4 Genopbygning og udvikling

Afghanistan National Development Strategy (ANDS) tager udgangspunkt i søjlerne fra Afghanistan Compact. God regeringsførelse, menneskerettigheder og retssikkerhed samt økonomisk og social udvikling er indsatsområderne inden for genopbygning og udvikling. ANDS indeholder samtlige nationale sektorstrategier og udfylder samtidig den vigtige rolle som Afghanistans fattigdomsstrategi - Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP).

Situationen i Afghanistan

Statsopbygning

Afghanistan står overfor præsident- og parlamentsvalg samt valg til provinserne og distrikterne i strategiperioden. Både forberedelserne til og gennemførelsen af valgene vil få en betydelig indflydelse på det spæde afghanske demokratis fremtid, ligesom især gennemførelsen af præsidentvalget vil få afgørende betydning for den nye præsidents legitimitet som repræsentant for hele befolkningen.

Stats- og provinsadministrationen lider generelt under stærkt begrænset kapacitet, uafklarede kompetenceforhold, svag ledelse, dårlig aflønning, korruption og magtmisbrug. Den afghanske offentlige sektor er med ca. 350.000 ansatte forholdsvis lille i forhold til indbyggertallet. De fleste ministerier har gennemført omstruktureringer og arbejder nu på at styrke deres kapacitet på provins- og distriktsniveau. Den offentlige sektor står overfor en større lønreform, der skal sikre en mere professionel, motiveret og effektiv offentlig sektor, også på provinsniveau. Der er netop igangsat en proces, som skal styrke statens evne til at levere serviceydelser til hele befolkningen.

Parallelt med den offentlige sektor øver lokale, traditionelle magtstrukturer fortsat en betydelig indflydelse på alle niveauer. Det svækker i mange områder regeringens mulighed for at nå ud til befolkningen og bidrager til den dårlige sikkerhedssituation. Det er vigtigt at forholde sig aktivt hertil og lokalt tilpasse indsatserne, så disse lokale magtstrukturer inddrages positivt i udviklingsprocessen, og således at de bakker op om staten.

Afghanistan er et af de mest korrupte lande i verden, og der har udviklet sig en korruptionskultur, som det vil tage mange år at gøre op med. Foruden en svag stat og svigtende politisk vilje til at tage et direkte opgør med korruptionen, udgør den magtfulde narkotikaøkonomi et helt særligt problem for god regeringsførelse.

Menneskerettigheder

Den politiske proces i Afghanistan er karakteriseret af en fortsat værdikamp i brydningen mellem en traditionel stammekultur, fundamentalisme og en spirende modernisering med vægt på demokrati, frihed og retfærdighed. Landets fundamentalistiske mindretal udfordrer løbende både den afghanske regering og det internationale samfund for at standse en fortsat progressiv udvikling.

Afghanistans forfatning fastslår, at Afghanistan er en demokratisk islamisk stat, hvor ingen lov må være i strid med islam. Menneskerettighederne er indskrevet i den afghanske forfatning, og den afghanske regering har underskrevet de fleste menneskerettighedskonventioner.

Menneskerettighedssituationen i Afghanistan er væsentligt forbedret siden 2001. Dog forekommer der fortsat omfattende menneskerettighedskrænkelser i landet. Især ytringsfriheden har været under pres gennem længere tid, og det må forventes, at denne tendens vil fortsætte i de kommende år. Hertil kommer en ophævelse af moratoriet på dødsstraf, overgreb på kvinder og børn og manglende retsforfølgelse af krigsherrer og andre magtfulde individer, som beskyldes for krigsforbrydelser og andre menneskerettighedskrænkelser.

Det afghanske retsvæsen er uhyre svagt og når ikke ud i store dele af landet. Lovgivningen er meget lidt udviklet, og såvel det formelle som det uformelle retssystem anvender sharia. Langt de fleste stridigheder afgøres gennem traditionelle strukturer, der anvender dels traditionel retspraksis, dels sharia. Resultatet er en udbredt mangel på retssikkerhed og adgang til retshjælp - i særdeleshed for kvinder.

Afghanistans kvinder er fortsat udsat for omfattende diskriminering og marginalisering i alle aspekter af samfundslivet. Vold er en del af mange kvinders hverdag, og mindst 70 pct. af alle kvinder bliver tvangsgift. Tusinder af kvinder dør hvert år, fordi de ikke må forlade hjemmet for at opsøge en fødeklinik. Kvinder har endnu ingen reel indflydelse i afghansk politik, selv om 27 pct. af pladserne i parlamentets underhus og 16,5 pct. af pladserne i parlamentets overhus er reserveret til kvinder.

