Mål 8 Opbygge et globalt partnerskab for udvikling

Hovedansvaret for at nå 2015 Målene ligger hos udviklingslandene, men international støtte er afgørende. Mens den finansielle krise i 2008 har fået en række donorlande til at vakle i deres bistandsløfter, fastholder Danmark målsætningen om gradvist at øge udviklingsbistanden. Danmark satte i 2008 yderligere fokus på at øge effektiviteten i udviklingssamarbejdet, således at vi opnår mere fattigdomsreduktion for pengene. Partnerskab mellem verdens lande – både udviklingslande og donorlande – er fundamentalt for alt dansk arbejde med udviklingsbistand.

 Verden mærkede i 2008 for alvor konsekvenserne af den globale finansielle krise, som i første omgang har ramt den vestlige verden hårdest. Men finanskrisen og særligt de efterfølgende nedadgående globale konjunkturer vil også ramme udviklingslandene hårdt. Faldende råvarepriser og vigende international efterspørgsel har fået Verdensbanken til at nedjustere sine forventninger til den økonomiske udvikling i Afrika i de kommende år.

Finanskrisen lægger pres på donorlandenes udviklingsbudgetter. Mange lande er langt fra at leve op til de løfter, der er afgivet om øget udviklingsbistand, og enkelte lande lægger ligefrem op til at sænke udviklingsbistanden. Men krisen må ikke blive en undskyldning for ikke at leve op til bistandsløfterne. Derfor presser Danmark på for, at alle lande lever op til FN’s og EU’s målsætning om, at de udviklede lande skal bidrage med mindst 0,7 pct. af deres BNI i udviklingsbistand.

Koordinering af donorbistand vil i fremtiden lette modtagerlandenes administrationer. Her et offentligt kontor i Zambia. Foto: Thomas Marott/Danida.

Udviklingsbankerne er et vigtigt instrument i forsøget på at overkomme den finansielle og økonomiske krise. De forventes at øge deres kapitaloverførelser til udviklingslandene. Derfor har G20-landene i 2008 sat ekstra fokus på udviklingsbankerne, og det har Danmark bakket op om, men med ønsket om et stærkere fokus på de mindst udviklede lande, som også er de mest sårbare.

EU holder fokus på 0,7 pct.

Danmark øgede i 2008 bistanden til 14,5 mia. kr. svarende til 0,82 pct. af BNI. Danmark arbejder sammen med ligesindede donorer i bl.a. EU og Nordic+^[1] samarbejdet for at lægge et større pres på de lande, der er langt fra at opfylde de internationale målsætninger om at yde 0,7 pct. af BNI i udviklingsbistand. De Europæiske stats- og regeringsledere bekræftede i juni 2008 deres tilsagn om at øge bistanden til 0,56 pct. af bni i 2010 og 0,7 pct. i 2015. men samtidig er nogle af EU-landene så langt fra at nå målsætningerne, at det næppe vil lykkes for dem.

EU har fastholdt sin position som verdens samlet set største donor. EU-medlemslandene finansierer knap 60 pct. af den samlede OECD-bistand. 1,4 mia. kr. – knap 10 pct. af den samlede danske bistand – bliver kanaliseret gennem EU-systemet. Det giver god mening at yde udviklingsbistand gennem EU-systemet. EU er til stede i mere end 100 lande, og EU er den vigtigste handelspartner for mange udviklingslande. De tætte historiske og politiske bånd til mange af landene kombineret med størrelsen af EU’s bistand giver EU stor politisk vægt i det internationale bistandsarbejde og i den politiske dialog med udviklingslandene.

[1] Danmark, Sverige, Norge, Finland, Island, Irland, Storbritannien og Nederlandene.

Bistandstilsagn blev genbekræftet i Doha

Danmark og de øvrige medlemmer af EU spillede en afgørende rolle for det positive resultat af FN’s konference om finansiering af udvikling i Doha i Qatar i slutningen af 2008. Også her genbekræftede deltagerne målsætningen om, at alle donorlande skal give 0,7 pct. af deres bni i udviklingsbistand trods en situation, hvor den globale, økonomiske krise udgør en potentiel trussel mod udviklings- og bistandssamarbejdet.

