KRONIK

Hyklerisk bekymring over Kina i Afrika

Afrika er stadig slagmark for vestlige landes – og nu Kinas – egeninteresser og adgang til ressourcer. og det er kun et spørgsmål om tid, hvornår Indien, Brasilien og Rusland samt en række andre aktører som Malaysia og Mexico vil sætte yderligere skub i kapløbet om de begrænsede markeder og ressourcer.

Af Henning Melber

Der er ikke noget nyt i, at det afrikanske kontinents naturlige og menneskelige ressourcer er genstand for en systematisk plyndring fra omverdenen.

Og hvis man stadig tror, globalisering er et nyt fænomen, skal man bare se på slavehandlens ødelæggende virkning. Efter overførslen af menneskelige ressourcer over Atlanten blev forskellige former for brutal udnyttelse som kolonisering og imperialisme i det mindste til sidst modificeret af afkoloniseringen. Men ’forandringens vinde’ skabte suveræne afrikanske stater, hvis samfund i vidt omfang er præget af indgroet strukturel afhængighed af andre udefra.

Det samme er tilfældet i dag, hvor det stadig hovedsagligt er udefrakommende, der drager nytte af den begrænsede socioøkonomiske udvikling, suppleret af en lille lokal elite, som udnytter sin politiske kontrol over de nationale rigdomme for egen vindings skyld.

Og den velhavende elite samarbejder netop med dem, der opererer udefra. Dem, der tilbyder dem den mest bekvemme og – vil nogen mene – skamløse adgang til den lille bid af kagen, de kan holde for sig selv i denne form for ’udsalg’. I dette lys har mange kritiske beretninger om kinesiske interessers aggressive ekspansion i afrikanske lande og samfund og deres samarbejde med lokale autokratiske eliter en noget hyklerisk klang –eller har i hvert fald et anstrøg af hukommelsestab.

Man fristes til at spørge, om den bekymring, der gives udtryk for, ikke handler mere om vestlige interesser end om afrikanernes ve og vel? For det, vi nu er vidne til i dag, er slet ikke nyt – hverken i form eller virkning.

Denne kritiske observation frikender ikke den til tider rystende imperialistiske kinesiske ekspansion i Afrika, men undergraver troværdigheden af de vestlige kritikere, som ikke på samme måde beskriver de andre former for kapitalisme, der alt for længe har haft (og stadig har) et stort ansvar for at bidrage til den elendighed, mange afrikanere befinder sig i.

Afrika efter den bipolare verdensorden

Det sovjetiske imperiums sammenbrud og afslutningen på mere end fyrre års konfrontation mellem to blokke var slet ikke ’enden på historien’ (som Francis Fukuyama mente). Det var begyndelsen på en ny global form for overherredømme med vidtrækkende konsekvenser for de afrikanske regeringer. Det var slut med det manøvrerum for begrænset opportunistisk købslåen, der trods alt tillod en smule strategisk positionering ender den kolde krig.

Konsolideringen af den amerikanske dominans i 1990’erne og dens indvirkning på verdensordenen resulterede i flere ændringer, også for det afrikanske kontinent. En regionalt funderet ’forsoningsstrategi’ (med den russiske tilbagetrækning fra Afghanistan og Cubas tilbagetrækning fra Angola) sørgede for den endelige afkolonisering af Namibia i det sydlige Afrika (1990) og banede vejen for afslutningen på apartheid og demokratiske valg i Sydafrika (1994).

I denne periode tiltog de økonomiske paradigmer repræsenteret ved de internationale finansielle institutioner (Verdensbanken og Valutafonden) sig den eneste definition af magt. Verdenshandelsorganisationen WTO fremstod som mægleren, der skulle regulere den globale varehandel på en omfattende og bindende måde. Mest at skulle have sagt i disse reguleringsprocesser med vidtrækkende implikationer ikke blot for ’klassiske’ handelsrelationer, men bredere definerede udvekslinger, har klubben af G8-medlemmer, som definerer ret ensidige regler for ’global regeringsførelse’.

En ny orden i Afrika: NEPAD og AU

Væsentlige dynamikker internt i Afrika supplerede den globale nyordning i begyndelsen af dette århundrede.

