El sistema político danés es una democracia parlamentaria estable, eficiente y bien organizada, en la que, según los sondeos de opinión, el 70% de los electores están bastante o muy interesados en la política, y donde casi el 90% en general se sienten satisfechos del modo en que funciona la democracia. El sistema se caracteriza por una cultura del consenso y por el compromiso entre los actores políticos, y se dan muchas posibilidades para la participación popular en los procesos políticos a nivel nacional y regional a través de la afiliación a partidos políticos, organizaciones no gubernamentales y consejos de usuarios, así como a diversas asociaciones y corporaciones. En el año 2006 unas 200.000 personas estaban afiliadas a algún partido político, lo que corresponde al 5% de los electores con derecho a voto. El 75% de la población activa estaba organizada en sindicatos.
El palacio de Christiansborg, en el centro de Copenhague, es la sede del Parlamento danés, el Folketing. Foto: Søren Kuhn.
El sistema político resulta difícil de entender sin implicar la vida política fuera de las instituciones oficiales. Durante el último cuarto del siglo XIX, la sociedad danesa experimentó, paralelamente a la organización política, una amplia organización de la vida económica y laboral. A esto se añadió la creación de las escuelas populares superiores y más tarde una serie de asociaciones voluntarias de instrucción popular vinculadas a los partidos políticos. Esta organización se intensificó durante la Primera Guerra Mundial (1914-1918), y desde entonces prácticamente todos los intereses de la sociedad danesa han estado organizados, ya sea en la vida laboral, económicoindustrial, cultural o recreativa. A comienzos del siglo XXI, los daneses de entre dieciocho y setenta años estaban afiliados a un promedio de tres organizaciones. La cultura democrática tiene sus raíces en varias organizaciones y asociaciones voluntarias, y muchas de estas reciben apoyo económico del Estado.
El Parlamento danés, el Folketing, está compuesto por 179 miembros, de los cuales 175 se eligen en Dinamarca, dos en las Islas Feroe y dos en Groenlandia. Los escaños se reparten entre los partidos de acuerdo con el sistema electivo de representación proporcional, por lo que la composición del Folketing es un reflejo muy exacto de las preferencias políticas de todo el electorado. La edad electoral es de dieciocho años. Las mujeres tienen derecho a voto desde 1915.
El conducto político de representación más importante son las elecciones al Parlamento. La legislatura es de cuatro años, aunque el primer ministro (hasta ahora ha sido siempre un hombre) puede convocar a elecciones cuando lo considere políticamente necesario o ventajoso, y debe convocar a elecciones si el Gobierno recibe un voto de censura en el Parlamento. Dado que ningún partido político en particular ha tenido mayoría en el Parlamento desde 1909, una gran parte de los Gobiernos daneses han sido Gobiernos minoritarios compuestos por uno o más partidos. Por esta razón el primer ministro frecuentemente hace uso del derecho de desintegración cuando los compromisos que debió contraer para adquirir mayoría resultan inaceptables para el Gobierno.
Para poder participar en las elecciones al Parlamento, un partido deberá o bien estar representado en el Parlamento por elección en el momento de la convocatoria de elecciones, o bien haber reunido firmas del electorado que correspondan a 1/175 del número de votos válidos en las elecciones anteriores. Para que un partido resulte elegido, deberá alcanzar el 2% del número de votos válidos. El mínimo de votos es, pues, muy bajo en comparación con la mayoría de los países. En las últimas elecciones al Parlamento de 2005 se presentaron diez partidos con un total de 947 candidatos, de los cuales 299 eran mujeres. El 84,5% de los cuatro millones de electores ejercieron su derecho al voto, y siete partidos fueron elegidos.
El sistema de partidos danés es un sistema pluripartidista, cuyas características fundamentales se fueron conformando desde la aprobación de la primera constitución en 1849 hasta la total puesta en vigor del método electivo de representación proporcional en 1920. Cuando en la sociedad danesa no existían contrastes étnicos, religiosos, regionales o lingüísticos de importancia, los partidos se creaban a partir de las divisiones económicas, sociales e ideológicas existentes. El sistema de partidos clásico descansaba sobre cuatro pilares básicos: uno era la Socialdemocracia (Socialdemokratiet; en 2002 cambió ese nombre por el de los Socialdemócratas, Socialdemokraterne; fundado en 1871) así como los movimientos sindicales y la cooperación obrera, otro el Partido Radical (Det Radikale Venstre, fundado en 1905) y las asociaciones de pequeños propietarios y los intelectuales de ciudad, el tercero era el Partido Liberal (Venstre, fundado en 1870) junto con las asociaciones agrarias y el cooperativismo, y por último el Partido Conservador Popular (Det Konservative Folkeparti, hasta 1915 Partido de la Derecha, Højre) con las asociaciones empresariales y de patronos y las cámaras de comercio, los grandes agricultores y los altos funcionarios. Paralelamente se establecía el sistema de los cuatro diarios: cada partido contaba con un periódico en cada región del país.
