2. Nye udfordringer for civilsamfundet

2.1. Ændrede vilkår

Vilkårene for internationalt samarbejde og udviklingsbistand er under hastig ændring i disse år. Private udenlandske investeringer og migranters pengeoverførsler flytter økonomiske ressourcer, der langt overstiger værdien af udviklingsbistanden, ligesom mulighederne for at knytte og udvikle kontakter mellem mennesker i vidt forskellige dele af verden bestandigt øges.

Globalisering af produktion, handel, sikkerhed og hele rettighedsarbejdet medfører, at statslige myndigheder og private virksomheder i voksende omfang opererer og samarbejder regionalt, internationalt og transnationalt.

I de fleste af Danmarks programsamarbejdslande udgør såvel bistanden som f.eks. gældsproblematikken, miljø og klimaspørgsmål og handelsbegrænsninger således helt centrale faktorer i udviklingen. For organisationerne i civilsamfundet er det ikke bare relationerne til staten på den ene side og markedet på den anden, men også relationerne til det internationale samfund, der påvirker deres vilkår og sætter nye dagsordener for deres indsats.

Med et stigende fokus på civilsamfundsorganisationernes rolle som sociale og politiske aktører kommer også et øget fokus på og forståelse for nødvendigheden af, at organisationerne i civilsamfundet i udviklingslandene får lejlighed og kapacitet til at bidrage til drøftelserne i de fora, der sætter dagsordenen for den nationale udvikling. Internationalt samarbejde om fortalervirksomhed har da også i de senere år fået en voksende betydning for mange civilsamfundsorganisationer. Det gælder miljø og klimaområdet, men behovet og tendensen er også tydelig inden for emner som menneskehandel, migration, flygtninge og landbrugs og handelspolitik.

Det er afgørende at forholde sig til nye muligheder og udfordringer, som udgør globale rammebetingelser for civilsamfundets rolle i kampen mod fattigdom og for god regeringsførelse. Nedenfor nævnes nogle af de centrale udfordringer.

2.2. nye rammer for statslig bistand betyder ændrede vilkår for civilsamfundet

For de statslige bistandsorganisationer udgør Pariserklæringen – udformet i 2005 – en ny og afgørende ramme for at gøre udviklingsbistanden mere effektiv. Denne skal tydeligt understøtte nationale mål og prioriteringer, som udviklingslandene har fastlagt, og have større vægt på resultatorientering med anvendelse af nationale forvaltningssystemer og procedurer.

Pariserklæringen henviser specifikt til vigtigheden af civilsamfundets deltagelse i udviklingen og gennemførelsen af partnerlandenes udviklingsplaner og strategier. Blandt civilsamfundsorganisationer har der været både støtte til og kritik af
Pa riserklæringen. Mange har været enige om behovet for forbedringer i den måde, udviklingssamarbejdet tilrettelægges og udmøntes på, og der er også erkendelse af behovet for et bedre samarbejde blandt civilsamfundsorganisationerne, samt at man mere tydeligt må forholde sig til offentlige myndigheder. Men der har også været udtrykt skepsis, dels fordi civilsamfundsorganisationer kun i begrænset omfang er blevet hørt i forbindelse med disse omfattende ændringer, dels fordi det er uklart, hvilken rolle civilsamfundet skal spille i udmøntningen af Pariserklæringen. Mens ingen statslige donorer har givet udtryk for, at de nye bistandsmodaliteter skal iværksættes på bekostning af civilsamfundsorganisationer – måske snarere tværtimod – er der blandt nogle civilsamfundsorganisationer bekymring for, at civilsamfundet af donorerne ses som underleverandører til staten frem for at udgøre et uafhængigt rum for menneskers organisering.

Det er vigtigt at fastholde, at nationalt ejerskab i udviklingslandene er en grundlæggende forudsætning for bæredygtig udvikling. Ejerskab skal sikres gennem et vedvarende fokus på, om nationale udviklingsplaner udspringer af en demokratisk praksis, hvor borgere gennem en åben, politisk proces ikke blot er blevet orienteret, men også gennem deres organisationer har været reelt involveret i de forudgående politiske processer. Netop her har den bilaterale bistand et stort ansvar for at fremme understøttende rammebetingelser og konkret inddragelse af civilsamfundsorganisationer.