Med de nye demokratisk valgte regeringer i Sydafrika og Nigeria kom de to økonomiske kraftcentre på kontinentet syd for Sahara væk fra deres status som pariaer. De påtog sig med national og international accept lederrollen på internationale politiske arenaer. Ved årtusindskiftet fremstod præsidenterne Thabo Mbeki og Olusegun Obasanjo som de nye topfigurer, der repræsenterede de samlede interesser i Syd, og især Afrikas interesser i forhold til de vestlige industrialiserede lande. De fik oprindeligt til opgave at forhandle gældseftergivelsesordninger direkte med dem, men de gik videre og søgte nye former for relationer på de anerkendte socioøkonomiske præmisser, som er defineret af WTO. De blev som en slags juniorpartnere på det globale marked arkitekterne bag det, der endte med at blive kaldt NEPAD (New Partnership for Africa’s Development), også kaldet Marshall-planen for Afrika.

Efter en vis modningstid og formodentlig intense politiske forhandlinger bag lukkede døre blev denne plan ophøjet til officielt økonomisk program og institution i Den Afrikanske Union (AU). AU var selv en parallel transformation af Organisationen for Afrikansk Enhed. Under denne forandring skete der nogle væsentlige ændringer i hidtil etablerede politiske søjler på kontinentet. Den væsentligste ændring var, at man bevægede sig væk fra det tidligere nærmest hellige princip om ikke at intervenere i medlemslandenes indre anliggender.

Med en masse selvtillid og vægtig politisk støtte fra G8 siden topmødet i Genua i 2001 i bagagen kunne arkitekterne bag NEPAD vende hjem med det beroligende budskab om, at de industrialiserede lande i vesten er med og vil støtte initiativet. Det ligner en succes-historie, men de kritiske politiske spørgsmål blev i et vist omfang samtidig standset eller i bedste fald udvandet. Diskussionen om god regeringsførelse var dog ikke kun kosmetisk retorik, men i et vist omfang en meningsfuld afvigelse fra tidligere praksis med afrikanske despoters og oligarkiers uimodsagte autokratiske styre.

Den Afrikanske Unions forfatning blev vedtaget på det samme topmøde i Durban, hvor NEPAD blev inkorporeret. Den introducerede et kollektivt ansvar, som hidtil ikke havde været til stede og tillod fælles intervention med konkrete begrundelser. Det har i mellemtiden givet flere resultater. Det har Darfur, Den Demokratiske Republik Congo, Liberia og Togo blandt andet vist på forskellige måder (og med varierende succes). Her har man hele tiden søgt at bidrage til at reducere konflikter eller større legitimitet for de politiske systemer.

EPA og de nye aktører på scenen

Nye systematiske forsøg på at få adgang til Afrikas markeder og få andel i de lokale ressourcer kom frem i lyset, da den afgående Clinton-administration vedtog sit AGOA-program (African Growth and Opportunity Act). Via dette initiativ understregede USA åbent relevansen af den afrikanske dimension i landets udenrigshandelsrelationer – Afrika rangerer højere end Østeuropa på USA’s handelsbalance.

Kort tid efter at AGOA blev vedtaget, indledte handelsafdelingen i EU-hovedkvarteret i Bruxelles forhandlinger om en ændring af relationerne med AVS-landene i Afrika, Vestindien og Stillehavsområdet gennem såkaldte økonomiske partnerskabsaftaler, EPA’er. Det erklærede mål var at komme ind i en post-Cotonou-aftalefase og opfylde kravene om WTO-kompatibilitet.

Det ser undertiden ud, som om den kritik, der rejses mod Kina, mere er et tegn på stigende frygt for at miste interesser end på, at man er motiveret af ægte bekymring for afrikanerne.

EPA-forhandlingerne er siden gået ind i en kritisk fase og møder modstand fra mange AVS-lande. De er bange for at miste handelspræferencer og føler, at Bruxelles forsøger at indføre et ensidigt handelsregime til egen fordel. Det vil også nægte parterne ret til egne forhandlinger ved at nytegne kortet over regionale konfigurationer i Afrika for at overholde EU’s forventninger.

Begge initiativer, AGOA og EPA-forhandlin-gerne, synes ikke så meget at afspejle et ægte ønske om mere retfærdig handel som at sikre

 sig adgang til relevante markeder, ikke mindst i USA’s og EU’s egen interesse. Konkurrencen om præferencehandelsaftaler med Sydafrika (som med succes blev forhandlet af EU i slutningen i 1990’erne og i øjeblikket ligger stille hvad angår USA) viser samtidig, at de industrialiserede lande har alt andet end sammenfaldende interesser, når det handler om at sikre deres individuelle forbindelser med andre lande.

