BUDGETSTØTTE

EN DONORS DILEMMA

Skal danske udviklingskroner gå til brobyggeri eller lærerlønninger? Budgetstøtte er et bloktilskud, hvor u-landene kan disponere mere frit over bistanden. Her broen over Zambesi-floden i Mozambique. Foto: Klaus Holsting.

Kun godt to år efter at en omfattende korruptionsskandale udspandt sig i Mozambique, har Danmark besluttet at give 160 millioner i budgetstøtte til landet. Udvikling har kigget nærmere på det kontroversielle spørgsmål om direkte støtte til u-landenes husholdningskasser.

Af Ulrikke Moustgaard

Falske regninger, huller i regnskabet og overpriser på varer, der blev solgt af familiemedlemmer. Da den danske ambassade i begyndelsen af 2005 blev opmærksom på, at der var alvorlige problemer med forvaltningen af danske bistandskroner i uddannelsessektoren i Zambesi provinsen i Mozambique, fik det alvorlige konsekvenser.

Godt 45 mio. kroner blev indefrosset på grund af sagen, som siden er blevet kaldt den største korruptionsskandale i dansk udviklingsbistands historie.

Siden har regeringen i Mozambique betalt lidt over halvdelen af de 15 millioner kroner, skandalen drejede sig om, tilbage til Danmark. Resten er på vej.

Trods skandalen vil Danmark nu give 160 mio. kroner i budgetstøtte til Mozambique fra 2008 til 2010.

Og det er en klog beslutning, mener Sam Jones, økonomisk ekspert med speciale i udviklingsbistand i Afrika.

– Sammenlignet med andre afrikanske lande har Mozambique gennemgået en positiv udvikling, og det er veldokumenteret, at budgetstøtte medvirker til at opretholde denne udvikling, siger Sam Jones, der lige nu er gæsteforsker på Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS) i København.

Han mener, at budgetstøtte generelt er en af de bedste måder at give økonomisk hjælp til et u-land på.

– Det reducerer omkostningerne for modtagerlandet, og det gør indsatsen fra donorerne meget mere sammenhængende, så det er en rigtig god ting, at Danmark yder den form for støtte.

Ejerskab er godt
Øverst på listen over gode argumenter for at give budgetstøtte står princippet om ejerskab. Udviklingslandene skal motiveres til selv at komme på banen, når det gælder fattigdomsbekæmpelse i deres eget land, og føle, at de ikke bare bliver dirigeret rundt af donorer med forskellige forestillinger om, hvad de hver især synes er bedst for landet.

Derudover betyder budgetstøtten også, at modtagerlandene sparer kræfter og penge: Uden budgetstøtte skal et land forholde sig til hver enkelt donor og dennes specifikke ønsker i form af møder, afrapporteringer, evalueringer osv. Med måske 20 donorer samt et utal af organisationer og NGO’er på banen kan det lægge hårdt beslag på et lands i forvejen knappe ressourcer i statsapparatet.

Mercedes-mål
Alligevel er budgetstøtte er ikke noget, Danmark i stort omfang giver sig i kast med.

Kun seks pct. af den danske bilaterale bistand gives i øjeblikket som budgetstøtte.

Og mens det at spytte bistandspenge i u-landenes statslige husholdningskasser frem for at øremærke dem til specifikke projekter, er blevet en almindelig måde for mange af vores meddonorer at hjælpe på, er budgetstøtten i danske øjne stadig en kilden sag. En sag, der også deler de hjemlige politiske vande.

– Når man giver budgetstøtte, er der en risiko for, at pengene ikke bliver brugt efter hensigten. Altså til fattigdomsbekæmpelse, kvinder eller sundhed, som vi prioriterer. Populært sagt kan man frygte, at støtten i stedet vil blive gjort op i, hvor mange Mercedesbi-ler, man kan købe for den, siger Pia Larsen, Venstres udviklingsordfører.