Doha-erklæringen fastholder overordnet den globale aftale, som blev indgået i Monterrey i Mexico i 2002. i Monterrey blev der for første gang fokuseret på finansieringen af udvikling ved mobilisering af udviklingslandenes egne ressourcer, internationale private investeringer og gevinster ved frihandel i arbejdet med at nå 2015 målene. Donorlandenes ansvar for at sikre markedsadgang og give løfter om bistand blev også gjort mere eksplicit.

Handelsrunden forbliver en udfordring

WTO-forhandlingerne i den såkaldte Doharunde, der skulle sikre udviklingslandene bedre adgang til de rige landes markeder og en mere fair verdenshandel, brød sammen i juli 2008. Sammenbruddet bundede i modsætninger mellem de store udviklingsøkonomier og USA.

Forhandlingerne i Doha-runden blev indledt i 2001 med det mål at liberalisere verdenshandlen til gavn for udviklingslandene og den samlede verdensøkonomi. Diskussionerne drejer sig bl.a. om at mindske toldbarrierer og andre hindringer for handel med f.eks. Landbrugsvarer, om at fremme international handel med tjenesteydelser og om at sikre udviklingslandene bedre vilkår i den globale økonomi. Danmark arbejder målrettet i forhandlingerne sammen med resten af EU på at få løst udfordringerne og forbedre udviklingslandenes vilkår på verdensmarkedet. men den finansielle og økonomiske krise har ikke gjort det lettere at løse de tilbageværende tvister.

En stor del af udviklingslandenes gæld er afviklet

Gældslettelse er god og nødvendig bistand. idet gældslettelser frigiver ressourcer og giver landene mulighed for dels at optage lån på en bæredygtig måde, og dels at investere de frigivne ressourcer i fattigdomsbekæmpelse. En stor del af de fattigste og mest forgældede udviklingslandes gæld er afviklet, men det er fortsat en stor udfordring at sikre, at landene i fremtiden kan optage lån og håndtere gæld bæredygtigt, således at optagelsen af lån understøtter vækst og udvikling. Danmarks bilaterale gældslettelse udgjorde i 2008 i alt 450 mio. kr. og gik til bl.a. Liberia, Irak og Nigeria.

Bistandseffektiviteten til hovedeftersyn

Ghanas hovedstad Accra var i september 2008 omdrejningspunkt for et højniveaumøde om bistandseffektivitet. Her mødte det internationale samfund talstærkt op med præsidenter, ministre og embedsmænd, der repræsenterede donorer, modtagerlande og multilaterale organisationer, for at vurdere, om de var på rette vej mod målet om en mere effektiv bistand.

Mere end 100 lande tilsluttede sig i 2005, at de vil arbejde for at øge effektiviteten af bistanden. Det sker gennem fem principper, som er formuleret i Paris-erklæringen. Principperne er:

• Modtagerlandene skal selv have ejerskabet over egen udvikling.
• Der skal være øget koordinering og harmonisering mellem donorernes indsatser.
• Bistanden skal tilpasses modtagerlandets systemer.
• Bistanden skal administreres med henblik på resultater.
• Bistanden bygger på gensidig ansvarlighed.

Paris-erklæringen er på mange måder en ny måde at tænke udviklingsbistand, som styrker modtagerlandets indflydelse og sikrer øget gensidig ansvarlighed mellem donorer og modtagere.

I Accra var der enighed om, at der er sket fremskridt mod en øget bistandseffektivitet siden Paris-erklæringen – bare ikke nok. Det kan man se af de rapporter, der blev lavet op til Accra-mødet. Partnerlande er blevet bedre til at håndtere bistandsmidler, og donorer er blevet bedre til at koordinere deres indsatser, men der er stadig meget arbejde, der skal gøres. Omstillingen er en svær proces, og der kræves en ekstraordinær indsats, hvis målene skal nås.

Danmark har arbejdet målrettet for, at udviklingsbistanden følger Paris-målsætningerne og er nået langt på de ti indikatorer, donorernes indsats måles på. Danmark har faktisk allerede opfyldt næsten halvdelen af de satte mål – og er godt på vej til at nå de øvrige.

