Udviklingsbistand til Europa

Af Poul Kjar

Regeringsgrundlaget ’Nye Mål’ omtaler nye midler til indsatser i Ukraine, Rusland og til landene i Kaukasus, som er en del af EU's naboskabsområde.

Men hvad har det med dansk udviklingsbistand at gøre?

En hel del.

Støtten til landene i øst indgår i Udenrigsministeriets Naboskabsprogram (under Danida), der blev lanceret af regeringen i den udenrigspolitiske redegørelse En Verden til Forskel fra 2003.

Den overordnede målsætning er at forhindre nye skillelinier og modsætningsforhold mellem et nyt og større EU og resten af Europa. Det sker gennem programmer i Balkan-landene, Rumænien, Bulgarien, de russiske østersøregioner, Belarus (Hviderusland), Ukraine, Moldova, Kaukasus samt Tyrkiet.

Det vil nok overraske nogle, at Danmark bruger udviklingsbistand til at støtte lande som Tyrkiet og Kroatien, der er henholdsvis kandidatland og ansøger til EU. Men det er ikke fattigdomsorienteringen, der ligger bag indsatsen i Nabo­skabsprogrammet – derimod en udenrigs- og sikkerhedspolitisk dagsorden.

Og ifølge de vestlige landes internationale samarbejdsorganisation OECD’s kriterier for udviklings­bistand indregnes støtte til lande som Tyrkiet og Kroatien i bistandsprocenten, så længe landene har en årlig bruttonationalindkomst (BNI) pr. indbygger på under 9.200 dollars.

Eksempelvis er Tyrkiets BNI på 3.100 dollars (2003), mens Danmarks BNI ligger på 32.500 dollars. Det fattigste land i Naboskabsprogrammet, Moldava, har en BNI på 460 dollars (2003) – og nærmer sig dermed et ægte afrikansk u-land som Kenya med en BNI på 360 dollars (2002).

Det er ikke alle landene i Nabo­skabsprogrammet, der er fattige nok til, at bevillingerne indgår i Danmarks officielle udviklingsbistand på 0,84 (2004) af BNI. Det gælder lande som Rusland, Ukraine, Belarus, Bulgarien og Rumænien. Alligevel administreres støtten af Danida, men pengene trækkes på en anden konto i Finansministeriet.

Altså et rent administrativt spørgsmål, der kompliceres i forbindelse med Naboskabsprogrammets regionale programmer, hvor nogle lande er fattige nok til, at bevillingerne indgår som en del af u-landsbistanden – mens andre lande ryger over den fastsatte grænse for, hvad der kan indregnes i u-landsbistanden.

Danida-mainstreaming

- Det, at naboskabsprogrammet er lagt ind under Danida, betyder, at støtten følger Danidas procedurer for udviklingsbistand – og således er den tidligere Øststøtte gået fra at være enkeltstående projekter i forskellige ministerier til sammenhængende programmer, siger kontorchef Anne-Marie Esper Larsen fra Naboskabskontoret.

Kontoret er i gang med forberedelserne til 10 større programmer inden for blandt andet økonomisk udvikling (de russiske regioner Kaliningrad og Pskov), hvor indsatsen skal fremme områdernes stabilisering og økonomiske integration i Østersøområdet. 

Der er nye nærområdeindsatser på vej blandt andet i det vestlige Kaukasus og på Balkan, der kan medvirke til reintegration af flygtninge og interne fordrevne - og modvirke fornyet migration.

- Vi er også ved at forberede et program om handel med kvinder, der handler om forebyggelse og beskyttelse af kvinder, og her trækker vi også på Danidas Bistandsfaglige Tjeneste, fortæller Anne-Marie Esper Larsen.

Ifølge kontorchefen er der ikke tale om sektorprogrammer på lige fod med Danidas indsats i samarbejdslandene i Afrika, Asien og Latin­amerika, og bevillingerne skal heller ikke til­trædes af Da­nidas Styrelse. Men planlægning og implementering med danske og lokale samarbejdspartnere og –institutioner følger i det store hele den gængse måde at lave udviklingsbistand på.

Naboskabsprogrammet har un­der Udenrigsministeriet 730 millioner kroner til rådighed i perioden 2004-2007. Og derudover kommer nu de ekstra midler, som der ifølge regeringsgrundlaget skal tilføres Ukraine, Kaukasus og Rusland.

Men hvorfor lige disse tre lande?

Balkan har gjort opmærksom på sig selv

Seniorforsker Lars P. Poulsen-Hansen fra Institut for Internationale Studier (DIIS) siger:

- Det er indlysende, at vi skal støtte Ukraine og belønne landet for, at de har gennemført en fredelig revolution. Rusland er den største spiller i vores nærområde, og der har civilsamfundet virkelig brug for støtte. Og hvis ikke der er orden i Kaukasus, så er der meget, der går galt.

