KRONIK
Når bistand bliver til stilstand

Havnen og lufthavnen i Gaza har én ting til fælles. Begge er bygget med EU-midler, og begge er de – som så mange andre projekter - blevet ødelagt af israelsk militær.

Midt i den politiske begejstring over tegn på en genoplivet fredsproces mellem Israel og de besatte palæstinensiske områder, tegner 10 års erfaring med massiv EU-bistand og en fejlslagen fredsproces et mere realistisk billede af forskellen mellem fredshåb og virkelighed.

Kernen i EU’s (og medlemsstaternes) dilemma er, at Unionen er en stærk økonomisk magt, men en svag politisk spiller i Mellemøsten. Et dilemma, der også gælder Danmark, som fører sin Mellemøstpolitik via EU.

Fredsprocessen er siden 1994 primært blevet støttet af EU i form af udviklingsbistand til de besatte palæstinensiske områder. Men bistanden har hverken skabt udvikling eller påvirket fredsprocessen positivt. Sammenbruddet i fredsprocessen, der brød ud i lys lue med den anden intifada i 2000, har i stedet ændret bistanden.  Støtten er kommet til at handle om at holde de palæstinensiske myndigheder i live og gennem nødhjælp at forsøge at afværge den politisk skabte humanitære krise i de besatte områder.

De cirka 1,8 milliarder bistandskroner, som EU-Kommissionen har afsat til de besatte palæstinensiske områder i 2005 - hvortil kommer medlemsstaternes egen bistand - er ikke nok. EU må sammen med den finansielle støtte påtage sig en langt mere samlet og aktiv politisk linie, hvis den israelske regerings tilbagetrækningsplan fra Gaza og dele af den nordlige Vestbred skal føre til en bæredygtig to-statsløsning - og ikke blot et kortvarigt afbræk fra voldelig konflikt.

Bistand afkoblet fredsproces

Før underskrivelsen af Osloaftalen i 1993 havde Israel som besættelsesmagt ansvaret for de besatte palæstinensiske områder. Da aftalen var på plads, overtog de internationale donorer i realiteten det finansielle ansvar fra Israel. EU og dets medlemslande er siden blevet den største donor til den palæstinensiske myndighed.

EU og medlemslandene kom til de besatte palæstinensiske områder for at støtte en fredsproces og herunder etableringen af en levedygtig palæstinensisk stat. Men EU er endt med primært at handle reaktivt for at afbøde de økonomiske og sociale konsekvenser af tilbageskridt i fredsprocessen.

Særligt Oslo-processens politiske og militære opdeling af de besatte områder i zoner, hvor selvstyreområderne ligger som ’øer’ omgivet af israelsk kontrolleret territorium, har haft store negative konsekvenser for udviklingspotentialet. Allerede i de første år, fra 1994-1996, førte ’lukkede grænser’ til direkte tab på omkring 2,8 milliarder dollars for den palæstinensiske økonomi – omkring det dobbelte af den samlede bistand i samme periode.

I donorbistanden var der ikke taget højde for de tilfælde, hvor fredsprocessen ikke skred frem som planlagt. Selv når fredsprocessen, der må ses som den eneste betingelse for bistanden, reelt gik/går i stå, pressede/presser donorerne ikke parterne i særligt vidt omfang. Under Likuds statsminister Netanyahu i 1999 konkluderede Verdensbanken og FN’s særlige koordinator i de besatte områder (UNSCO) i en rapport, at der var donor-vilje til at forsætte på trods af, at: "Det er klart, at ’fredsdividenden’ har vist sig flygtig, og at mange antagelser og håb, som udviklingsplanerne var baseret på, ikke har holdt... donorerne bliver nødt til at spørge sig selv om de overhovedet skal fortsætte og i givet fald med hvad."

I stedet for at gøre bistanden betinget af reelle fremskridt ændres bistanden fra langsigtede til mere kortsigtede mål: at opretholde palæstinensernes levestandard og forsætte opbygningen af selvstyret.

