FN-TOPMØDE

FRA DRØMMESLOT TIL REDSKABSSKUR

ANALYSE

Det interessante er ikke, hvad der skete på selve FN-topmødet i New York. Det interessante er, hvad der skete i årene, månederne, dagene og timerne op til, at verdens regeringsledere ankom til New York.

Tekst og foto: Poul Kjar, New York

Årene op til
Optakten til det netop overståede FN-top-møde i New York finder sted allerede på FN’s Generalforsamling i 2003.

     Her understreger FN’s generalsekretær Kofi Annan behovet for at brede den globale dagsorden ud og se på de nye trusler i form af ikke mindst terrorisme.

     Han nedsætter et såkaldt Højniveaupanel om fred og sikkerhed, der skal analysere det nye trusselsbillede mod verdens sikkerhed.

     Højniveaupanelets rapport udkommer i december 2004. Rapporten siger, at der er brug for en ny forståelse af global sikkerhed, der i højere grad inddrager borgerkrige og konflikter mellem ikke-statslige aktører. Og som også betragter fattigdom, sult og miljøødelæggelser som trusler mod verdens sikkerhed.

     Kort efter udkommer en anden vigtig rapport bestilt af Kofi Annan. Det er lokomotivføreren på 2015 Målene, Jeffrey Sachs, der gør status på de otte fattigdomsmål om at bekæmpe fattigdom, aids etc. Rapporten gør det klart, at verdenssamfundet ikke vil indfri 2015 Målene, med mindre de vestlige lande lever op til løfterne om øget udviklingsbistand.

     Endelig udkommer også Cadoso-rapporten i 2004, der handler om samspillet mellem FN og civilsamfundet. Og som gøder jorden for en bedre forankring af FN i det civile samfund.

     Det er på grund af disse tre dokumenter, at generalsekretæren skriver In Larger Freedom, der udkommer i marts 2005 og som er oplægget til New York-topmødet her i september.

     Kofi Annan vælger at inddele verdens problemer i fire kapitler: Udvikling – inklusiv gæld og handel, fred og sikkerhed – inklusiv terrorforebyggelse og nedrustning, menneskerettigheder – inklusiv det internationale samfunds kollektive ansvar for at beskytte mod folkemord og tilsvarende overgreb på menneskerettighederne. Endelig er der et sidste kapitel, der handler om FN-reformer –inklusiv en ny sammensætning af Sikkerhedsrådet.

Rocksangeren Sir Bob Geldorf – manden bag sommerens Live8 koncerter – var ikke imponeret af resultatet af FN-topmødet i New York. – Det her er ikke godt nok for verdensforummet, sagde den pensionerede rockstjerne.

     Kofi Annan har tilføjet et selvstændigt afsnit om menneskerettigheder, der bygger videre på højniveaupanelrapportens overvejelser om mulighederne for at styrke den internationale retsorden.

     Afsnittet er et skridt tilbage til FN’s rødder – Menneskerettighedserklæringen fra 1948 –som i FN’s budget er røget lidt i baggrunden på bekostning af andre dagsordener som for eksempel udvikling og fredsbevarende missioner.

     Men med fatale følger i for eksempel Rwanda, Bosnien og Darfur, hvor det internationale samfund ikke handlede. Eller i hvert fald handlede alt for sent.

Månederne op til
Øvelsen i foråret 2005 er nu – på baggrund af Kofi Annans rapport med de fire overordnede kapitler – at udarbejde et slutdokument til topmødet i september.

     Den normale FN-procedure er, at alle FN’s medlemslande forhandler sig frem til en sluterklæring. Afsnit for afsnit. Sætning for sætning. Ord for ord.

     Men denne forhandlingsprocedure munder ofte ud i meget udvandede slutdokumenter. Derfor vælger formanden for generalforsamlingen, Gabons udenrigsminister, Jean Ping, at arrangere uformelle drøftelser af de fire kapitler om udvikling, sikkerhed, menneskerettigheder og FN-reformer.

