AFGHANISTAN

Statsminister Anders Fogh Rasmussen (V) var for nylig på besøg i Afghanistan. Afghanistan ligger højt på regeringens dagsorden – og vil nok tiltrække sig en del opmærksom i det kommende år. Foto: Keld Navntoft/Polfoto.

MED SKOLEBØGER OG SKUDSIKKER VEST

Mere turbo på genopbygningen – ellers tabes kampen i Afghanistan Udenrigsministeriet styrker nu indsatsen i Afghanistan – herunder den svære opgave at bidrage til genopbygningen i Helmand–provinsen. Men kan man genopbygge en krigslignende zone – og hvordan? Verdens øjne hviler på det urolige Helmand.

Af Morten Østervang

Lejesoldater er ikke et ukendt fænomen i verdens konfliktzoner. Heller ikke i Afghanistan. Men Talebans lejesoldater ligner ikke det stereotype billede af professionelle mænd på jagt efter oversøisk spænding og mammon. I det sydlige Afghanistan rekrutterer Taleban nu lokale, fattige bønder, der ikke kan se andre udveje end at tjene lidt penge som daglejere i Talebans tjeneste.

Måske et vink med en vognstang om, at genopbygningsindsatsen haster mere end nogensinde. For hvordan viser man afghanerne, at der er et bedre alternativ end Taleban?

Der er kun genopbygning, fastslår eksperterne. Den militære indsats kan ikke vinde krigen i Afghanistan alene, slet ikke med den nuværende begrænsede militære tilstedeværelse, der udgør 37.000 soldater. Alligevel er genopbygningsindsatsen alt for svag.

– Vi kan ikke besejre Taleban militært. Lige nu holder de internationale styrker kun lige fortet i det sydlige Afghanistan, indtil den afghanske regering med støtte fra det internationale samfund selv har opbygget et militær, der kan overtage opgaven. Det kan da godt være, at vi kan holde skansen et år mere. Men det går altså den gale vej, forklarer Peter Viggo Jakobsen, der er lektor i international politik ved Københavns Universitet og tilføjer:

– Om vi kan vende situationen er et åbent spørgsmål. Men vi kan kun vinde ved at øge genopbygningsindsatsen massivt på alle områder. Ved at vise folk, at der er et alternativ til Taleban og give dem sikkerhed og noget at leve af.

Halvhjertet indsats
Udfordringerne for de internationale Nato-styrker og Karzai-regeringen er massive. I dag er 40 pct. af Afghanistan uden for regeringens kontrol. Madrasa’erne i Pakistan er fulde af mænd, der gerne vil kæmpe for Taleban. De porøse grænser mellem Pakistan og Afghanistan giver Taleban et refugium, hvor de kan hente finanser og rekruttere nye mænd. Og som flere internationale eksperter peger på: Det er stort set umuligt at bekæmpe en oprørsbevægelse, der har husly i et andet land.

Og for at føje yderligere udfordringer på todo listen for statsopbygningsprojektet: Opiumproduktionen er nu højere end nogensinde, hvilket giver penge til krigsherrer og andre illegale karteller, der truer regeringens kontrol over landet.

Hvorfor er det gået så galt? Peter Viggo Jakobsen mener, at en halvhjertet indsats på genopbygningssiden er én af forklaringerne. Da det internationale samfund skulle lave en plan for genopbygningen skete det med udgangspunkt i den såkaldte afghanske Compact, der sigtede mod på én gang at skabe sikkerhed og genopbygning. Ifølge Peter Viggo Jakobsen har det internationale samfunds bidrag bare ikke været store nok:

– Alt for mange nationer har ikke leveret, hvad de lovede. Og donorerne har fægtet i 27 forskellige retninger, så bistanden ikke rigtigt har hængt sammen. Og så er man alligevel i dag overrasket over, at Taleban er tilbage, konkluderer Peter Viggo Jakobsen og peger på en opgørelse som den amerikanske tænketank RAND har foretaget: Mens Afghanistan har modtaget 67 dollars pr. indbygger i de første to år var tallet 249 dollars i Bosnien Herzegovina og 256 i Øst-Timor (de 67 dollars er der ikke enighed om – men det vender vi tilbage til). Det kan forekomme paradoksalt. For lytter man til retorikken – så er Afghanistan højt oppe på dagsordenen i verdens vestlige regeringer.