2.3. Bedre rammebetingelser for civilsamfundet

Civilsamfundets muligheder for at deltage i udviklingsarbejdet er ofte bestemt af national lovgivning og regelsæt, som fastsætter krav og spilleregler for organisationsfrihed, rapportering og deltagelse i den politiske debat.

1990’ernes demokratiske nybrud skabte i mange udviklingslande et nyt, levende og ofte ureguleret rum for civilsamfundet, hvor statsmagten kun i begrænset omfang satte formelle rammer. En række modsatrettede tendenser har i de senere år præget mulighederne for et frit og mangfoldigt civilsamfund. I mange lande ses stramninger i national lovgivning med krav om øget registrering og kontrol med civilsamfundsorganisationer, bl.a. begrundet i ønske om terrorbekæmpelse. Magthaverne har brugt det som en anledning til at reducere mange organisationers adgang til at holde myndigheder og beslutningstagere ansvarlige for at forbedre menneskers levevilkår. Det har resulteret i øget politisk pres på organisationer, som tidligere nød udbredt anerkendelse.

Samtidig er der civilsamfundsorganisationer – både lokale foreninger og internationale organisationer – som finder det problematisk, når myndighederne blander sig og ønsker oplysninger om organisationernes arbejde. Danmark og andre internationale donorer forventer, at civilsamfundsorganisationer – i lighed med offentlige myndigheder – må efterleve krav om at give offentligheden adgang til information om deres arbejde. Tilsvarende er det ønskeligt, at der etableres fora nationalt og lokalt, hvor civilsamfundsorganisationer og myndighederne opnår øget kendskab til hinandens arbejde. Isolerede og punktvise indsatser tilrettelagt og gennemført uden kendskab til andre aktørers indsatsområder vil ofte ikke være bæredygtige. Det kan være hensigtsmæssigt, at civilsamfundsorganisationer i fællesskab udvikler et adfærdskodeks, som etablerer normer for organisationernes indsats og samspil med andre aktører.

Plakat i Kenya, som advokerer for stemmeret for alle kvinder.

Plakat i Kenya, som advokerer for stemmeret for alle kvinder.

Udformning af lovgivning og regelsæt for civilsamfundet vil ofte være bestemt af nationale politiske forhold. Udefra kommende aktører – både bilaterale og multilaterale donorer og internationale organisationer – kan imidlertid understøtte disse processer ved at påtage sig formidlende roller og fremme tillidsskabende foranstaltninger. Ligeledes kan erfaringer fra andre samfund bibringe nationale interessenter flere alternativer, end en fastlåst situation ellers synes at give mulighed for.

Civilsamfundsorganisationer deltager ofte i bredere folkeoplysende kampagner og politiske initiativer, f.eks. i forbindelse med revision af grundloven, påvirkning af lovgivning eller informationskampagner, der bidrager til at sikre lige stemmeret ved nationale og lokale valghandlinger. I disse tilfælde indgår organisationerne i sammenhænge, hvor uenighed, debat og konfliktfyldte positioner ofte er både uomgængelige og fremmende for en bredere demokratisering.

Globaliserede og nationaliserede organisationer

Civilsamfundsorganisationer deltager på stadig nye måder i det internationale samarbejde. Mange har udnyttet informationsteknologien til selv at skabe nye netværk og andre samarbejdsformer. Gradvis vokser regionale netværk frem, således at der kommer flere stemmer fra udviklingslandene i den globale udviklingsdebat med klare ambitioner om at søge indflydelse på internationale konferencer og beslutningsprocesser.

Mange civilsamfundsorganisationer har indset vigtigheden af at opnå større indsigt i og indflydelse på bl.a. FN, Verdensbanken og EU’s politik. Imidlertid præges dialogen mellem civil samfund og de internationale organisationer fortsat af civilsamfunds organisationer baseret i donorlande. Tilsvarende er der behov for bedre samspil mellem mellemstatslige organisationer i udviklingslandene, f.eks. SADC, ECOWAS, ASEAN og MERCOSUR, og tilsvarende regionale civilsamfundsnetværk.