Con una adhesión total del electorado de entre el 83% y el 97%, los cuatro partidos veteranos dominaron la política danesa hasta comienzos de los años setenta. No obstante, a partir de 1960, el Partido Socialista Popular (Socialistisk Folkeparti, fundado en 1959) también jugó un papel considerable.
El auge económico de finales de los años cincuenta trajo consigo grandes cambios sociales y económicos. Se estableció el Estado de bienestar y el sector público financiado por los impuestos se desarrolló rápidamente tanto en cuanto a volumen de trabajo como a número de empleados. Estos cambios conllevaron la disolución gradual del vínculo tradicional entre partidos y clases sociales, así como el desmoronamiento del sistema de los cuatro diarios.
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Las elecciones parlamentarias de 1973 supusieron un cambio drástico del sistema de partidos. La afiliación a los cuatro partidos tradicionales cayó del 84% al 58%. Tres nuevos partidos resultaron elegidos: el Partido Cristiano Popular (Kristeligt Folkeparti; en 2003 cambió ese nombre por el de los Democristianos, Kristendemokraterne; fundado en 1970), el Partido del Progreso (Fremskridtspartiet, fundado en 1972) y los Centrodemócratas (Centrum-Demokraterne, fundado en 1973), a lo que se sumó el retorno del Partido Comunista de Dinamarca (Danmarks Kommunistiske Parti, fundado en 1920) y de los Georgistas (Retsforbundet, fundado en 1919). Desde entonces no han sido menos de ocho los partidos representados en el Folketing.
Al mismo tiempo se produjo un retroceso económico, y la política danesa entró en un período inestable con débiles Gobiernos socialdemócratas minoritarios que eran elegidos cada dos años y gran movilidad en el electorado. Desde 1973, el 20-30% de los electores daneses han cambiassdo de partido entre cada elección. A pesar de esta inconstancia, el sistema de partidos se ha caracterizado por su estabilidad en el reparto de escaños entre el bloque de derecha y el de izquierda en el Parlamento. Las oscilaciones en el reparto de escaños se han dado principalmente entre partidos de un mismo bloque, lo que ha dado lugar a que los partidos de centro, y especialmente el Partido Radical, al igual que los Centrodemócratas y el Partido Cristiano Popular, hasta el año 2001 hayan resultado decisivos para determinar el ala que constituiría la mayoría en el Parlamento y por lo tanto también decisivos a la hora de decidir quién obtendría el poder ejecutivo.
En 1982 los partidos de centro decidieron apoyar la creación de un Gobierno de coalición minoritario de derechas bajo la dirección del conservador Poul Schlüter (nacido en 1929). Poul Schlüter conservó el poder ejecutivo con distintas coaliciones hasta 1993, año en que el Partido Radical cambió de bando para apoyar la creación de un Gobierno de coalición liderado por la Socialdemocracia con Poul Nyrup Rasmussen (nacido en 1943) a la cabeza. Este Gobierno perdió la mayoría en las elecciones de 1994, pero la Socialdemocracia conservó el poder ejecutivo hasta 2001 primero en colaboración con el Partido Radical y los Centrodemócratas, y después de 1996 sólo con el Partido Radical.
La extrema izquierda está representada desde 1994 por la Alianza Roja y Verde (Enhedslisten, fundado en 1989), que originalmente era una coalición técnicoelectoral entre varios partidos de izquierda.
Entre las cuestiones políticas más controvertidas cabe mencionar el equilibrio entre la gestión pública y la gestión de mercado, el grado de financiación tributaria del sistema de bienestar frente al principio de seguro, la extensión y tipos de privatización y ofertas de licitación, los pros y contras de una mayor integración política en la UE, así como la ley y el orden. Desde su formación en 1995 como escisión del Partido del Progreso, el Partido Popular Danés (Dansk Folkeparti) ha logrado situar en el punto central del orden del día la política de extranjería, la integración de inmigrantes y refugiados y la postura ante una sociedad multiétnica y plurirreligiosa junto con la cuestión nacional, lo que contribuyó en gran medida a que en las elecciones al Parlamento de 2001 sus escaños pasaran de trece a veintidós y en las de 2005 aumentaran hasta veinticuatro.