Lars P. Poulsen-Hansen uddyber, at EU’s nye fremtidige naboer, de kaukasiske lande Georgien, Azer­bajdjan og Armenien, spiller en meget vigtig rolle i forhold til at levere olie og gas fra Det Kaspiske Hav, der skal transporteres gennem Tyrkiet og op til Middelhavet og EU-landene.

- At dømme efter det danske Naboskabsprograms hidtidige øremærkning af bevillingerne, så bekymrer vi os mere om vores naboer på Balkan end om landene i Øst. Det vestlige Balkan har jo virkelig formået at gøre opmærksom på sig selv i form af voldsomme konflikter. I modsætning til de tidligere Sovjetrepublikker, hvor et land som Ukraine lige indtil for nyligt har levet en meget stille tilværelse, siger Lars P. Poulsen-Hansen, der er aktuel med bogudgivelsen Ingen har fred længere, end hans nabo vil – EU’s nye naboer mod Øst.     

Under Naboskabsprogrammets samlede ramme afsættes i alt 455 millioner kroner til indsatsen på det vestlige Balkan, koncentreret om Bosnien-Herzegovina, Serbien og Kosovo. Også Kroatien er med i denne pulje. Bevillingerne til Rus­land, Ukraine, Moldova og Kaukasus er i alt på 200 millioner kroner.

De relativt store bevillinger til Balkan skal ifølge Udenrigsministeriets strategiske ramme for Nabo­skabsprogrammet ses i lyset af, at landene har bevæget sig fra post-konflikt samfund til spirende demokratier, men at "der i flertallet af landene udestår en række væsentlige udfordringer knyttet til gennemførelse af grundlæggende samfundsmæssige reformer".

Dertil kan man tilføje, at Danmark har modtaget mange flygtninge fra Balkan, og at støtten til det vestlige Balkan således også er en måde at lette hjemturen for disse flygtninge.

Ukraine i EU?

Netop udsigten til en dag at kunne blive medlemmer af EU er ifølge Lars P. Poulsen-Hansen det allervigtigste incitament for landene til at gennemføre demokratiske og økonomiske reformer. Og den store forskel på landene på Balkan – inklusiv Bulgarien og Rumænien – og de tidligere Sovjetrepublikker er førstnævntes udsigt til at få medlemskab af EU.

- Sagen er jo, at de tidligere Sovjetrepublikker er langt mere rodfæstede i Europa med deres kultur, historie, traditioner og videnskab end for eksempel Tyrkiet, siger Lars P. Poulsen-Hansen.

Lars P. Poulsen-Hansen sætter sin lid til, at EU’s nye central- og østeuropæiske medlemmer med Polen i spidsen skal have indflydelse på, om EU langt ud i fremtiden skal udvides med lande som Ukraine, Belarus og Moldova – og hvem ved Rusland. Et synspunkt, som den store franske statsmand, generel de Gaulle, ville have billiget. I 1950 udtalte han, at Europa går fra Atlanterhavet til Uralbjergene.

Europa, såvel som Danida, er i fuld gang med at udvide sine grænser.

Følgende lande indgår i Naboskabsprogrammet

Gruppe 1 er såkaldte DAC-lande, hvortil bevillingerne ifølge OECD kan kategoriseres som udviklingsbistand. (Official Development Assistance).

‑ Vestlige Balkan: Albanien, Makedonien, Bosnien-Herzegovina, Kroatien og Serbien.

‑ Kaukasus: Armenien, Azerbajdjan og Georgien og Moldova

Gruppe 2 er lande, hvortil støtten ifølge OECD ikke tæller som ­u-landsbistand.

Belarus (Hviderusland)

Ukraine

Bulgarien

Rumænien

Rusland

Naboskabsprogrammet

Naboskabsprogrammet er en sammenlægning af den tidligere Øststøtte, Freds- og Stabilitetsindsatsen (FRESTA) og Demokratifonden.

Den tidligere Øststøtte blev iværksat efter Berlinmurens fald i 1989 og administreret af flere forskellige ministerier. Gennem årene blev der anvendt omkring 14 milliarder kroner, ikke mindst på miljøbistand i de østeuropæiske og baltiske lande.

Demokratifonden støttede fremme af mellemfolkelige kontakter – støtte til ngo’er, besøgsrejser og andre aktiviteter, hvor folk fra de tidligere Sovjetrepublikker og Balkan kunne stifte bekendtskab med den danske demokratimodel.

Freds- og Stabilitetsindsatsen (FRESTA) var blandt andet rettet mod civilsamfundet på det vestlige Balkan inden for menneskerettigheder, flygtninge, ungdom og medier - og indgik sammen med MIKA-rammen (miljø og katastrofebistand) i MIFRESTA-rammen.

MIFRESTA-rammen blev nedlagt i 2001.