Økonomisk og social udvikling

Afghanistan er et af verdens fattigste og mindst udviklede lande. I UNDPs Human Development Index rangerer Afghanistan som nummer 174 ud af 178 lande. Over halvdelen af landets befolkning lever stadig i dyb fattigdom og BNP per capita udgør kun 325 USD. Særlig befolkningen i landområderne er udsat og lider bl.a. under udbredt mangel på fødevaresikkerhed. Omkring 45 pct. får ikke den mad, de har brug for, og sundhedstilstanden er en af de ringeste i verden. Den gennemsnitlige levealder er kun lidt over 40 år, forstærket af en ekstremt høj mødre- og børnedødelighed. Der er lang vej igen, før Afghanistan opfylder FNs 2015-mål.

Et ringe uddannelsesniveau kombineret med begrænsede jobmuligheder betyder, at kun få er i stand til at løfte sig ud af fattigdommen. Over 40 pct. af den mandlige befolkning er arbejdsløse og for en meget stor del af de mennesker, der er i arbejde, er lønningerne så lave, at de har svært ved at brødføde sig selv og deres familier. Over 6 mio. børn, heraf 2 mio. piger, er kommet i skole, men fortsat kan kun en tredjedel af de unge i alderen 15-24 læse og skrive. Blandt den voksne befolkning er antallet af analfabeter langt højere.

Den økonomiske vækst ligger på gennemsnitligt 10 pct. om året, men er først og fremmest drevet af store donorfinansierede anlægsprojekter. Udviklingen af den afghanske privatsektor går meget langsomt fremad, og 80-90 pct. af den økonomiske aktivitet sker i den uformelle sektor. Afghanistan producerer ikke tilstrækkeligt med fødevarer til at brødføde befolkningen, men importerer det meste fra udlandet, primært Pakistan.

Fortsat ustabilitet, manglende regulering og et svagt retsvæsen bremser udviklingen af privatsektoren. Også manglen på basal infrastruktur - så som adgang til elektricitet - er en stor hæmsko. Landets elektricitetsforsyning er i dag mindre end halvdelen af, hvad den var i 1978.

Narkotikaøkonomien

Omkring 93 pct. af verdens opium dyrkes i Afghanistan, og opiumsproduktionen er de seneste år steget eksplosivt. Dette har gjort narkotikaøkonomien til Afghanistans største, enkeltstående økonomiske aktivitet. Narkotikaøkonomien finansierer oprørsaktiviteterne, skaber voldsom korruption på alle niveauer og undergraver den generelle udvikling i Afghanistan.

Narkotikaøkonomiens omfang og kompleksitet nødvendiggør, at bekæmpelse heraf er en integreret del af den samlede udviklingsstrategi for Afghanistan. Den afghanske regering anerkender narkotikaøkonomiens ødelæggende virkning på alle dele af samfundet, og en flerstrenget strategi for narkotikabekæmpelse er på plads. Den nationale strategi fokuserer på alternative indkomstkilder, rydning af opiumsmarker, reduktion af efterspørgsel, informationskampagner, ordenshåndhævelse og retsforfølgelse samt regionalt samarbejde.

Der hersker enighed om, at problemet bør bekæmpes lokalt grundet de komplekse dynamikker og sammenhænge i narkotikaøkonomien, der kan variere fra distrikt til distrikt. Erfaringerne viser, at hvis ikke initiativerne bygger på de særlige lokale forhold samt inddrager lokale aktører, kan kampagner føre til absolut fattigdom og presse opiumsbønderne i armene på regeringsfjendtlige aktører.

Noget tyder på, at den bredt sammensatte strategi langsomt begynder at vise sin effekt. Antallet af opiumsfrie provinser er steget fra 6 til 13 i løbet af 2007, og der er håb om, at flere provinser vil følge efter i 2008. Samtidig vokser opiumsproduktionen i syd, hvor sikkerhedssituationen er mest ustabil. Der er en klar sammenhæng mellem sikkerhed og bekæmpelse af narkotikaøkonomien.

Flygtninge

Der opholder sig fortsat 3 mio. afghanske flygtninge udenfor landet, primært i Pakistan og Iran. Det forventes, at op mod 1 million vil vende tilbage de kommende 3-4 år. Retten for flygtninge og internt fordrevne til at vende tilbage og blive integreret er sikret i den afghanske forfatning. Der er dog en ringe lokal kapacitet til at tage imod så store grupper, der ofte har været udenfor landet igennem årtier. Den hidtidige repatriering af flygtninge har ikke skabt social uro, men mange af flygtningene bor fortsat under midlertidige forhold. Et fornyet øget pres på lokale ressourcer vil kunne skabe frustration, genoplive spændinger og dermed bidrage til social uro og forringet sikkerhed.