Estas elecciones fueron históricas al erigirse el Partido Liberal como partido mayoritario por primera vez desde 1924, y porque los partidos de centroderecha por primera vez desde 1929 estaban en mayoría. Los partidos de centro perdieron su tradicional influencia en la formación de gobierno en el Parlamento. Ambas elecciones resultaron en la formación de un Gobierno minoritario –el Partido Liberal y el Partido Conservador Popular– liderado por Anders Fogh Rasmussen (nacido en 1953), del Partido Liberal, y con el Partido Popular Danés como partido de apoyo fijo en el Parlamento. A la tradición danesa del compromiso, la colaboración con los partidos de centro y el consenso –la llamada democracia en colaboración– se le presentan cada vez más desafíos nuevos.
Los marcos fundamentales de la vida política están establecidos en la Constitución. La primera constitución danesa se aprobó en 1849, y en 1866 y 1915 se acometieron cambios sustanciales. La Constitución actual es del 5 de junio de 1953. Dicha Constitución establece que Dinamarca es una monarquía constitucional hereditaria. La actual soberana de Dinamarca es la reina Margrethe II (nacida en 1940). En la práctica, el papel del monarca es simbólico y representativo. El poder legislativo lo ejerce el Gobierno en colaboración con el Parlamento, el poder ejecutivo corrresponde al Gobierno y el poder judicial a los tribunales.
Con los cambios de la Constitución de 1953 se ratificó el principio parlamentario, ya en vigor desde 1901, de que el Gobierno deberá cesar en sus funciones si una mayoría del Parlamento presenta una moción de censura al primer ministro, a menos que se convoquen nuevas elecciones. De la misma manera, un ministro deberá retirarse si se expresa desconfianza hacia el mismo.
La Constitución no contiene ninguna disposición sobre cómo formar gobierno. En teoría el Gobierno es designado por el monarca, en la práctica la formación de gobierno se efectúa sobre una base de a menudo complicadas negociaciones entre los partidos cuyo objetivo es encontrar una constelación que no tenga una mayoría en contra. Es decir, que no es exigible que un Gobierno cuente con el respaldo de la mayoría. Este es uno de los motivos por el que los Gobiernos minoritarios son el resultado más frecuente de las negociaciones de gobierno en Dinamarca.
El primer ministro determina por sí mismo el número de ministros y ministerios. El ministro es el máximo dirigente político y administrativo del ministerio. En Dinamarca no existe la figura del viceministro o el secretario de Estado. El ministro tiene la responsabilidad absoluta de su ministerio y responde políticamente del ejercicio de sus funciones y de las del ministerio ante el Parlamento, p.ej. recibiendo críticas, «reprimendas» y desconfianza, y jurídicamente ante un Tribunal del Reino instituido específicamente para ello. La vigilancia y el control de la administración central –desde 1996 también de la administración municipal– son desempeñados por la institución del defensor del pueblo, el ombudsman, creada en 1955. Los ciudadanos pueden presentar quejas al ombudsman sobre las gestiones de la administración y él, a su vez, puede investigar por iniciativa propia si la administración ha actuado de acuerdo con la ley vigente. No puede revocar su decisión, pero sus declaraciones tienen gran impacto sobre la administración. El ombudsman es elegido por el Parlamento a cada nueva elección.
Las funciones fundamentales del Folketing son el debate y la aprobación de propuestas de ley, así como la supervisión del gobierno y la administración. Los ministros y cada uno de los miembros del Folketing pueden formular propuestas de ley, las cuales deberán pasar por tres debates públicos en la sala del Parlamento antes de ser aprobadas. Entre cada presentación, las propuestas son llevadas a debate en alguno de los veinticuatro comités permanentes. Estos comités se crean al comienzo de cada sesión (primer martes de octubre) y después de nuevas elecciones. Se componen sobre la base de la cuantía de los grupos de partido en el Parlamento. Los ámbitos de los comités corresponden en general a los ámbitos de los ministros. Entre los comités más importantes está el de finanzas, en el que se discuten los presupuestos del Estado, y el Comité de Europa, donde se discute la política danesa de la UE. Las diputaciones pueden obtener audiencia en el comité, cuyo trabajo por lo demás se lleva a cabo a puerta cerrada. Cuando finalmente la propuesta es aceptada tras haber sido debatida por tercera vez, es firmada por el monarca y refrendada por el ministro, con lo que éste asume la responsabilidad de la ley. Se aprueban unas 200 propuestas de ley al año.
La supervisión del Gobierno por parte del Folketing se realiza mediante debates en el pleno, entre otros a través de interpelaciones, las cuales ofrecen la oportunidad de formular propuestas de mociones expresando críticas e incluso desconfianza hacia el Gobierno. Además, los miembros pueden formular preguntas oralmente o por escrito a los ministros, o pueden solicitar contestación por escrito en los comités, así como convocar a los ministros a una reunión personal en un comité en casos importantes o políticamente sensibles. La supervisión también se lleva a cabo a través de los interventores elegidos por el Folketing, así como por el Tribunal de Cuentas.