Ejerskab er en af de vigtigste forudsætninger for udvikling. På Accra-mødet blev det understreget, at brugen af partnerlandenes systemer er en vigtig måde at styrke langsigtet ejerskab på. Danmark er netop på dette punkt blevet kritiseret for at være tilbageholdende med at anvende nationale systemer til forvaltningen af bistanden. Der peges på, at frygten for korruption i samarbejdslandene i nogle tilfælde har gjort Danmark tilbageholdende med at anvende nationale systemer.

Problemet er faktisk sigende for bistandens dilemmaer. Der skal findes en balance her. Det handler på den ene side i høj grad om at have en kritisk tilgang til, hvordan offentlige midler bruges og hvilken kontrol, der er med midlerne. Penge kan ikke bare ukritisk gives videre til et system, der ikke kan håndtere dem. På den anden side skal svage systemer jo bygges op. Tages ansvaret for egen udvikling bare væk og lægges over på udenlandske konsulenter, får man måske mere sikre systemer – til gengæld bliver der så ikke meget ejerskab til dem og hvad værre er: systemer, der ikke anvendes, bliver aldrig stærkere. Det er en uheldig cirkel. Her er det Danmarks linje, at der er brug for en langsigtet tilgang, der lægger vægt på opbygning af kapacitet, så der er tryghed om, hvordan de offentlige midler bruges. Danmark skal blive ved med at søge at forankre forvaltningen af midler bedre i partnerlandene, men skal samtidig sikre, at det sker på en ansvarlig måde.

Accra-mødet i 2008 blev således brugt til at presse på for, at partnerlande og donorer skal gøre en mere ihærdig indsats for at opnå Paris målene. Samtidig blev det brugt til kritisk selvransagelse: Et hovedeftersyn i måden vi giver bistand på.

Danmark deltog aktivt i arbejdet med at formulere den endelige handlingsplan om øget bistandseffektivitet i Accra – Accra Agenda for Action (AAA). Handlingsplanen bragte en vigtig nyskabelse ind i bistandsarkitekturen ved, at civilsamfundsorganisationer fra såvel Nord som Syd nu også officielt er blevet en del af den gruppe, der følger gennemførelsen af Paris-erklæringen. Den øgede involvering af civilsamfundet i udviklingsprocessen vil dels øge den folkelige forankring, og dels øge åbenhed og ansvarlighed i bistandssamarbejdet, der yderligere må forventes at skabe effektivitet i udviklingsarbejdet.

Accra-handlingsplanen - en løftestang for ligestilling

Som noget nyt slog Accra-handlingsplanen fast, at de tværgående hensyn er hjørnestene i at skabe langsigtede og bæredygtige forandringer i livsvilkårene i udviklingslandene. Partnerlandene og donorerne gav tilsagn om, at alle udviklingspolitikker og programmer vil blive gennemført i overensstemmelse med deres internationale forpligtelser på ligestilling, menneskerettigheder, handicappede og miljømæssig bæredygtighed. Der var også enighed om at arbejde for kønsopdelt statistik.

Hvor Paris-erklæringen manglede fokus på, at politikker og programmer påvirker kvinder og mænd forskelligt, er ligestilling nu blevet en fast bestanddel af bistandseffektivitetsdagsordenen. Accra-handlingsplanen er derfor blevet en vigtig løftestang for arbejdet med ligestilling og kvinders muligheder.

Donorerne kan støtte partnerlandenes regeringer i at opbygge kapacitet, så nationale politikker og systemer sikrer, at regeringens egne forpligtelser og målsætninger på ligestillingsområdet indfries. Der kan også ydes støtte til de dele af civilsamfundet, der holder deres regering ansvarlig for, at kvinder ikke diskrimineres, men sikres lige rettigheder og muligheder. Aktørkredsen i partnerlandene og donorerne kan sammen arbejde med fælles analyser af ligestillingssituationen og kvinders vilkår, sikre et fælles datagrundlag for beslutningstagning samt fælles vurderinger af fremskridt i monitoreringsværktøjer og evalueringer. En sådan fælles tilgang vil kunne bidrage markant til at sikre resultater for både kvinder og mænd, piger og drenge i Danmarks programsamarbejdslande og dermed resultater på en dansk udviklingspolitisk topprioritet.