     På den måde får Jean Ping et billede af mulighederne og begrænsningerne i landenes synspunkter. Og i maj barsler han med det første udkast til et New York’er slutdokument.

     Ifølge en diplomat er der masser af substans i udkastet – i forhold til alle fire kapitler.

Men ikke mindst det meget delikate spørgsmål om sammensætningen af FN’s Sikkerhedsråd viser sig snart at blive en umulig nød at knække. Og for at det ikke skal blokere for fremskridt på de andre områder, vælger Kofi Annan at sparke spørgsmålet til indkast.

     For civilsamfundet viser det sig, at man stille og roligt bliver klemt ud ad processen. Ngo’erne bliver ikke inviteret med til forhandlingerne i New York og må nøjes med en af konklusionerne fra Cadoso-rapporten; nemlig at der i juni gennemføres ’interaktive høringer’ af civilsamfundsorganisationer som forberedelse til topmødet.

     – Ngo’erne bliver pisset op og ned ad ryggen, udtaler UNDP’s nordiske direktør, nu afdøde Poul Grosen, på Udenrigsministeriets ngo-høring op til topmødet.

     Skarpere kan det vist ikke formuleres af en FN-repræsentant med stjerner på skulderen.

Dagene op til
Den 5. august smider amerikanerne, der ifølge iagttagere i New York hidtil havde lurepasset i forhandlingerne, en bombe i forhandlingerne af slutdokumentet.

     Den nyudpegede FN-ambassadør John Boltons 700 ændringsforslag udgør ikke alene et åbenlyst provokerende anslag mod 2015 Målene. Det åbner også ballet for, at alle landene smider deres nationale kæpheste ind i forhandlingerne. Generalforsamlingens formand, Jean Ping, bliver tvunget til at skifte den nye forhandlingsprocedure ud med den gamle krig om ord i et lokale med 4–500 diplomater. Ikke ligefrem de bedste betingelser for solide kompromisser.

     Derfor nedsætter Jean Ping en gruppe på 33 forhandlere, der så repræsenterer de forskellige regionale og politiske grupperinger. Her er Danmark dobbelt repræsenteret, nemlig ved Storbritannien i form af EU-medlem-skabet og ved Norge i form af det nordiske fællesskab. Et fællesskab, der ifølge iagttagere får en renæssance i FN-sammenhæng, da EU-udvidelsen ikke har gjort det nemmere at stå sammen som én forhandlingsblok.

     Gruppen på 33 kommer ikke frem til de store forhandlingsgennembrud.

     På for eksempel handelsområdet spiller de industrialiserede lande ind med alle deres gode intentioner, men ingen ønsker reelt at forhandle.

Og dagene går.

     Forhandlingerne om sluterklæringen fortsætter med fuld kraft i weekenden op til topmødet. Nu i et nyt setup under ledelse af den sydafrikanske FN-ambassadør og i form af en mindre gruppe på 15 lande.

     Teksten skal være klar, inden regeringscheferne ankommer til New York. På selve topmødet skal regeringslederne blot forholde sig til teksten i deres taler.

Timerne op til
Få timer før regeringslederne ankommer til New York, er der stadig 75 udeståender i slutteksten i form af de såkaldt kantede parenteser, der markerer, hvor landene er uenige. Gangene i den nedslidte FN-bygning svirrer med rygter om, at der eksisterer en alternativ tekst på nogle få sider – støvsuget for politisk substans.

     Men Generalforsamlingens Jean Ping undgår den totale kuldsejling ved ganske enkelt at fjerne samtlige kantede parenteser. Det bliver accepteret hele vejen rundt, dog med visse indsigelser fra blandt andet Cuba og Venezuela.