Kynismen sætter ind
Der er ganske vist sket markante fremskridt i Afghanistan, siden Taleban i 2001 blev drevet på flugt. Statsopbygningen er i fuld gang lige fra ministerier og provinsråd til militær, politi og postvæsen. Tre millioner børn – herunder piger – er kommet i skole. 17.000 landsbyer har modtaget bistand til at opbygge brønde, skoler og få rent vand gennem det Nationale Solidaritets Program (NSP), som også Danmark støtter. Landet har også oplevet en imponerende økonomisk vækst på 16 pct. mellem 2002 og 2005 – selvom landet selvfølgelig startede fra et lavt udgangspunkt. Alligevel føler afghanerne ikke, at der leveres.

Flere undersøgelser af den offentlige opinion – fra blandt andet Center for Strategic and International Studies - viser, at et flertal af afghanere ikke føler, at den økonomiske vækst, som landet har set mellem 2002 og 2005 er omsat til forbedringer. Der er ganske vist store regionale forskelle. Men mange landsbyer har stadig aldrig set skyggen af en donorkrone, regeringen eller en international NGO.

En del af forklaringen er, at der ikke er nået nok hjælp ud i provinserne, fordi langt den største del af bistanden er gået til det centrale niveau, som har skullet opbygges fra bar bund. Og mange provinser har efter årtiers borgerkrig ganske enkelt ikke haft nogen form for offentlig kapacitet, der kunne udføre genopbygningsprogrammer. Men uanset hvad forklaringen er – så er faren for at tabe de afghanske ’hjerter og sjæle’ en reel trussel.

Det er bestemt ikke fordi den almindelige afghaner ønsker Taleban tilbage. Tværtimod. Ifølge meningsmålinger er langt de fleste afghanere - som tidligere - imod Taleban. Men håbet og optimismen er på flugt nedad, viser flere meningsmålinger. Hvor kun 16 pct. af befolkningen for få år siden frygtede Taleban, er tallet nu 57 pct. ifølge en undersøgelse, som BBC har lavet. Og når løfterne fra regeringen og det internationale samfund er store – men man ikke ser dem indfriet, så sætter kynismen ind, som en iagttager påpeger. Så kan den eneste udvej være at acceptere Taleban eller overgive sig til krigsherrerne eller andres interesser: at dyrke opium som flere og flere accepterer som en legitim beskæftigelse.

– Der skal snart til at dukke nogle gode historier op, som Peter Viggo Jakobsen siger.

Statsbygning på frontlinjen
Er der en provins, hvor det betragtes som afgørende at vinde afghanernes tillid og få sat turbo på genopbygningen, er det den sydlige provins Helmand. En provins, der ifølge FN i 2006 tegnede sig for 45 pct. af Afghanistans opiumproduktion, og som på grund af sikkerhedssituationen ikke har set meget til hverken Karzai-regeringen eller det internationale samfunds genopbygning.

Folketinget vedtog i maj at sende flere tropper til Helmand, så der i alt er 640 soldater i Afghanistan, heraf 550 i Helmand. Samtidig øger Udenrigsministeriet den civile støtte med i alt 60 mio. kr., hvoraf en del skal gå til den svære opgave at bidrage til genopbygningen i Helmand, som Danmark har påtaget sig.

Indsatsen ligger med andre ord højt på dagsordenen i den danske regering. Med de godt 200 mio. kr. årligt i civil genopbygningsbistand ligger støtten til Afghanistan tæt på niveauet for et almindeligt dansk programsamarbejdsland som for eksempel Burkina Faso, der modtager 205 mio. kr. om året eller Kenya, der får 260 mio.

Danmark er da også Afghanistans næststørste donor målt pr. capita. Og flere initiativer er sat i søen, der skal styrke den danske indsats. En task force i Danmark skal sørge for, at der er koordination på tværs af Forsvarsministeriet, Justitsministeriet, Statsministeriet og Udenrigsministeriet. Med det gradvise exit fra Irak er der ingen tvivl om, at der i den danske offentlighed kommer større fokus på indsatsen i Afghanistan, som en kilde formulerer det. Både positivt og negativt.

Hvem skal gøre det?
Indsatsen i Helmand er ganske vist kun en meget lille brøkdel af den danske bistand til Afghanistan, som især går til det centrale statsniveau i Kabul. Men det er uden tvivl den, der påberåber sig mest offentlig opmærksomhed. For hvordan skaber man genopbygning på en frontlinje, som lige nu udgør en af de afgørende slagmarker mod Taleban?

I en ny Helmandanalyse, som Udenrigsministeriet lancerede i april, stiles der mod at kunne bruge op mod 30 mio. kr. om året specifikt til Helmand – men først fra 2008.