Et senere eksempel på et reaktivt donormønster er den israelske regerings ’Operation Forsvarsskjold’ under Intifadaen i 2002. Den direkte konsekvens var ifølge Verdensbanken ødelæggelser for 930 millioner dollars i de besatte områder. Ødelæggelserne af blandt andet projekter betalt med bistandsmidler førte ikke til voldsom kritik, trusler om at trække sig ud, eller at EU og medlemslandenes bistand blev betinget af ændret israelsk politik.

Derimod skete der en ændring af bistanden. Den blev til  nødhjælp, der skulle afværge de humanitære konsekvenser af israelske ødelæggelser, lukninger og opbygning af muren. Handlinger, som den israelske regering begrunder med sikkerhedshensyn efter selvmordsbomber i Israel. Muren på Vestbredden er ifølge Den Internationale Domstol i Haag, folkeretsstridig og skal rives ned.

Det er naturligvis positivt, at bistanden har kunnet tilpasses den usikre situation, økonomiske forværring og sikre de palæstinensiske myndigheders overlevelse. Men i et lidt bredere perspektiv er det svært at se bistanden som en succes. Det konstant nærtstående økonomiske kollaps i de palæstinensiske territorier skyldes i høj grad den israelske regerings politik med lukninger omkring og i de besatte områder (mure, checkpoints, jordvolde, hegn osv.).

Den anden Intifada har ifølge FN-organisationen for Palæstinensiske Flygtninge (UNRWA) haft de alvorligste negative konsekvenser i ny­ere tid for organisationens mulighed for at udføre mandatet – skole og sundhed – til palæstinensiske flygtninge i de besatte områder, og mange UNRWA-bygninger er blevet ødelagt. Det har været op til donorerne at sikre leverancer i de af­spærrede områder.

Spørgsmålet er, om den israelske regering har indtænkt donorernes humanitære tilsagn i politik-udviklingen, og om de tilmed har været med til at muliggøre visse politikker. Denne frygt udtrykkes i en rapport udarbejdet for donor-landene i de besatte områder:

"Mange af vores samtalepartnere nævnte det paradoksale i, at donorerne ved at optrappe deres bistand kunne komme til at støtte israelsk genbesættelse og derved fritage den israelske regering fra dens humanitærretlige forpligtelser til at sikre den besatte befolknings velfærd." (Mokoro-rapporten, 2003)

Hvis donorerne ønskede at lægge pres på Israel, fremgår det af Genèvekonventionen, den humanitære folkeret, at det er Israels forpligtelse at tage økonomisk ansvar for besættelsen. Det var tilfældet under den civile israelske administration indtil 1994, selvom donorer allerede siden 1950 finansierede UNRWA.

Omkostningerne til nødhjælp var i 2003 på cirka 1,1 milliarder dollars pr. år. Internationalt Røde Kors (ICRC) var den første organisation, der i november 2003 trak sig ud af nødhjælpen på Vestbredden. Vincent Bernard, ICRC talsmand, udtalte til den britiske avis The Independent d. 16/11 2003:

"Det var humanitær bistand beregnet på at afhjælpe en humanitær nødsituation, og var ikke beregnet på at adressere de mere langsigtede problemer forbundet med udgangsforbud, lukninger og sammenbruddet i økonomien [i de besatte områder]. Det er ikke vores ansvar at varetage palæstinensernes økonomiske behov. Vi har gentagne gange sagt, at det er besættelsesmagtens ansvar."

Indtil videre har man ikke set et koordineret donorpres i forhold til Israels politik. Dilemmaet er, at nedskæring i nødhjælpen kan gå ud over den civile palæstinensiske befolkning, trods Israels formelle ansvar. Det går også imod mange af nødhjælpsorganisationernes selvopfattelse.

Samlet set minder bistanden om konceptet for en ’traditionel’ krise- og udviklingssituation frem for en konflikt- og besættelsessituation. Og det på trods af, at besættelsen snart har varet 38 år.

Økonomiske betingelser

Israels politik har langt større betydning for den økonomiske udvikling end bistand. Det kan derfor undre, at da EU endelig begynder at stille større politiske krav til bistanden i 2002, gælder betingelserne kun palæstinensiske reformer.