     Tilbage står en tekst, der er meget langt fra det første udkast til et slutdokument, og lysår fra de ambitioner, som Kofi Annan lancerede i In Larger Freedom om udvikling, menneskerettigheder, fred og sikkerhed og FN-reformer.

     En af de positive undtagelser er, at FN’s medlemslande nu vedkender sig deres ansvar for at gribe ind i situationer, hvor der er risiko for folkemord, etnisk udrensning og andre overgreb på menneskerettighederne.

     I høj grad en lille personlig sejr for Kofi Annan midt i nederlaget over den udvandede sluttekst – og midt i balladen om generalsekretærens egen uheldige aktie i form af en søn med benene solidt plantet i olie-for-mad skandalen i Irak.

     En sluttekst, som regeringslederne blev hilst med, da de stemplede ind i FN-bygnin-gen i New York – i 60 året for FN’s oprettelse.

VERDENSSAMFUNDET HOLDER SKANSEN

Både statsministeren og udviklingsministeren understregede den brede opbakning til 2015 Målene som et positivt resultat af topmødet i New York. Dermed blev det gjort til et fremskridt, at der ikke var noget tilbageskridt. Af

Poul Kjar, New York

Det var en afdæmpet og nøgtern dansk statsminister, der på et pressemøde i den danske FN-mission i New York gjorde status over FN-topmødets minusser og plusser. Og som erkendte, at der var store minusser ikke mindst i forhold til FN-reformer, nedrustning og ikke-spredningsaftaler.

     De største plusser uddelte Anders Fogh Rasmussen til afsnittet om udvikling, 2015 Målene og finansiering af udvikling. Et afsnit, der indeholder en gentagelse af EU-lan-denes løfte om, at udviklingsbistanden skal udgøre 0,56 procent af landenes BNI i 2010, og 0,7 procent inden 2015.

     – Det mest konkrete vi nogensinde har set, udtalte statsministeren, og hastede videre for at give sit indlæg i Sikkerhedsrådet (Danmark er medlem i en toårig periode), hvor han fokuserede på terrorisme. Statsministerens indlæg på FN’s Generalforsamling handlede udelukkende om Afrika og 2015 Målene.

Stålsat vilje i EU-kredsen
Efter Anders Fogh Rasmussens afgang fra pressemødet fortsatte udviklingsminister Ulla Tørnæs, hvor statsministeren slap. Hun sagde: – Jeg oplever en stålsat vilje i EU-kredsen om at nå aftalen om øget bistandsfinansiering, selv om blandt andre USA og Canada ikke ønsker at give tilsvarende løfter.

     EU har indført en gummiparagraf, der åbner op for, at visse medlemslande kan slække på løfterne. Dertil kommenterede Ulla Tørnæs, at det er op til Danmark og de andre lande, der allerede lever op til aftalen, at fastholde 0,7 procent målsætningen.

I slutdokumentet anerkendes også mulighederne for alternativ finansiering af udviklingsbistanden. Om Danmarks holdning til for eksempel at lægge særskat på flybilletter sagde Ulla Tørnæs: – Jeg er positiv over for muligheden, og det er fint, hvis andre lande vil gøre det. Men det er ikke noget, vi vil indføre i Danmark, og det er vigtigt at understrege, at de alternative finansieringskilder er ekstra midler. Det må ikke blive på bekostning af landenes løfter om at leve op til 0,7 procent målsætningen.

Målene undgik udslettelse
Ifølge Ulla Tørnæs er ’et utroligt positivt resultat’ af slutdokumentet, at u-landenes fattigdomsstrategier skal afspejle 2015 Målene.

     Det var en af de beslutninger, som USA’s FN-ambassadør, John Bolton, i ugerne op til topmødet forsøgte at ødelægge med 700 ændringsforslag til slutdokumentet, der fjernede enhver omtale af 2015 Målene At fattigdomsstrategierne skal afspejle 2015 Målene betyder, at fattigdomsstrategierne sættes efter ambitionerne i 2015 Målene om at halvere antallet af fattige i verden, standse spredningen af aids etc. Og som betyder, at der skal bruges betragteligt flere penge på udvikling, end der er til rådighed nu.

