KRONIK
VEJEN TIL LOKALDEMOKRATI GÅR GENNEM SKOVEN
Årtiers centrale forvaltning af skoven i udviklingslande har betydet overudnyttelse og ødelæggelse af skove – og korruption. Skovforvaltningen kunne også lægges ud til de lokale samfund, der er så afhængige af skovene. Hermed er det muligt på én og samme gang bevare at skovene, skabe udvikling og god regeringsførelse fra bunden.
Af Finn Helles, Jens Friis Lund og Thorsten Treue, Center for Skov og Landskab
–Vi har mere end én million shillings på bankkontoen nu!
Kassereren for landsbyens skovkomité, Chelestino Mwani, er åbenlyst stolt, da han proklamerer det flotte resultat.
Og ja, det er imponerende, at landsbyens skovkomité på bare tre år har formået at opspare et beløb svarende til godt 1.000 dollars fra deres landsbyskovbrug. Vi træder ud i solen og de 30ºC for at besigtige byggeriet af landsbyens skole, som er delvist finansieret af indtægterne fra beboernes egen skov.
Det er imponerende! Især fordi pengene til skolebyggeriet er indsamlet af landsbyboerne selv – det er ikke Danidapenge det her!
Vi er i en landsby i hjertet af Tanzania i færd med at besigtige resultaterne af decentraliseret skovforvaltning. Resultater som danske skatteborgere gennem Danida har været med til at hjælpe på vej.
Udviklingslandenes centralregeringer har formelt været ansvarlige for forvaltningen af skovressourcerne. Men mangel på penge, dårlig infrastruktur, befolkningsvækst og udbredt korruption har betydet, at statsadministrationen ofte har mistet kontrollen med skovressourcerne.
Forskere og donorer argumenterer for, at rettigheder og pligter til forvaltning decentraliseres til de lokalsamfund, der lever nær skovene, og som ofte er afhængige af dem. Netop afhængigheden og nærheden er argumentet bag forventningen om, at lokalsamfundene vil have en større interesse i og mulighed for at forvalte skovressourcerne bæredygtigt, hvis de får ret til at holde andre ude af ’deres’ skov og rimelige muligheder for økonomisk udbytte af en bæredygtig udnyttelse.
God regeringsførelse fra bunden
I de seneste 20-30 år har en lang række af verdens udviklingslande proklameret støtte til decentraliseret skovforvaltning, hvilket har resulteret i mange donorfinansierede pilotprojekter og efterfølgende politik og lovgivning.
Nepal var blandt de første og fremstår i dag på mange måder som et lysende eksempel, hvor landsbyskove forvaltes af selvetablerede brugergrupper, der har fuldt ejerskab til produkterne fra deres skov. Det har ført til en reetablering af mange skove og et stærkt lokalt engagement i deres forvaltning, netop fordi det også giver kommerciel mening for lokalsamfundene.
Lokalt ansvar for skoven
Tanzania kom til i begyndelsen af 1990’erne, og store skovområder blev hurtigt overdraget til demokratisk valgte landsbykomiteer, som fik rettigheder til at forvalte, udnytte og beskatte skovene. Den finansielle uafhængighed har vist sig at være en fortræffelig idé. I et land plaget af dyb fattigdom og faldende offentligt serviceniveau har denne indkomstkilde i visse områder gjort det muligt for landsbyerne at finansiere skoler, brønde, vandledninger, apoteker med mere. Decentraliseret skovforvaltning har med andre ord vitaliseret og legitimeret Tanzanias landsbyregeringer, som kan sætte handling bag løfterne om udvikling uden at være totalt afhængige af bloktilskud fra staten. Det har gjort folk positive over for skovforvaltningen, selvom de nu er nødt til følge reglerne og betale for nogen af skovprodukterne. Samtidig holder landsbyboerne deres ledere ansvarlige for, hvordan ’skovpengene’ bruges, og efter lidt begyndervanskeligheder har flere skovkomitéer nu en regnskabspraksis, som de færreste troede var mulig i Tanzania. På den måde fremmer decentral skovforvaltning demokrati og god regeringsførelse fra bunden af samfundet.
Centrale aktører gør modstand
Alt burde således tegne lyst. Men så enkelt er det ikke. Er der vindere (lokalsamfundene i landdistrikterne), så er der også tabere.