Det var lykkedes den nu afdøde Arafat, trods de palæstinensiske myndigheders direkte donorafhængighed, at opbygge et klassisk patron-klient system: Økonomisk ved korruption, politisk misbrug, manglende gennemsigtighed og lukrative varemonopoler. Politisk ved monopolisering af magten, udskydelse af vedtagelsen af en national forfatning og på sikkerhedsområdet at opbygge et væld af politistyrker uden en samlet ansvarshavende - på nær Arafat selv.

Donorafhængigheden har ifølge EU’s tidligere kommissær for eksterne forbindelser, Chris Patten, betydet, at EU har kunnet påvirke de palæstinensiske myndigheder til at gennemføre reformer. Men EU har ikke benyttet menneskerettighedsklausulen i sin frihandelsaftale med Israel til at stille krav til den israelske side. Endog uanset, at den Internationale Domstol i Haag fastslog, at Israel har det fulde humanitærretlige og menneskeretlige ansvar for de besatte områder. Med andre ord: Uden også at benytte ’den økonomiske muskel’ overfor den stærke part, Israel, leder reformkrav ikke nødvendigvis til fremskridt i fredsprocessen. Palæstinensiske reformer er ikke det samme som en sikker vej til to-statsløsningen. Heller ikke selvom den palæstinensiske leder nu hedder Mahmoud Abbas, og der er stor international opbakning til palæstinensiske reformer, som det fremgik af den nyligt afholdte konference i London.

Svag politisk aktør

Grunden til EU’s handlingslammelse må findes i uenigheden blandt EU’s medlemslande, hvor emnet Mellemøsten også har stærke indenrigspolitiske toner. For stater som Tyskland betyder 2. verdenskrig og Holocaust, at man er tilbageholdende med kritik af Israels besættelsespolitikker. Omvendt har Frankrig en tættere relation til nogle af de arabiske stater og er mere kritisk over for den fortsatte besættelse. Storbritannien er tæt knyttet til USA’s udenrigspolitik og dermed influeret af den politiske situation i USA.  

EU er Israels største handelspartner. Men EU er ikke en enhedsaktør, og problemer med at opnå enighed om Mellemøstpolitikken mindsker særligt i krisetider mulighederne for at øve indflydelse på konfliktløsningen. EU’s påvirkningsmuligheder er størst, når der er en reel fredsproces, hvor mere socioøkonomiske orienterede politikker kan spille en positiv rolle.

Hvad kommer efter Gaza?

Israels ensidige tilbagetrækningsplan fra Gaza og dele af den nordlige Vestbred kan ifølge en ny rapport af den anderkendte ngo International Crisis Group ses som:

"..et forsøg på at stabilisere den palæstinensiske situation samtidig med at der skabes en stærk politisk forsikring imod internationale bestræbelser på at slutte konflikten på basis af den nuværende brede internationale konsensus – en konsensus hvis betingelser er uacceptable for Sharon."

Samtidig med at det internationale samfund – og herunder EU – støtter tilbagetrækningen, er det afgørende at fokusere på, hvad der skal ske bagefter med de resterende besatte områder. Ellers kan tilbagetrækningen ende med kun at sikre en kortvarig stabilitet.  Det vil kræve en langt mere aktiv og samlet EU-politik, hvor politiske problemer ikke længere primært adresseres med økonomisk bistand. 

Men kan EU det?

Ditte Bjerregaard er fotojournalist og har skrevet speciale på statskundskab om besættelsespolitikker og konfliktløsningspotentiale for de besatte palæstinensiske områder.

Rapporter

Aid Management and Coordination during the Intifada, (Mokoro-rapporten), 23. juli 2003, Report to the LACC Co-Chairs, Version 3, Mokoro, Oxford.

Nyttige links

http://www.reliefweb.int

OCHA, FN's Koordinationskontor for humanitær bistand.

http://www.worldbank.org

Verdensbanken, se under ’Westbank & Gaza’.

http://www.crisisweb.org

International Crisis Group, grundige analyser om fredsprocessen.

http://www.haaretzdaily.com