De mellemstatlige organisationer omfatter som nævnt blandt andre Southern African Development Community (SADC), Economic Community Of West African States (ECOWAS), association of Southeast Asian Nations (ASEAN) samt Mercado Común del Sur (MERCOSUR) i henholdsvis det sydlige Afrika, Vestafrika, Sydøstasien og Sydamerika. Alle organisationerne søger gennem regionalt samarbejde at fremme økonomisk udvikling og samarbejde. MERCOSURs primære formål er således at danne en toldunion i regionen. Ligeledes er asean’s fokus også primært det økonomiske samarbejde landene imellem. Herudover søger SADC og ECOWAS endvidere at fremme politisk stabilitet i regionerne.

En lille kreds af store amerikanske og europæiske organisationer har udviklet sig til transnationale organisationer med kontorer i de store OECDlande såvel som i en række udviklingslande. De har mulighed for at påvirke internationale
be slut nings processer i EU, Verdensbanken og FNsystemet. Sådanne organisationer har dog kun i begrænset omfang taget skridt til, at deres afdelinger eller partnere i udviklingslandene får reel medindflydelse.

Andre internationale netværk har udviklet en mere føderal karakter baseret på netværkets medlemmer i de enkelte lande. Målsætningen er ud over international gennemslagskraft også at opnå et bedre programsamarbejde, større arbejdsdeling og harmonisering af indsatser samt at tilvejebringe en fælles platform, hvor civilsamfundsorganisationer kan mødes. Der er også skabt internationale organisationer, som er etableret for at påvirke specifikke internationale beslutninger eller politikområder, og hvor en fælles faglig identitet spiller en vigtig rolle.

Endelig søger udviklingsorganisationer fra donorlandene at opnå status som national civilsamfundsorganisation i de enkelte udviklingslande i stedet for en tilstedeværelse med status som international organisation. Motiverne for denne ’nationalisering’ er ofte blandede: dels er der et ønske om at opnå større lokal forankring og folkelig deltagelse ved at etablere beslutningsstrukturer, hvor lokale samarbejdspartnere får en større rolle. Dels reagerer disse organisationer på de statslige donorers beslutning om at decentralisere forvaltningen af udviklingsbistanden ved at søge derhen, hvor der synes at være adgang til ny finansiering af civilsamfundsaktiviteter. Blandt civilsamfundsorganisationer i udviklingslandene modtages disse initiativer med blandede følelser. Mens muligheden for en mere løbende dialog med internationale partnere værdsættes, ser mange dette som udtryk for, at disse organisationer overtager forretningsmodeller fra den private sektor for at udkonkurrere organisationer i udviklingslandene.

2.4. En stærkere indsats i skrøbelige stater og situationer

I de senere år har der været voksende international opmærksomhed omkring skrøbelige stater og situationer, hvor staten enten ikke har viljen eller evnen til at varetage grundlæggende funktioner og opfylde befolkningens behov og forventninger. Der er dog langt fra tale om ensartede lande, og udfordringerne kan være meget forskellige. I en række sammenhænge er der tale om undertrykkende og autoritære styreformer, mens det i andre er manglen på kapacitet, der er afgørende. I skrøbelige situationer er samfundskontrakten brudt eller svækket som følge af manglen på strukturer, der kan sikre ansvarlighed og kommunikation mellem stat og befolkning. Den centrale opgave i skrøbelige stater er at bistå med opbygningen af effektive og demokratiske stater, og der vil ofte være et stort behov for indsatser, der tager sigte på at udvikle civilsamfundsorganisa tionernes kapacitet og institutionelle styrke som modspil og medspil til staten.

Foto: I Afghanistan er samfundsinstitutioner og regeringens kapacitet svækket efter flere års konflikt.

I Afghanistan er samfundsinstitutioner og regeringens kapacitet svækket efter flere års konflikt.

Udviklingsarbejdet i sådanne situationer har ofte været præget af en ændret rollefordeling mellem aktørerne. I lyset af de tit alvorlige og presserende humanitære behov har civilsamfundsorganisationerne – ofte internationale organisationer – haft en mere implementerende rolle, hvor der har været mindre vægt på at opbygge langsigtede partnerskaber med lokale organisationer. Støtte til umiddelbare forbedringer i f.eks. fødevaresikkerhed, adgang til rent vand og forbedret sundhed og uddannelse har fået større vægt, mens det ofte har været mere vanskeligt at tilrettelægge en langsigtet indsats for at styrke marginaliserede menneskers rettigheder.