– Det er ikke realistisk at bruge 30 mio. allerede i år. Den militære forstærkning er først på plads i slutningen af 2007, og der skal skabes sikkerhed før genopbygningen for alvor kan komme i gang. Et realistisk mål er nærmere på de 10 mio. kr. Det afhænger helt af sikkerhedssituationen, hvad vi kan komme til at lave, siger Pernille Dueholm, der er teamleader for Udenrigsministeriets Afghanistanteam og selv har besøgt Afghanistan flere gange.

– Det her er det muliges kunst, som hun tilføjer.

Situationen er en klassisk ’hønen og æggetsituation’: Uden genopbygningen kommer der ingen sikkerhed. Og uden sikkerhed er genopbygningen svær. En artikel i Berlingske Tidende bragede da også gennem mediemuren efter lanceringen af regeringens nye analyse af Helmand i april: De danske NGO’er som DAARTT, Mission Øst og DACAAR (se boks s. 12), der allerede arbejder i de nordlige og vestlige provinser vil ikke til Helmand. Det underliggende budskab: Opgaven er så usikker, at Udenrigsministeriet ikke har nogen til at udføre opgaven. Kan den så lade sig gøre?

I Udenrigsministeriet undrede man sig noget over pressens fokus.

– Vi har sådan set ikke spurgt NGO’erne. Vi er udmærket klar over, at sikkerheden ikke er til, at de skal arbejde i Helmand nu. Og det har vi fuld forståelse for, forklarer Pernille Dueholm.

Her har man allerede fået henvendelser fra flere private, danske firmaer, der er parate til at tage den skudsikre vest på og drage til det sydlige Afghanistan.

Den langvarige indsats
Der er allerede en god portion mindre projekter i gang i Helmand som bygning af brønde og støtte til mindre landbrugsprojekter. De udføres gennem det såkaldte samtænkningsinitiativ, der udføres i samarbejde mellem en civil rådgiver udsendt af Udenrigsministeriet og Forsvaret.

– Udfordringen er nu at få sat mere langvarige ting i søen inden for undervisningssektoren, siger Pernille Dueholm.

Ifølge Pernille Dueholm er Helmand langt fra én stor slagmark – men en provins med stor variation. Vejen frem er at gå skridt for skridt. Man arbejder med såkaldte development zones, områder, der er nogenlunde sikre. Lige nu kan der kun sættes genopbygningsarbejde i gang omkring byerne Lashkar Gar og Geriskh og distrikterne omkring dem. Men det er også her, hovedparten af befolkningen i Helmand bor.

– Der er områder, hvor der er skabt stabilitet af de internationale styrker, men de er ikke kæmpestore. Men vi må starte der og så er jeg overbevist om, at det vil sprede sig. Naboerne vil også ønske sig en brønd, en skole og en systue, siger Pernille Dueholm.

En gruppe bestående af den kommende danske ambassadør i landet Franz Michael Skjold Mellbin og repræsentanter fra Forsvaret har netop været i Helmand for at vurdere, hvilke sikkerhedsforanstaltninger, de ca. tre civile rådgivere, som Udenrigsministeriet planlægger at sende dertil, skal have. Skal de have bodyguards? Hvordan skal de komme rundt? Hvem kan de besøge? At det skal være robuste typer er der ingen tvivl om. Formentlig folk, der har erfaring fra Balkan eller Irak, lyder vurderingen.

De tre rådgivere skal videreføre samtænkningsopgaverne. Men den store opgave bliver at sikre sig et godt samarbejde med de regionale myndigheder i Helmand. Det skal være provinsrådets udviklingsplan, der er udgangspunktet for den danske genopbygningsbistand. Danmark kan ganske vist også selv implementere projekter – dels arbejder Forsvaret med mindre genopbygningsprojekter og dels administrerer den civile rådgiver projekter, der udføres af militæret i samtænkningsinitiativet. Men den store del skal gerne være støtten til myndighederne i provinsen.

Den afghanske regering har anmodet Danmark om at tage et særligt ansvar for uddannelse i Helmand, en sektor som Danmark har lang erfaring med fra centralt niveau i Kabul. Og Danmark skal arbejde tæt sammen med undervisningsministeriets afdeling i Helmand.

Som hovedregel skal det være myndighederne, der selv udfører projekterne. Men lige nu er kapaciteten langt fra tilstrækkelig til at gennemføre bistanden. Udenrigsministeriet overvejer derfor at ansætte en lokal rådgiver, der kan arbejde i det afghanske undervisningsministeriums afdeling i Helmand.

– Det bliver en dansk opgave at bistå med, at kapaciteten bliver bygget op.