Regionale perspektiver

Skabelsen af stabilitet og udvikling i Afghanistan er tæt forbundet med den regionale situation og Afghanistans forhold til landene i regionen - særligt Pakistan og Iran.

 

Pakistan er fortsat en del af såvel problemet som løsningen i forhold til udfordringerne i Afghanistan. I grænseområderne mellem Pakistan og Afghanistan er radikalisering og lovløshed udbredt, ligesom situationen i Pakistan giver oprørerne mulighed for at rekruttere, uddanne og bevæbne nye tropper. De pakistanske myndigheders manglende evne og vilje til at slå ned på oprørsgrupperne gør det muligt for oprørerne at fortsætte deres angreb i Afghanistan. En stor del af narkotikasmuglingen, der finansierer Talibans aktiviteter i Afghanistan, går gennem Pakistan. Pakistan er dog samtidig Afghanistans vigtigste handelspartner, og millioner af afghanere har stærke familie- og stammemæssige bånd til Pakistan. Det er vigtigt at engagere den pakistanske regering i kampen mod oprørerne og udviklingen af grænseområdet.

Også forholdet til Iran vil i de kommende år være præget af både positive og negative elementer. Iran yder omfattende udviklingsbistand og fastholder støtte til den afghanske regering, ligesom Iran aktivt bidrager til bekæmpelse af narkotikaøkonomien i grænseområdet. Styret i Teheran støttede ikke Taliban-regimet, men tilstedeværelsen i Afghanistan af vestlige styrker har ført til en eskalering af Irans traditionelle støtte til klanledere og grupper i de vestlige provinser. Iran har samtidig vist, at man er rede til at bruge truslen om tvangsudvisning af afghanske flygtninge som et politisk våben, hvis der opstår problemer i forhold til Afghanistan. Forhandlingerne om vandressourcer mellem de to lande er præget af store modsætninger.

Resultater og erfaringer

Danmark har siden 2002 fokuseret sin udviklingsindsats på statsopbygning og menneskerettigheder, uddannelse samt støtte til en række nationale programmer, som sigter på at forbedre levevilkårene. Sideløbende er der givet støtte gennem danske NGOer samt til humanitære indsatser, herunder tilbagevenden af flygtninge og internt fordrevne.

Den danske bistand til Afghanistan har i perioden 2002-2007 ligget på gennemsnitligt 180 mio. kr. årligt, inklusive bistanden samlede bistand på 270 mio. kr. Danmark har mere end opfyldt de tilsagn, der er givet til den afghanske regering, bl.a. som følge af NGO-bistand og afkortning af den nuværende strategiperiode.

Resultater

Statsopbygning og menneskerettigheder

  • Danmark har støttet gennemførelsen af frie valg og kapacitetsopbygningen af den uafhængige valgkommission. Gennem Afghanistan Reconstruction Trust Fund bidrager Danmark til gennemførelsen af offentlig sektor reformer og opbygning af kapacitet i den offentlige sektor.
  • Der er med dansk støtte oprettet en uafhængig national menneskerettighedskommission, som arbejder for at fremme, beskytte og overvåge menneskerettighederne.
  • Der er blevet skabt et begyndende pluralistisk civilsamfund med støtte fra bl.a. Danmark.

Økonomisk og social udvikling

  • I 2001 gik 900.000 drenge i skole. I dag går ca. seks mio. børn i skole, heraf over to mio. piger. Danmark har ydet et væsentligt bidrag med bygning af skoler, udvikling af pensum og trykning af mere end 44 mio. skolebøger.
  • Danmark har støttet ”National Solidarity Programme” (NSP), hvor 18.000 landsbyer har fået blokbevillinger til egne udviklingsprojekter. Projekterne omfatter f.eks. vandforsyning, kloakering, landbrug, uddannelse og sundhed.
  • Mikrokreditprogrammet MISFA - som Danmark har bidraget til - har givet mere end 400.000 lån, heraf 70 pct. til kvinder. Lånene anvendes typisk til at etablere mindre virksomheder.
  • Danmark har gennem danske NGOer bidraget til at højne sundhedsstilstanden ved undervisning i hygiejne og ernæring, og 5 mio. mennesker har fået adgang til vand og sanitet. Dette har bidraget væsentligt til, at andelen af befolkningen med adgang til rent vand steg fra 13 pct. til 36 pct. fra 2002 til 2006. Humanitær bistand inkl. støtte til tilbagevenden af flygtninge og internt fordrevne
  • 5 mio. flygtninge er vendt hjem til Afghanistan. Danmark har støttet deres reintegration gennem bl.a. UNHCR.
  • Danmark har siden 2004 haft en velfungerende aftale med Afghanistan om tilbagetagelse af afviste asylansøgere. I samarbejdet indgår bl.a. støtte til kapacitetsopbygning af Afghanistans indenrigsministerium samt støtte til modtagelse og reintegration af de tilbagevendte.
  • 132.000 km2 er blevet ryddet for landminer og mange tusinde afghanske mineryddere er uddannet med bl.a. støtte gennem danske NGOer.
  • Danmark har bidraget til at afhjælpe humanitære kriser gennem støtte til forskellige FN-organisationer, herunder WFP, Unicef og UNHCR.

