke parametre i handlingsplanerne i nogen af de 16 danske hovedsamarbejdslande. Det er de enkelte landes specificerede handlings-planer og såkaldte fattigdomsstrategier, som vist i alle tilfælde er basis for Danmarks støtteprogrammer.

I stedet for de i OECD og FN for det vilkårlige år 2015 opstillede globale mål ville det derfor have været relevant at lægge mere vægt på den i 2008 ydede bistand til de enkelte samarbejdslandes egne omfattende tiltag, og med de neddroslinger heri, som de forværrede kriseproblemer desværre har ført med sig.

En således tidssvarende tilgang ville have markant udvidet det, som i beretningen er en ”kort gennemgang” af de 16 danske program-samarbejdslande, og burde have været det centrale i beretningens tekstafsnit.

Evalueringer mangler

Landefremstillingerne bør fremover desuden resumere konklusionerne i de evalueringer af landeprogrammerne, som udføres sammen med andre donorer og angiveligt i stigende omfang under anførsel af modtagerlandenes egen ekspertise (2008-beretningen er mærkværdigt tavs om evalueringer!).

Også om regeringernes korruptionsbekæmpelse og støtten dertil bør der rutinemæssigt rapporteres fra de enkelte landes anti-korruptionsenheder og fra deres rigsrevisioner. Endelig bør vurderinger af fremgangen i virkeliggørelsen af Paris-erklæringens anvisninger på en mere effektiv udviklingsbistand være en fast ingrediens i årsberetningerne, herunder om fremskridt med anvendelse af generel budgetstøtte, der som bekendt er Paris-erklæringens ultimative mål for den måde, hvorpå finansielle bistandsoverførsler bør foregå.

Ole Mølgård Andersen er cand.polit og fhv. top-diplomat i Udenrigsministeriet.

Danidas årsberetning 2008 udkom i juni og kan downloades gratis og bestilles i trykt version på såvel dansk som engelsk på www.danida-publikationer. Årsberetningen blev anmeldt i Udvikling 4/2009.