     Det ønsker amerikanerne ikke at være med til – og det har de ret til ikke at ville.

     Verdenssamfundet har reelt set ikke underskrevet 2015 Målene og 0,7 procent målsætningen. Det er ikke en konvention, som landene forpligter sig til. Det, som landene har underskrevet, er derimod FN’s Årtusindeerklæring, hvoraf 2015 Målene udspringer. Erklæringen er mere generel i sine formuleringer, og det fremgår kun, at landene skal give mere rundhåndet udviklingsbistand.

     – Det var noget af en amerikansk provokation, da topmødet stod i 2015 Målenes tegn, og verdenssamfundet har arbejdet ud fra målene i de seneste fem år, siger Kim Carstensen, generalsekretær i den danske afdeling af WWF Verdensnaturfonden, der var inviteret med til topmødet som dansk civilsamfundsrepræsentant:

     – Men hvad fik så amerikanerne til alligevel at acceptere 2015-formuleringerne i forhold til fattigdomsstrategierne?

Kampen mod aids burde være verdenssamfundets absolutte topprioritet, sagde statsminister Anders Fogh Rasmussen i sit indlæg på FN’s generalforsamling ved topmødet i New York fra den 14. til 16. september. Foto: Richard Drew/AP/Polfoto.

     – Formuleringen er jo endt som et kompromis, og der er ikke noget, der forhindrer amerikanerne i at fortolke det, som de vil. Men vi vil udlægge det som om, at fattigdomsstrategierne skal baseres på 2015 Målene, og slå Verdensbanken og andre oven i hovedet med formuleringen.

     – Men hvis der ikke er penge nok, så kan det jo være det samme?

     – Ja, og derfor er det også vigtigt med EU-landenes beslutning om øget bistandsfinansiering. Ligeledes er formuleringerne om alternativ finansiering også meget vigtige – og her bør Ulla Tørnæs også gå i spidsen. For når den alternative finansiering ikke skal ses som en del af 0,7 målsætningen, så bør Danmark jo også kunne medvirke, svarer Kim Carstensen.

Ikke én ekstra krone
Tilbage står, at 2015 Målene overlevede FN-ambassadør John Boltons udryddelsesangreb. Fra talerstolen i Generalforsamlingen omfavnede præsident Bush ligefrem 2015 Målene –og underkendte dermed i en eller anden udstrækning sin egen FN-ambassadør.

     New York-topmødet rummer således en bred opbakning til 2015 Målene, hvilket den danske regering og Kim Carstensen fra WWF ser som noget positivt.

     Men reelt set udløste topmødet ikke én ekstra krone til u-landene i udviklingsbistand eller i forhold til at afvikle handelsrestriktioner.

     I forhold til gæld er det dog positivt, at slutteksten siger, at Verdensbankens gældsslettelse til u-landene skal være ekstra midler – et løfte der blev gentaget på Verdensbankens årsmøde i ugen efter topmødet.
Først og fremmest var der dog ingen tilbageskridt i New York, og balladen om 2015 Målene taget i betragtning, så udlægges ingen tilbageskridt som et fremskridt. Med god grund.