Erfaringer

Vedholdende politisk pres for overholdelse af den afghanske regerings forpligtelser

Fremskridt inden for målsætningerne i Afghanistan Compact om god regeringsførelse, menneskerettigheder og korruptionsbekæmpelse kræver et vedholdende politisk pres fra det internationale samfunds side.

Koordination

Der findes omfattende strukturer, som er sat i værk for at sikre den nødvendige koordination for en effektiv indsats i Afghanistan. Imidlertid vælger en række centrale aktører at agere uden for de aftalte rammer, ligesom den vanskelige sikkerhedssituation bidrager til, at flere donorer vælger udbredt øremærkning af bistand til områder, hvor landets tropper er koncentreret. Der er brug for et fortsat pres for at sikre, at alle donorer anvender de etablerede strukturer.

Danmark har fremmet bistandseffektiviteten i Afghanistan ved at kanalisere størstedelen af den danske bistand gennem nationale afghanske programmer og strukturer samt ved at arbejde for en koordination af den internationale bistand.

Fokusering af indsatsen

Danmark har opnået en større gennemslagskraft og effektivitet i indsatsen ved at fokusere på et begrænset antal sektorer og indsatsområder. Således har det været en styrke, at uddannelsesprogrammet i Helmand har kunnet knyttes til den danske støtte til den nationale afghanske undervisningsstrategi.

Kapacitetsopbygning og udstrækning til lokalt niveau

Den meget svage kapacitet i det afghanske samfund betyder, at ejerskab, fremskridt og bæredygtig udvikling tager tid at opnå. Det gør det nødvendigt, at det internationale samfund investerer massivt i kapacitetsudvikling på alle niveauer og samtidig udviser tålmodighed og planlægger inden for en realistisk ramme. Hidtil har fokus været på det centrale niveau, hvorfor kapaciteten på provins- og distriktsniveau stadig er helt utilstrækkelig og kræver en ekstraordinær indsats.

Det hidtidige engagement viser, at de store nationale programmer har været succesfulde i at bringe udvikling til landområderne som et afgørende bidrag til økonomisk vækst og stabilitet.

Gennemgående indsats mod narkotikaøkonomien

Bekæmpelse af narkotikaøkonomien kræver betydelig politisk vilje, og erfaringen er, at den internationale indsats har været for spredt. Der er behov for at integrere bekæmpelse af narkotikaøkonomien i alle relevante indsatser inden for god

regeringsførelse, sikkerhed og udvikling og bringe indsatsen ud i provinserne. Erfaringen viser også, at den afghanske flerstrengede strategi kan fungere, når sikkerhedssituationen tillader genopbygning og opretholdelse af lov og orden.

Vigtig rolle for danske NGOer

De danske NGOer har mange års erfaring i Afghanistan, og deres store kendskab til lokale forhold har båret frugt i form af mange positive resultater. Sammen med deres lokale partnere bidrager de til at bringe udviklingen ud i landdistrikterne, hvor regeringen endnu ikke har fået fodfæste. Deres tætte samarbejde med lokalbefolkningen sikrer lokalt ejerskab og opbygger samtidig deres kapacitet til at tage aktivt del i deres egen udvikling. NGOernes erfaring er f.eks. at kvinderne spiller en central rolle i at sikre forbedret sundhed og bedre levevilkår, og der er derfor god erfaring med aktiviteter, der giver mulighed for, at kvinderne kan mødes, udveksle erfaringer og sammen udarbejde planer for lokalområdet.




Denne side er kapitel 4 af 9 til publikationen "DEN DANSKE INDSATS I AFGHANISTAN 2008-2012".
Version nr. 1.0 af 21-07-2008
Publikationen kan findes på adressen http://www.netpublikationer.dk/um/8986/index.htm

 

 
 
 
  Udenrigsministeriet © | www.um.dk