Den nationale skovadministration mister magt og prestige, og ’forest officers’ mister indtægter fra bestikkelse for at ’tillade’ illegal skovudnyttelse. Dertil kommer, at personer med direkte økonomisk interesse i tømmerhugst også rammes – det er ofte forretningsfolk og politikere, som har lukreret på den centrale, men reelt manglende kontrol med skovene. Disse magtfulde aktører mister eneherredømmet over værdifulde ressourcer, hvilket de naturligvis bekæmper.
I Nepal fik statens tømmermonopol stigende konkurrence fra de lokalt forvaltede skove og lå pludselig inde med en stor mængde tømmer, som ikke kunne sælges –indtil skovdepartementet udstedte et forbud mod at fælde træ i lokalt forvaltede skove, som ikke havde en driftsplan med et ’viden-skabeligt beregnet’ bæredygtigt hugstniveau. Hvilket ingen havde.
I Tanzania oplevede de mere end tusind landsbyer, der forvalter egne skovressourcer i Tanzania, at enhver hugst, transport og handel med skovprodukter pludselig blev forbudt. Årsagen var tilsyneladende, at den nyvalgte præsident var kommet i politisk stormvejr på grund af udbredt tørke, der førte til fødevaremangel og – som følge af lavvande i floderne – akut mangel på el. Præsidenten havde behov for at vise handlekraft, og dermed blev års arbejde for aktiv involvering af lokalsamfund i naturforvaltningen bombet tilbage til kolonitiden.
Disse to eksempler på gencentralisering af skovforvaltningen baseres på ’tekniske’ argumenter, der formelt har hjemmel i skovlovgivningen, men som i realiteten er politisk domfældelse med omvendt bevisbyrde. Alene påstanden om, at de lokale skovforvaltere overudnytter skovene og dermed skaber miljøproblemer, er grund nok til gencentralisering, hvis påstanden ikke kan tilbagevises, og det kan landsbyboerne naturligvis sjældent.
I andre udviklingslande når processen reelt aldrig længere end til flotte hensigtserklæringer. Når disse så omsættes til lov, vælger magthaverne ofte at decentralisere til ikke-demokratiske lokale organer, hvis loyalitet kan sikres gennem begrænsede beføjelser og udpegning af medlemmer fra centralt hold.
I andre tilfælde overdrages rettighederne faktisk til demokratisk valgte repræsentanter for lokalsamfundene, men omfatter da kun begrænsede muligheder for udnyttelse af skoven. Derudover indeholder lovgivningen tit paragraffer, der sikrer, at skovene – ofte uden varsel og uden prøvelse ved uafhængige domstole – kan gencentraliseres, når det passer magthaverne. Sidst men ikke mindst kan monopoler og komplicerede regler for transport og handel med skovprodukter behændigt sende fortjenesterne ved bæredygtig skovdrift udenom de lokale samfund og ned i lommerne på folk med de ’rette’ forbindelser.
Ledende forskere har foretaget en række opgørelser på dette område. De konkluderer, at det er modstand fra centralt hold mod at overdrage reelle skovrettigheder og rimelige muligheder for økonomisk gevinst til lokalsamfund, som i dag udgør langt den største hindring for succesfuld decentraliseret skovforvaltning.
Nepalesere kæmpede imod
De fattiges rettigheder til skov undergraves altså ofte bevidst, til skade for fattigdomsbekæmpelse og bevarelse af skovressourcen. Men hvad kan man gøre ved det? Endnu et eksempel fra Nepal kan måske give et fingerpeg. Decentraliseret skovforvaltning blev iværksat gennem et forbilledligt samarbejde mellem regeringen og en række donorer, heriblandt Danida, i 1980’erne. Det medførte, at store områder hurtigt blev overdraget til lokalbefolkningen, og at degraderet skov over de næste tyve år voksede til og blev værdifuld. Ironisk nok afstedkom det i 2001 et forslag fra regeringen om ændring af skovloven, som ville gencentralisere dele af forvaltningen og brandbeskatte lokalsamfundenes overskud af deres skovdrift.
Her fik centralmagten uventet hård modstand. De lokale skovbrugergrupper havde nemlig sluttet sig sammen på landsplan og organiserede stærke protester med skriverier i den frie presse, retssag ved højesteret og demonstrationer foran parlamentet i Kathmandu. Aldrig har et forslag til ændring af en skovlov afstedkommet så effektiv modstand fra civilsamfundet. Skovlovsforslaget er ikke taget af bordet endnu, men meget tyder på, at skovbrugergrupperne ikke blev påvirket synderligt af perioden med direkte kongestyre og derfor står godt rustet til fremtidige politiske styrkeprøver.