FN-topmødets successer og fiaskoer Udvikling + Bred opbakning til 2015 Målene. + Stor fokus på Afrika, uddannelse og aids. + Understregning af kvinders rettigheder og ordet    reproduktiv sundhed nævnes i dokumentet, til trods for    modstand fra blandt andre USA. + 0,7 procent målsætningen nævnes. ÷ På finansieringsområdet står der ikke noget om, at er     forpligtede til at yde 0,7 procent af deres samlede    økonomi til udviklingsbistand. Og dermed det svært at    indfri 2015 Målene. Miljø + Fokus på sammenhængen mellem udvikling og miljø. + Fælles erkendelse af at klimaforandringer er et seriøst        problem. + Kyoto-aftalen endte med at blive nævnt – til trods for    USA’s forsøg på at få omtalen fjernet ÷ Kyoto-aftalen bliver blot nævnt i en bisætning, hvor der    står, at de lande, der har underskrevet Kyotoaftalen,    skal overholde dette løfte. Handel + Præsident George Bush lovede at afvikle alle    handelsrestriktioner, hvis andre lande gør det samme. + Premierminister Tony Blair lovede at afsløre enhver form     for bluff fra lande, der siger, at de vil ophæve    handelsrestriktioner uden at mene det alvorligt. ÷ Ingen klare formuleringer om handelspolitikken, der er    udskudt til WTO-forhandlingerne i Hong Kong til    december. Gæld + Den multilaterale gældsslettelse fra    IMF og Verdensbanken skal være ekstra midler, der ikke    må tages fra den internationale udviklingsbistand. ÷ Løfterne fra G8-topmødet i Skotland om gældsslettelse    for 40 milliarder dollars til 18 af verdens fattigste lande    bekræftes, men til mange iagttageres skuffelse kom man    ikke videre. Menneskerettighedsråd + Topmødets måske vigtigste vedtagelse. Principiel    beslutning om et permanent Menneskerettighedsråd    som afløser for den omstridte    Menneskerettighedskommissionen, der skal gøre det    muligt for FN at leve op til den nye forpligtelse om at    gribe ind over for folkemord og andre    menneskerettighedskrænkelser. ÷ Der mangler beslutning om funktion, mandat og    sammensætning, som skal tages af FN’s    generalforsamling. Det var først og fremmest lande som    Cuba, Venezuela, Pakistan, Egypten, Syrien og    Hviderusland, der blokerede for konkrete beslutninger. Fredsopbyggende kommission + Enighed om at opbygge en fredsopbyggende kommission    til at bistå lande, hvor der har været konflikter. Danmark    står bag forslaget. ÷ Uenighed om, hvor kommissionen skal placeres – i    Sikkerhedsrådet eller i FN’s Sociale og Økonomiske råd    (ECOSOC) under Generalforsamlingen. Hvis     kommissionen ender i Sikkerhedsrådet, vil de    permanente medlemmer – USA, Kina, Rusland, Frankrig     og England – få magten over kommissionen, mens u-    landene sidder på flertallet i FN’s Generalforsamling.  Terrorisme + Vedtagelse af terrorresolution, der opfordrer FN-landene    til ved lov at forbyde opfordringer til terrorhandlinger. ÷ Landene kunne ikke blive enige om en fælles definition af    terrorisme. En række arabiske lande står fast på, at    væbnet kamp mod en fremmed besættelsesmagt skal    være undtaget en fælles terrordefinition. De ønsker ikke,    at palæstinensernes kamp mod Israels besættelse skal    kunne ligestilles med terror. Og de er også bange for, at    krigen mod USA og de allierede i Irak kan blive opfattet    som terrorisme. Nedrustning og ikke-spredningsaftaler ÷ Kæmpe skuffelse. Ingen aftaler om forbedret indsats    mod ikke-spredning af atomvåben, der skal forhindre    sådanne i at falde i hænderne på terrorgrupper.    Ulandene ønskede at kæde spørgsmålet sammen med    stormagternes nedrustning på området, og det kunne    ikke accepteres. FN-reformer ÷ Kæmpe skuffelse. Ingen reelle aftaler. U-landene    (samlet i G-77 blokken) er bange for, at de mister    indflydelse, hvis FN’s generelsekretær får større magt på    bekostning af Generalforsamlingen, hvor u-landene    sidder på flertallet. ÷ Ingen åbninger i spørgsmålet om sammensætningen af et    nyt Sikkerhedsråd.