Ill.: rasmus Meisler / Spildaftid ApS.

Den nye offensiv fra Kina, som ekspanderer voldsomt på de afrikanske markeder og søger adgang til de fossile energiressourcer og andre mineraler og metaller, man har så hårdt brug for til sin egen hurtige industrialiseringsproces, øger rivaliseringen og interessekonflikterne. Det er et spørgsmål om tid, hvornår Indien, Brasilien og Rusland (samt en række andre aktører som Malaysia og Mexico) vil sætte yderligere skub i kapløbet om de begrænsede markeder og ressourcer. Dette nye stadie i konkurrencen på kontinentet har resulteret i et overvældende antal nylige analyser, som hovedsageligt, om ikke kun, handler om Kinas effekt og praksis. Interessant nok synes EU’s og USA’s politikker og praksis næsten at forsvinde ud af billedet. Den nuværende form for Kassandra-profetier er til tider ret ensidig. Denne form for udvalgte beretninger synes at nedtone, om ikke helt ignorere, de skadelige eksterne effekter, som de eksisterende socioøkonomiske ubalancer og magtstrukturer i lang tid har skabt og konsolideret. Det ser undertiden ud, som om den kritik, der rejses mod Kina, mere er et tegn på stigende frygt for at miste interesser end på, at man er motiveret af ægte bekymring for afrikanerne.

Afhængighed eller manøvrerum

Med nye rivaler som Kina, Indien, Brasilien, Rusland og en række andre lande, der står på spring til en meningsfyldt egen industriel produktion, kan konkurrencen om at opnå gunstige relationer med afrikanske lande vokse. Det er i sig selv ikke negativt for afrikanske interesser. Men det kræver, at den lille elite, som nyder godt af de eksisterende ulige strukturer, sætter deres egne interesser i transnationale selvberigelsesordninger under den offentlige interesse i at skabe investeringer og handelsmønstre, som først og fremmest giver fordele for flertallet.

De globale initiativer til liberalisering under WTO stiller spørgsmålet, om markederne og producenterne i de såkaldte udviklingslande kan tage udfordringen med en relativt fri konkurrence med den industrialiserede verden op, eller om de har behov for fortsat beskyttelse. Ved nærmere eftersyn bliver det tydeligt, at spørgsmålet er forkert. Det var markederne og producenterne i de industrialiserede OECD-lande, som ensidigt nød godt af den statslige beskyttelse og de konkurrenceforvridende støtteordninger. Det gjorde alle påstande om retfærdighed i handel og markedsrelationer til en illusion og tom ideologisk snak.

Fortalerne for en liberalisering af handelsrelationerne bidrager til den fejlagtige opfattelse af, at det ville være det samme som eller i det mindste ligne en afregulering af varehandlen. Faktisk er tendensen den modsatte. De såkaldt liberale handelsstrukturer og netværk har aldrig været så kontrakts og paragrafdefinerede som nu. Utallige ekstra regler, som hygiejnemæssige og sanitære specifikationer, regulerer undertiden adgangen til markederne endnu mere end told. De er åbne over for misbrugende kontrol, som resulterer i unødigt pres, og de kan blive et værktøj for sanktioner i tilfælde af uenighed.

Med nye rivaler som Kina, Indien, Brasilien, Rusland og en række andre lande, der står på spring til en meningsfyldt egen industriel produktion, vil konkurrencen om at opnå gunstige relationer med afrikanske lande blot vokse. Det er i sig selv ikke negativt for afrikanske interesser. Men det kræver, at den lille elite, som nyder godt af de eksisterende ulige strukturer, sætter deres egne interesser i transnationale selvberigelsesordninger under den offentlige interesse i at skabe investeringer og handelsmønstre, som først og fremmest giver fordele for flertallet.

Dr. Henning Melber er direktør for Dag Hammarskjöld Foundation i Uppsala. Han har været forskningsdirektør ved Nordisk Afrikainstitut (2000-2006) og direktør for NEPRU (Namibian Economic Policy Research Unit) i Windhoek (1992-2000).