Staten serverer skoven på et sølvfad for lokalbefolkningen? Et noget optimistisk scenarie, mener kronikkens forfattere. For mange steder gencentraliseres skovforvaltningen. Ill.: Rasmus Meisler/Spildaftid.
Det vilde vesten lever stadig
I Tanzania har de skovforvaltende landsbyer ikke en national overbygning, der kan tale deres sag i Dar es Salaam. Den skal tales af skovadministrationen, som har åbenlyse interesser i det dekret, der pt. forbyder udnyttelse af skovene. Dekretet giver også de mange centralt placerede ’forest officers’ med interesse i tømmerhugst endnu et par år i ’det vilde vesten’, hvor de uforstyrret kan udstede ulovlige licenser til især kinesiske firmaer, som hen over lokalbefolkningernes hoveder henter tømmer af værdifulde træarter ud fra områder, hvor de endnu findes.
Småt er smukt – og stort er stærkt
Decentraliseret skovforvaltning i udviklingslande kan være et godt og vigtigt middel til at afhjælpe fattigdom i landdistrikterne og bevare skove til gavn for miljøet.
Desuden kan det hjælpe med til at demokratisere udviklingslande ’nedefra og op’. Sagen er nemlig, at i modsætning til landbrug er langt det meste skov i udviklingslande officielt kontrolleret eller direkte ejet af staten, så her har regeringerne et fysisk gode og ikke blot ’gode’ råd at tilbyde deres befolkning i landdistrikterne.
Parlamentarisk demokrati på nationalt plan er naturligvis noget, Danmark bør støtte, men på grund af korruption, magtmisbrug og inkompetence er diverse unge demokratiers politiske ledere – inklusive oppositionens – sjældent særlig respekterede af den brede befolkning.
I forhold til få lov at stemme ved præsident- og parlamentsvalg betyder det mere for eksempelvis Nepals landbefolkning, at de har legal adgang til lokale skovressourcer og på demokratisk vis kan bestemme hvad og hvor meget, der må høstes af hvem og hvornår. Alle kan se og forstå, hvad der foregår, og dårlige lokale ledere kan prompte afsættes af deres egne naboer, hvilket også sker fra tid til anden.
Denne ’småt-er-smukt’ filosofier velkendt i u-landsbistanden, men den skal kombineres med en ’stort-er-stærkt’ tilgang med overdragelse af kompetence til lokale brugergrupper, som derefter skal støttes i at danne en national interesseorganisation.
Donorernes vanskelige rolle
I de fleste udviklingslande skal donorerne, herunder Danida, arbejde aktivt og målrettet på at hjælpe fattige landsbyboere i den politiske kamp for at vinde og derefter fastholde deres rettigheder til skov. Og der er nok at tage fat på i Danmarks samarbejdslande.
Danida trak sig eksempelvis ud af skovsektoren i Nepal, da landets konge i 2002 afsatte parlamentet, og selvom skovbrugergrupperne er mange og godt organiserede, har højest 25 pct. af landsbyerne fået overdraget retten til lokale skovressourcer.
I Tanzania støtter Danida pt. decentralisering af skovforvaltningen, men kun i få distrikter, og civilsamfundet (brugergrupper, forskere, NGO’er og medierne) er ikke velorganiseret i den politiske debat.
Meget taler for, at de gode argumenter for decentralisering af skovforvaltningen skal fremføres af andre end donorrepræsentanterne: NGO’er, en fri presse og uafhængige forskere. Donorerne bør støtte sådanne grupper i at skabe en kritisk debat baseret på en ordentlig dokumentation af, om regeringerne reelt decentraliserer, og dernæst hvordan decentraliseringen så virker på den tredobbelte målsætning om fattigdomsbekæmpelse, skovbevarelse og demokratisering af beslutningsprocesser.
Finn Helles er professor, Jens Friis Lund ph.d.-studerende og Thorsten Treue lektor – alle på Center for Skov og Landskab ved Københavns Universitet.
Denne side er kapitel 8 af 11 til publikationen "Udvikling".
Version nr. 1 af 09-02-2007
Publikationen kan findes på adressen http://www.netpublikationer.dk/um/7722/index.htm
|