Una tercera parte de los miembros del Folketing puede exigir que alguna de las leyes aprobadas por el mismo, pero aún no confirmada, se someta a referéndum. Esto ocurrió una vez en 1963 con el referéndum sobre la ley agraria. Los cambios en la Constitución así como la edad electoral deben aprobarse por referéndum. Lo mismo ocurre con la cuestión de la cesión de soberanía, en tanto no haya en el Folketing una mayoría de cinco sextas partes a favor de la propuesta. Además, una mayoría parlamentaria puede, por medio de la ley ordinaria, someter la cuestión a un referéndum en principio orientativo, pero vinculante en la práctica.
Se han celebrado referendos en 1972 sobre la entrada de Dinamarca en la CE, en 1986 sobre el Mercado Interno, en 1992 sobre el Tratado de Maastricht, en 1993 sobre el tratado de Maastricht con las condiciones danesas, el Acuerdo de Edimburgo, en 1998 sobre el Tratado de Ámsterdam, y en 2000 sobre la adhesión a la tercera fase de la UEM. Para que una propuesta pueda ser revocada, una mayoría de los presentes, pero siempre un mínimo del 30% del total de los votantes, tiene que votar en contra, aunque con los cambios en la constitución este porcentaje es del 40%. En 1963, 1992 y 2000 las propuestas fueron rechazadas.
Desde 1953, la mayoría de los referendos han girado en torno a la relación de Dinamarca con la CE/UE. El motivo es que nunca ha existido la mayoría en el Parlamento que requiere la Constitución para delegar la soberanía a una organización internacional. A esto se añade que los movimientos populares y organizaciones políticas cruzadas contra la UE han contado con muchos seguidores y gran influencia en el debate. Entre ellos los más importantes son el Movimiento Popular contra la UE (Folkebevægelsen mod EU) y el Movimiento de Junio (JuniBevægelsen). Estos no participan en las elecciones al Parlamento ni en las municipales, sino únicamente en las elecciones al Parlamento Europeo, en las que juntos han conseguido un número de votos que ha experimentado un descenso del 25 al 15%. Por eso se dice que Dinamarca tiene dos sistemas de partido: uno cuando hay elecciones al Parlamento y otro cuando hay elecciones al Parlamento Europeo o referendos sobre la cuestión de la UE.
El grado de descentralización de Dinamarca es relativamente alto. Por debajo del nivel de la administración central, Dinamarca se dividía en un nivel regional compuesto por catorce provincias y los municipios de Copenhague y Frederiksberg, y en un nivel local integrado por 271 municipios. Tanto provincias como municipios se regían por un consejo elegido por voto popular y encabezado por un alcalde elegido por el propio consejo.
El porcentaje de participación en las elecciones se situaba en el 70%, y en ellas los partidos políticos nacionales tendían a desplazar a las listas locales de candidatos no partidistas.
En 2004-2005 se llevó a cabo una reforma de dicha estructura que supuso una transformación radical del mapa municipal y del reparto de competencias y cargas entre Estado, regiones y municipios. Se suprimieron las provincias, que quedaron reemplazadas por cinco regiones gobernadas por un consejo regional elegido mediante voto popular, sin derecho a recaudar impuestos y con la sanidad y el desarrollo regional como principales competencias. Los 271 municipios pasaron a conformar 98 y quedaron bajo la administración de concejos municipales elegidos por votación popular, con competencia para recaudar impuestos, y con los centros infantiles de día, la escuela pública, la atención a la tercera edad, la cultura, el medio ambiente y las redes viarias como principales áreas de responsabilidad.
Las elecciones regionales y municipales se celebran cada cuatro años y no pueden convocarse anticipadamente. Dado que no es posible resolver un conflicto político mediante un llamamiento al electorado, las más de las veces es necesario recurrir a la cooperación entre partidos de orientaciones divergentes y al consenso.
Otro rasgo característico importante del sistema político es que los diferentes intereses implicados son introducidos –o al menos escuchados– durante el proceso legislativo a través de sus organizaciones, y que estas organizaciones a menudo intervienen en la administración e implementación de la legislación. En las últimas décadas la democracia participatoria ha seguido reforzándose por medio de la introducción de consejos de usuarios en escuelas públicas, guarderías y en el ámbito de la tercera edad.
Lars Bille
Profesor de universidad, cand.phil.
Página web oficial de Dinamarca
http://www.denmark.dk