Vi er da også opmærksomme på, at vi skal vise synlige resultater undervejs. Der skal fx bygges skoler, som afghanerne kan se gør en forskel, siger Pernille Dueholm.

Risikovillige firmaer
Men hvem vil egentlig bygge en skole i Helmand, når NGOerne ikke vil, og myndighederne ikke kan? I 2006 blev 226 skoler brændt, og der er i mange landsbyer udsendt såkaldte night letters, der advarer landsbyen mod at sende piger i skole. Og hvordan sikrer man at skolerne bruges – og ikke brændes?

Udenrigsministeriet har allerede nu fået flere henvendelser fra danske private firmaer, som gerne byder ind på skolebygning under militærbeskyttelse. Ministeriet overvejer også at lægge støtten hos nogle af de større internationale NGO’er, der arbejder i Afghanistan og vil desuden lægge vægt på at arbejde gennem de lokale strukturer som ældrerådene.

Peter Viggo Jakobsen vurderer da heller ikke, at det bliver et problem at skaffe folk, der er parate til at løbe risiko:

– For den almindelige afghaner er det bedøvende ligegyldigt, om det er et firma eller en NGO. Så vi vil nok se en ny type virksomheder, som gerne vil påtage sig denne slags opgaver i mere eller mindre krigslignende zoner og arbejde under militær beskyttelse. Hvor godt det vil virke, vil tiden vise. Men jeg er ikke i tvivl om, at hvis pengene er gode nok, så skal der nok være nogle, og de kan jo så ansætte professionelle NGO-medarbejdere, der gerne vil tjene kassen, siger han.

I Udenrigsministeriet i København er det endnu et åbent spørgsmål, om det skal være firmaer eller udenlandske NGO’er, der skal i marken med de danske kroner:

– Vi kender ikke de private virksomheder godt nok til at vurdere, om vi umiddelbart er interesserede. Det kræver, at de vil arbejde ud fra de principper om lokalt ejerskab, som vi vægter højt, siger Pernille Dueholm.

Danida har fx gennem en årlig NGO-bevil-ling på 30 mio kr. arbejdet direkte i nogle af de fattigste provinser som Badakhshan i det nordlige Afghanistan gennem NGO’er som DAART, Mission Øst og DACAAR med at sørge for skoler, brønde, rent vand og anden lokal udvikling. Og de havde en klar fordel: – NGO’erne har været ekstremt bevidste om lokalt ejerskab. Og det er meget vigtigt for at sikre, at skolerne ikke bare bliver bygget, men at de også bliver bevaret og vedligeholdt. Og når den lokale befolkning bakker op om skolen, er de også med til at beskytte den. Der har været eksempler. hvor et lokalsamfund har sagt til Taleban: ’I rører ikke vores skole’, siger Pernille Dueholm.

Glem ikke successerne
Pernille Dueholm advarer imidlertid mod, at al fokus retter sig mod de sydlige provinser. Ifølge hende vil de nye danske midler til Afghanistan også blive brugt på det nationale niveau. Det er fortsat vigtigt at arbejde i de nordlige provinser, hvor der nu er stabilitet, og hvor også danske NGO’er har opnået gode resultater. Dels så de regioner ikke bliver destabiliseret, dels så de kan være et forbillede. Udenrigsministeriet har derfor heller ikke tænkt sig at banke NGO’erne, der arbejder i nord og vest til Helmand, forsikrer hun.

Endelig er det vigtigt at sikre en bæredygtig stat, der kan nå hele landet, som hun siger:

– Med den bistand, der er givet gennem PRT’erne (Provincial Reconstructions Teams, red.) er det temmelig ulige fordelt hvilke provinser, der får udviklingsmidler, fordi alle Natonationer ikke har et bistandsbudget med sig. For at sikre at bistanden kommer hele landet til gode, har vi primært arbejdet gennem staten.

Danmark har fx de sidste fire år været en tæt samarbejdspartner for det afghanske undervisningsministerium. Og bidraget til kapacitetsopbygning, skolebygning, nye bøger og pensum.

Den strategi høster da også anerkendelse hos forskerne: – Når jeg stadig er optimistisk i Afghanistan i modsætning til Irak er det fordi, jeg har tillid til, at vi kan få opbygget et statsapparat, der vil prøve at gøre noget fornuftigt i hele landet på tværs af etniske skel. Det er klart, vi skal også til at se noget ske i provinserne, og der har nok været for meget vægt på Kabul, mener Peter Viggo Jakobsen.

