Hurtig og effektiv, men for kortsigtet

Bistand til Kosovo

Danmarks humanitære bistand og genopbygningshjælp i Kosovo er netop blevet evalueret. Hvad kan genopbygningsarbejdet efter flodbølgekatastrofen i Asien lære af evalueringens gode råd og kritiske bemærkninger? Af Kalika Bro-Jørgensen og Bo Simonsen

Når katastrofen for alvor rammer, kan politikernes iver efter at vise handlekraft og markere Danmark i det store kaos af internationale medspillere let lede til at prioritere hurtige og synlige resultater på bekostning af den langsigtede indsats. Det viser nogle af de mere kradse konklusioner i en ny uafhængig evaluering af Danmarks indsats i Kosovo.

Aldrig før har det officielle Danmark været så gavmild med humanitær bistand og genopbygningshjælp, som under Kosovo-konflikten. Knap halvanden milliard kroner blev bevilliget i perioden 1999-2003 alene gennem Udenrigsministeriet – og landsdækkende indsamlinger supplerede med rekordstore beløb.

Udenrigsministeriets indsats er blevet evalueret af firmaet T&B Consult med et hold internationale eksperter. Rapporten roser Udenrigsministeriet for en omfattende, hurtig og effektiv indsats, der i høj grad var med til at begrænse de menneskelige lidelser i den første kritiske fase. Indsatsen på kort sigt har med andre ord været dygtigt og effektivt udført. Også genopbygningshjælpen til minerydning, genopbygning af huse, uddannelse og affaldshåndtering får flotte karakterer i evalueringsrapporten.

Men så til de kritiske bemærkninger. Evalueringens hovedkritikpunkt er, at man ikke fulgte den af Folketinget vedtagne handlingsplan, som evalueringsrapporten roser som værende relevant, grundig, forudseende og letforståelig.

Handlingsplanen fastslog blandt andet – på baggrund af en dansk forundersøgelse fra 1999 – at Kosovo var i fare for at få mere støtte, end landet kunne håndtere, og foreslog derfor at fordele den danske støtte over ti år. Men i stedet blev 75 procent af pengene brugt de første 19 måneder, og kun to procent i 2003.

Evalueringen kritiserer også Udenrigsministeriet for at have fokuseret for meget på hurtige, demonstrative og synlige resultater, hvilket førte til at den danske bistand blev domineret (70 procent) af danske nødhjælpsorganisationer.

- Flere fordele kunne have været opnået, hvis man i stedet havde valgt at tildele større bevillinger gennem strategiske internationale partnere, skriver evalueringsrapporten.

Dertil kommer, at Udenrigsministeriet angiveligt afsatte utilstrækkeligt med personaleressourcer.

- Den danske indsats var afhængig af en gruppe af engagerede embedskvinder og –mænd, som i lange perioder arbejdede under et enormt tids- og forventningspres på permanent overtid og med betydelige personlige omkostninger, skriver evalueringsrapporten, og fortsætter:

- Det var almindeligt, at det humanitære kontor end ikke havde ressourcer til at gennemlæse projekt- og undersøgelsesrapporterne.

Udenrigsministeriet kritiseres endvidere for at have en ’meget begrænset humanitær ekspertise’, hvilket medførte en udbredt afhængighed af eksterne konsulenter på ledelsesplan. Rapporten fastslår, at hele personaleproblematikken var medvirkende årsag til uoverensstemmelserne mellem det politiske, strategiske og operationelle niveau i Kosovo.

Udenrigsministeriets kommentarer er taget med i evalueringsrapporten. Ministeriet skriver bl.a., at ".. erfaringerne fra Kosovo i mellemtiden i alt væsentlighed (er) blevet integreret i Danmarks internationale humanitære arbejde. Den samlede danske kapacitet til at håndtere humanitære kriser er styrket betydeligt".

- Har I brugt evalueringsrapportens konklusioner i planlægningen af indsatsen i Asien?

- Først af alt er det jo klart, at vi i Kosovo havde at gøre med en noget anden problemstilling end nu med tsunamien. Dengang var det jo, hvad vi kalder en kompliceret politisk konfliktsituation, hvor vi nu har at gøre med en naturkatastrofe. Så man kan ikke sige, at erfaringerne fra Kosovo kan bruges som en tjekliste i den aktuelle situation.

- Men nogle af de mere generelle observationer – som eksempelvis tidshorisonten for bistanden – er vel også relevante i Asien?

- Jo, det er klart. Men det gælder al bistand. Og i den aktuelle situation har vi jo fordelt bevillingerne med 200 millioner kroner til umiddelbar nødhjælp og 220 millioner til genopbygning og miljøbistand.

- Rapporten kritiserer også Udenrigsministeriet for manglende koordination med internationale organisationer.

- Vi har haft stor glæde af vores nære forhold til de danske NGO’er. Dagen efter katastrofen, den 27. december, var vi i telefonisk kontakt med en række NGO’er, der allerede var tilstede i de berørte områder. Vi gav straks grønt lys til, at de påbegyndte indsatser inden for vores bevillingsramme. Tilbagemeldingerne har været positive og understreget, at NGO’ernes opfattelse er, at vi har været fleksible og ubureaukratiske. Efterfølgende har vi kanaliseret halvdelen af vores bevillinger via FN – så snart de kom på omgangshøjde med situationen. Det er både mobilhospitalet og Herkules-flyet gode eksempler på.

- Og så vil jeg gerne lige tilføje, at jeg synes, evalueringsrapportens kritik er for billig. Det skal understreges, at jeg ikke selv var ansvarlig for Kosovo. Men jeg ved, at det simpelthen ikke var muligt at arbejde sammen med FN – de var ganske enkelt ikke på omgangshøjde med situationen. Og det indrømmer FN også selv, slutter Jan Top.