Forud for mødet i Accra arbejdede Danmark tæt sammen med OECD’s udviklingskomité, DAC, samt et internationalt netværk af kvinde-organisationer for at sikre det opnåede resultat. Danmark støttede afholdelsen af to internationale konferencer om sammenhængen mellem bistandseffektivitet og de tværgående hensyn. Den seneste blev afholdt i London i foråret 2008 og leverede input til forberedelsen af Accra-mødet.

Kompleks bistandsarkitektur udfordrer effektiviteten

Flere og nye donorer dukker op i det internationale udviklingssamarbejde, og modtagerlandene oplever hvert år et stadig større antal donorer per land. Lande som Brasilien, Kina og Indien øger i disse år deres tilstedeværelse i udviklingslandene betragteligt. Det betyder flere penge til udvikling, og det er positivt. Men det skaber samtidig nye udfordringer for bistandseffektiviteten. Denne gruppe lande arbejder primært med en projekttilgang, der ikke er koordineret med andre donorer eller tilpasset modtagerlandets systemer. Det øger transaktionsomkostningerne for modtagerlandene. Landene står uden for DAC-samarbejdet i OECD-regi og de principper om bistandseffektivitet, der er centrale for størstedelen af det internationale udviklingsarbejde. Det stiller krav til Danmark og ligesindede donorer om at bygge nye alliancer.

Kompleksiteten øges af en eksplosiv stigning i antallet af nye strukturer. Globale eller såkaldte vertikale fonde, hvor bistandsmidler samles og øremærkes et specifikt emne som sundhed, miljø eller landbrug, har i de seneste år vundet indflydelse. Et eksempel er Den Globale Fond for AIDs, Tuberkulose og Malaria, der modtager en betydelig del af den samlede multilaterale udviklingsbistand. Men samtidig med at øremærkning kan være en effektiv måde til at skabe resultater inden for et specifikt globalt problem, øger fondene fragmenteringen i bistandsarkitekturen og hæmmer modtagerlandenes egen mulighed for prioritering. Nationalt ejerskab og prioritering må ofte vige pladsen for donorernes ønske om synlige resultater. Det skaber udfordringer i harmoniseringen af bistanden mellem donorer og i tilpasningen til modtagerlandenes systemer.

Mere fokuseret og effektiv multilateral bistand

Netop kompleksiteten i det multilaterale arbejde er en af grundene til, at Danmark i 2008 udarbejdede analysen ”Dansk multilateral bistand mod 2015”. For hvilke internationale organisationer er mest effektive? Hvem får mest ud af de bistandsmidler, Danmark bevilger? Og hvilke organisationer kan bedst hjælpe med at indfri Danmarks udviklingspolitiske mål? De spørgsmål har Danmark arbejdet med i 2008 i forlængelse af analysen.

Der findes i dag over 230 multilaterale organisationer, som alle kæmper om de samme donormidler. Der er behov for målrettet at fokusere på enkelte organisationers komparative fordele og effektivitet i forhold til specifikke indsatsområder. Danmark fokuserer i særdeleshed på FN organisationerne, der arbejder med fattigdomsbekæmpelse som primære område. I 2008 blev der udbetalt multilateral bistand til 96 organisationer.

Spørgsmålet om, hvordan man måler effektivitet i de multilaterale organisationer, er netop noget donornetværket MOPAN (The Multilateral Organisation Performance Assessment Network med 15 medlemslande) har undersøgt siden 2003. Indtil videre har en række donorlande hver lavet egne, parallelle undersøgelser af effektiviteten i de multilaterale organisationer, de støtter. For MOPAN-landene alene fandt man ud af, at der blev brugt over 250 forskellige indikatorer til at vurdere organisationerne.

MOPAN besluttede derfor at mindske byrden for alle ved at finde en mere sammentænkt tilgang til at vurdere de multilaterale organisationer. Arbejdet med dette blev igangsat i 2008 og har ført til udarbejdelsen af et udkast til en mere fokuseret fælles effektivitetsmåling med 19 nøgleindikatorer. Danmark er i 2009 sekretariat for pilotgennemførelsen af denne nye, fælles tilgang til at vurdere multilateral effektivitet.

HUMBERTO DELGADO PATEGUANA, MOZAMBIQUE: A DREAM I HAD YESTERDAY. FOTO: THORUPART