Også udviklingsminister Ulla Tørnæs (V) mener, at budgetstøtte skal gives med omtanke:

– Jeg hører flere og flere betænkeligheder ved brugen af budgetstøtte. For eksempel at det i budgetstøtten er sværere at sikre de tværgående hensyn, blandt andet til ligestilling, som Danmark prioriterer højt, sagde ministeren i forbindelse med offentliggørelsen af OECD’s såkaldte peer review af dansk udviklingsbistand i juni i år.

Den opfordrede Danida til at gøre langt mere brug af budgetstøtte.

Catch 22
Anne Mette Kjær, lektor og ph.d. på Institut for Statskundskab på Århus Universitet, forsker i udviklingsbistand, regeringsførelse og politik i Afrika. Hun forstår godt den danske forsigtighed.

– Problemet opstår, hvis der er en anden dagsorden i modtagerlandet. Fx i Uganda hvor præsidenten gerne vil blive ved magten, har man ændret forfatningen og bruger de offentlige ressourcer til at købe sig politisk legitimitet frem for at skabe udvikling. Budgetstøtte er som udgangspunkt godt, men der er bare ikke mange afrikanske lande, der kvalificerer sig til at få det, siger hun.

Omvendt er det et problem på lang sigt, hvis kun de meget få lande, der kvalificerer sig til at få budgetstøtte, faktisk får det, mener hun.

– Det er fristende i stedet at give penge til fx aidsramte kvinder. Men det langsigtede mål må være, at landene bliver uafhængig af bistand, og det kan de ikke blive, hvis de institutioner, de skal bruge i fremtiden, ikke bliver bygget op. Det bliver de bedst gennem budgetstøtte, siger Anne Mette Kjær, der påpeger, at dilemmaet i virkeligheden er en Catch 22: Man vil ikke støtte, før der er gode institutioner til stede, men man kan ikke få skabt de institutioner uden støtte.

Ulrikke Moustgaard er freelancejournalist. ulrikke@luxpresse.dk  

SAGT OM BUDGETSTØTTE:

DF vil afskaffe den ”Dansk Folkeparti er direkte modstander af den stadigt mere udbredte budgetstøtte, som vi -nder er uhensigtsmæssig og uigennemskuelig for den danske regering, og som ofte medvirker til at fastholde regeringer ved magten, som måske ikke i tilstrækkelig grad er til det pågældende lands fordel og derfor med fordel ville kunne udskiftes.” Søren Espersen, Dansk Folkepartis udenrigsordfører, til Udvikling.

Den skal bruges strategisk ”Jeg er ikke tilhænger af, at man bare skal lukke øjnene og give budgetstøtte bare for at give budgetstøtte. Jeg mener ikke, det er den måde, man bedst sikrer sig, at der gennemføres reformer… Det (budgetstøtten, red.) er det værktøj, vi har til at være i dialog med vores afrikanske partnere. Det lyder måske meget imperialistisk og paternalistisk, men det er et instrument, vi har, og som vi skal bruge, når det giver god mening. Jeg skal stå til ansvar overfor de danske skatteydere, og her er penge givet til budgetstøtte langt vanskeligere at følge eller spore. ” Ulla Tørnæs, udviklingsminister, til Udvikling.

Den skal gives uden krav ”Vi skal give budgetstøtte direkte til disse landes -nanslove. Pengene skal gives uden nogen krav om, hvorvidt de skal bruges til sundhed, uddannelse eller veje.” Steen Gade, SF’s udenrigspolitiske ordfører i Politiken.

BUDGETSTØTTE VIRKER I MOZAMBIQUE

Niels Richter, ambassaderåd i Maputo, forklarer her, hvordan den danske budgetstøtte har virket i Mozambique – og hvorfor ambassaden går videre med støtten blot to år efter, at danske midler var udsat for korruption.

Af Niels Richter, ambassaderåd

Danmark og Mozambique udreder nu de sidste tråde i sagen om den manglende dokumentation for anvendelse af danske midler i undervisningssektoren i Zambezi-provinsen i perioden august 2002 til marts 2005.

Den mozambiquiske regering har tilbagebetalt lige under 1,6 mio. dollars og har lovet at tilbagebetale et mindre udestående, hvis præcise størrelse nu er ved at blive fastlagt.