I disse skrøbelige situationer er der behov for fleksibilitet og villighed – både blandt donorer og civilsamfundsorganisationer – til at organisationernes indsats får en anden og mere operativ karakter. Men samtidig er det vigtigt at tilrettelægge arbejdet med sigte på, at der udvikles kapacitet hos nationale og lokale myndigheder til at varetage ansvaret for borgernes basale rettigheder. Støtte til civilsamfundets engagement i humanitære opgaver skal ikke skygge for regeringers principielle forpligtelse til at skabe holdbare og langsigtede løsninger. Tilsvarende er det afgørende, at civilsamfundsorganisa tionerne fastholdes på deres opgave at støtte menneskers organisering, således at målgruppen selv får styrke til at fremføre ønsker og krav om, at myndigheder efterlever deres ansvar.

2.5. Menneskers rettigheder og civilsamfundets politiske roller

Ikke blot i 2015 Målene, men også i internationale konventioner og erklæringer vedrørende f.eks. kvinders rettigheder, oprindelige folk, børn og unge samt handicappede er der inden for de senere år leveret en tydelig international dagsorden og mere effektive instrumenter til at fremme margina liserede menneskers rettigheder. Konventioner og andre internationale aftaler forpligter nationale myndigheder på bl.a. minimumsstandarder og etablerer grundlaget for en god adfærdskodeks.

2015 Målene blev formuleret i FN’s millenium-erklæring i år 2000. 189 lande har forpligtet sig til at reducere fattigdommen gennem fokus på otte mål: ekstrem fattigdom og sult, skoleuddannelse, ligestilling, spædbørnsdødelighed, dødelighed blandt gravide og fødende kvinder, udbredelse af hiv/aids og andre sygdomme, miljø samt globalt partnerskab for udvikling.

Men al erfaring tilsiger også, at der er lang vej fra underskriften til virkeliggørelsen af disse hensigter. Her spiller civilsamfundet en vigtig rolle med at presse på, for at disse globale normer og mål indføres i den nationale lovgivning og omsættes til handling hos myndighederne.

Civilsamfundsorganisationer, der arbejder med fremme af rettigheder, er ofte specialiserede netværk drevet af personligt engagement frem for bredere folkelige bevægelser. Ud over at støtte disse organisationers konkrete arbejde vedrørende det pågældende sagsområde er der også behov for at brede indsatsen ud og etablere alliancer til andre mere bredt forankrede organisationer.

2.6. Donorernes interesse i et samarbejde med civilsamfundsorganisationer

Løbende dialog og samarbejde mellem statslige donorer og civilsamfundsorganisationer kan tilføre det samlede udviklingsarbejde en række vigtige kvaliteter. Således vil der blandt civilsamfundsorganisationer ofte være nye forslag og ideer til, hvordan strategier og programmer kan tilrettelægges, ligesom der blandt disse organisationer også findes betragtelige ressourcer i form af faglig indsigt og værdifulde kontakter til marginaliserede grupper. Endelig er der mange eksempler, hvor der har været en fællesnævner mellem danske udviklingspolitiske målsætninger og den fortaler og kampagnevirksomhed, som civilsamfundsorganisationer gennemfører.

Danmark og andre donorlande får i kraft af samarbejde med civilsamfundsorganisationer også mulighed for at agere i situationer, hvor de statslige donorer ellers kan have vanskeligt ved at agere. Det hænger dels sammen med koncentrationen af den statslige bistand, og dels at konflikter og kriser i f.eks. skrøbelige situationer kan skabe en politisk situation, hvor det er umuligt at gennemføre et statsligt udviklingssamarbejde.




Denne side er kapitel 3 af 8 til publikationen "CIVILSAMFUNDSSTRATEGIEN".
Version nr. 1.0 af 18-12-2008
Publikationen kan findes på adressen http://www.netpublikationer.dk/um/9217/index.htm

 

 
 
 
  Udenrigsministeriet, Danida © | www.um.dk