Fremskridt
Når støtten ikke er nået ud i provinserne i tilstrækkeligt omfang endnu er det da også på grund af den gigantiske opgave med at opbygge et statsapparat, mener Pernille Dueholm: – Det er rigtigt, at provinserne ikke har set ret meget bistand endnu. Men det har taget enorme ressourcer at opbygge de basale statsfunktioner.

Nu hvor mange institutioner er ved at være konsolideret og der er skabt provinsråd med egne udviklingsplaner, vil der komme gang i udviklingen i provinserne, forudser hun. Og så er hun mere optimistisk i forhold til det internationale engagement. Ifølge hende modtog Afghanistan da også langt mere end de 67 dollars pr. indbygger, som Peter Viggo Jacobsen hævder. Ifølge det afghanske finansministerium er tallet snarere 200 dollars pr. indbygger de to første år.: – Vi har lavet en analyse, der viser, at landene har leveret 80 pct. af, hvad de har lovet til Afghanistan, og det er faktisk flot. Den humanitære bistand var meget høj det første år og så aftagende efterfølgende, men samtidig sender hele det internationale samfund et klart signal om, at vi skal være her meget længe – altså flere årtier. Også efter at den militære indsats stopper.

I Afghanistan kan det måske blive tre gange så lang tid som fx Bosnien, lyder et bud. Og netop troen på, at de internationale organisationer er der for det lange seje træk er afgørende. Da Sovjetunionen tabte krigen i 1989,

overlod USA afghanerne til deres egen skæbne – og borgerkrig – og det har skabt en dybt indgroet mistillid til, om de internationale styrker beskytter dem i lang tid nok. Men det er helt afgørende, at de får den tillid, mener Peter Viggo Jakobsen: – Hvis det her skal lykkes, er det afgørende, at folk kan stole på, at vi er der og bliver der og beskytter deres sikkerhed. Og ikke som i landsbyen Musa Qala, hvor dem, der havde samarbejdet som fx borgmesteren blev slået ihjel, da briterne lavede en aftale med Taleban og opgav byen.

Læs mere om Udenrigsministeriets program i Afghanistan samt Helmand-analysen på http://www.afghanistan.um.dk/da

Danske NGO’er i Afghanistan De vil forbedre levevilkårene DACAAR et samarbejde mellem de tre organisationer Dansk Flygtningehjælp, Mellemfolkeligt Samvirke og ASF-Dansk Folkehjælp – og er ifølge Flygtningehjælpen én af de største NGO’er i Afghanistan. I samarbejde med regeringsinstitutioner i Afghanistan arbejder DACAAR bl.a. på at styrke lokalsamfunds evne til at styre deres egen udvikling og hjælpe med genopbygning af lokal infrastruktur, herunder drikkevandssystemer. DACAAR begyndte i selve Afghanistan i 1989. De arbejder med sundhed Dansk Afghanistan Komité (DAC) arbejder med primær sundhed i Afghanistan. DAC sikrer, at 750.000 mennesker har adgang til sundhedsmæssig behandling og uddanner sundhedsfagligt personale, lige fra fødselshjælpere i landsbyerne til læger og kirurger. De arbejder med sundhed og velfærd Mission Øst ønsker at bidrage til bæredygtig forbedring af sundhed og velfærd i udvalgte provinser i Afghanistan. Organisationen fokuserer bl.a. på almen sundhed, rent vand og fattigdom i landområder. Det sker bl.a. ved at skabe vandforsyning, bedre hygiejne og landbrug og nye veje. Også med et stærkt fokus på at lokalbefolkningen er inkluderet. De arbejder med uddannelse DAARTT er et konsortium af ASF-Dansk Folkehjælp og Dansk Flygtningehjælp. Opbygning, genopbygning samt vedligeholdelse af skoler for børn og unge står på programmet. DAARTT arbejder også for at skabe lige adgang for både piger og drenge til undervisning samt at få lokalsamfundet involveret i byggeaktiviteterne og den dernæst følgende vedligeholdelse. De fjerner miner Danish Flygtningehjælp rydder miner i Afghanistan gennem organisationen Danish Demining Group, der etablerede et minerydningsprogram i Afghanistan i efteråret 1998. De baner vejen for menneskerettigheder Dansk Institut for Menneskerettigheder (DIHR) begyndte at arbejde med afghanske partnere i 2003 som NGO’er, kvindeorganisationer, fagforbund, børneorganisationer m.m. Instituttet arbejder desuden med All Afghan Women Union (AAWU) og Afghan Independent Human Rights Commission, hvor DIHR vil fokusere på uddannelse i menneskerettigheder.