Så kan man stille spørgsmålet: Hvorfor skal Danmark fortsat give budgetstøtte til et land, der har givet os en så alvorlig sag på halsen?

Det skal vi, fordi Mozambique samlet set har reageret godt på budgetstøtten, både med hensyn til at få undervisning og sundhedsydelser ud til befolkningen, at få gang i og opretholde den økonomiske vækst og øge kvaliteten og ansvarligheden i den offentlige sektor. Og fordi fremdriften i de reformer, der skaber varige forbedringer i den offentlige økonomiforvaltning og dermed forebygger lignende situationer, følges direkte i den dialog og monitorering, som udgør fundamentet for samarbejdet mellem Mozambiques regering og de 19 donorer, der giver budgetstøtte.

Budgetstøtte øger effekten af bistand
Budgetstøtte alene gør det ikke. Men den er den katalytiske faktor, der gør det muligt for regeringen at gennemføre de omstillinger, som er med til at øge udviklingseffekten af alle de midler, der er til rådighed for den offentlige indsats – også de øvrige former for bistand.

En af dem er reformen af Mozambiques offentlige økonomiforvaltning, som Danmark også støtter direkte. For ikke så mange år siden var statskassen, nationalbanken og de kommercielle banker en og samme sag. Statsbogholderiet var manuelt og alene baseret på enkeltregistrering af udgifter indenfor meget grove kategorier, uden mulighed for reelt at følge med i, hvad pengene gik til. Centrale tilskud til distrikterne blev betragtet som afholdt, når overførslen var foretaget. Uden yderligere dokumentation.

I dag har Mozambique et sammenhængende statsbudget, der godkendes af Nationalforsamlingen, en budgetlov der fastsætter regler og procedurer for tilrettelæggelse, styring, udførelse og kontrol af statsbudgettet og et elektronisk system for udbetaling af budgetmidler, som ved årets udgang vil omfatte samtlige ministerier, udgiftstunge statsinstitutioner og provinser.

Systemet tillader direkte betaling, fx til leverandører, og gør tidligere tiders forudbetalinger til en myriade af offentlige konti og den tilhørende uigennemskuelige administration næsten overflødige. Reformen sikrer desuden, at midlerne er til rådighed, når de skal bruges, og mindsker statens behov for at optage lån.

Budgetstøtte giver ejerskab
En fælles evaluering af budgetstøtten i en række udviklingslande blev gennemført i 2006 med finansiering fra blandt andre Danmark. Den konkluderer, at budgetstøtten i Mozambique har styrket planlægningen og budgettering af den offentlige indsats, herunder politikformuleringen og den overordnede styring af økonomien. Budgetstøtten har bidraget afgørende til, at der nu er et sammenhængende statsbudget, som er i overensstemmelse med fattigdomsstrategien og har en bedre balance imellem investeringer og løbende udgifter, påpegede evalueringen.

Ved at skabe forudsigelighed og fleksibilitet med hensyn til de midler, der er til rådighed for den offentlige indsats, har budgetstøtten styrket Mozambiques ejerskab overfor landets udvikling.

Det sidste er meget vigtigt. Budgetstøtten er den form for bistand, der giver udviklingslandenes regeringer de bedste muligheder for at vise det ejerskab og lederskab, som donorer som Danmark for længst har erkendt er en forudsætning for varige forbedringer. Et effektivt lederskab forudsætter også disciplin. Ved at styrke de centrale finansielle og planlægningsmæssige institutioners rolle medvirker budgetstøtten til at gøre det vanskeligere for fx sektorministerierne at modsætte sig reformer. Sådan er det jo også i Danmark, hvor Finansministeriets greb om pengeposen har været afgørende for gennemførelse af forandringer i den offentlige sektor.

Budgetstøtten er ikke uforpligtende og ansvarsforflygtigende, som man måske intuitivt kunne tro. Tværtimod – den forpligter alle –også Danmark – til at følge ekstra godt med i, hvordan pengene bruges og arbejde for samlede forbedringer af samfundshusholdningen.

Niels Richter er ambasseråd ved den danske ambassade i Maputo, Mozambique.