Forord

Some people aim at the moon. We aim at the village.
(Julius K. Nyerere)

Foto fra en af de første valgplakater fra før uafhængigheden

Foto fra en af de første valgplakater fra før uafhængigheden

Tanzania var det første land i Afrika, som Danmark i 1960’erne indledte et langvarigt udviklingssamarbejde med. Det samme skete derefter med nabostaterne, Kenya Uganda, Zambia og Malawi, men i modsætning til andre modtagere af dansk bistand, som der blev indledt et regeringssamarbejde med i 1960’erne, har samarbejdet med Tanzania siden været ubrudt og stabilt til trods for, at det i begyndelsen af 1980’erne blev sat på en hård prøve under landets langvarige skærmydsler med Den internationale Valutafond (IMF).

Også andre vestlige donorlande har opretholdt et relativt stabilt samarbejde gennem årene med Tanzania. Det gælder ikke mindst Norge, Sverige og Finland. I den periode, som denne bog omhandler, var der nær kontakt mellem Danida og de øvrige nordiske landes bistandsadministrationer omkring bistanden til Tanzania. Den danske bistand blev indledt med et fælles nordisk projekt, og Tanzania blev det land, som har huset flest fællesnordiske projekter.

I overensstemmelse med formålsparagraffen i den danske lov om internationalt udviklingssamarbejde har formålet med det danske udviklingssamarbejde med Tanzania stedse været at bidrage til at fremme økonomisk vækst og social fremgang i landet.

Sigtet med nærværende bog er – på baggrund af en beskrivelse af hovedtrækkene i den politisk-økonomiske udvikling i Tanzania 1962-95 – at give et billede af det danske udviklingssamarbejde med landet i den samme periode og at formidle nogle af de nyttige erfaringer, der blev høstet.

Der er således tale om et historisk studie, hvor midten af 1990’erne er valgt som endestation, fordi der på dette tidspunkt skete en række systemændringer i Tanzania såvel som i landets samarbejde med dets donorer, deriblandt Danmark.

Hvad situationen i Tanzania angår, var 1995 det år, hvor det første flerpartivalg siden uafhængigheden blev afholdt, og hvor der skete en adskillelse af statsmagten og det indtil da eneste parti, CCM. Hvad udviklingssamarbejdet angår, blev der i midten af 1990’erne taget hul på en omlægning af bistanden fra den indtil da dominerende form – enkeltstående projekter – til såkaldte sektorprogrammer og budgetstøtte. Denne begyndende omlægning skete i samarbejde med flere donorer og gjaldt også for samarbejdet med Danmark, hvor den såkaldte Helleiner-rapport samtidigt blev til. Rapporten, som blev til på Danidas initiativ, blev indledningen til, at ”forholdet mellem Tanzania og donorerne har undergået markante forbedringer” (Landestrategi for Tanzania 2001-2005, Udenrigsministeriet 2002). Hvor markante og varige forbedringerne har været, er det endnu for tidligt at sige noget endegyldigt om.

En af de vigtigste erfaringer, der er gjort i det internationale udviklingssamarbejde gennem årene, er, at virkningen af udviklingsbistand afhænger af en række forhold i og omkring det land, som bistanden ydes til. Det drejer sig i særdeleshed om de skiftende verdensøkonomiske konjunkturer, som kun få og meget store u-lande har nogen mærkbar indflydelse på. Det drejer sig også om interne forhold, som de regerende i landet har i hvert fald nogen indflydelse på, så som graden af politisk stabilitet, om der eksisterer en velfungerende offentlig administration og retsorden, om der sættes effektivt ind over for korruption, og om der tilstræbes ført en økonomisk politik, som befordrer økonomisk vækst og social fremgang i landet.

Forholdene i og omkring de lande, der modtager udviklingsbistand, vil trods ligheder mellem dem ofte være temmelig forskellige. Hvis udviklingsbistanden skal være effektiv, må der derfor tages hensyn til særlige omstændigheder, der gælder for det enkelte land. Hvis man i et historisk tilbageblik vil danne sig et vist indtryk af, hvorledes bistanden har virket eller ikke virket, og lære heraf, er det på samme måde vigtigt, at bistandsindsatserne anskues og bedømmes i en sammenhæng, hvor man både inddrager relevante forhold i modtagerlandet og i landets forhold til den omgivende verden – inklusive selvfølgelig forholdet til de donorer, der giver udviklingsbistand.

En anden vigtig erfaring fra et halvt århundredes internationalt udviklingssamarbejde er, at hvis udviklingsbistanden skal kunne leve op til sit erklærede formål, må den være nogenlunde forudsigelig og forpligtende over en årrække. Ligeledes skal den være tilrettelagt på en måde, så den tilgodeser udviklingen i modtagerlandet, og ikke samtidig skal tilgodese politiske eller andre interesser i eller uden for modtagerlandet, som er vanskelige at forene eller i modstrid med målsætningen om på sigt at fremme øget økonomisk vækst og social fremgang.

Hensigten med første del af nærværende fremstilling har været at give et billede af den politiske, økonomiske og sociale udvikling i Tanzania frem til midten af 1990’erne, herunder at inddrage den rolle, som en gennem årene voksende udviklingsbistand har spillet. Mange forskellige gode og dårlige erfaringer er høstet både på tanzaniansk og på donorhold, som der givetvis kan læres af – og i et vist omfang også er blevet det – i det fremtidige udviklingssamarbejde med Tanzania såvel som med andre lande. Dette være sagt uden at nogen dermed kan påberåbe sig den objektive sandhed med hensyn til, hvorledes tanzanianerne og deres nuværende eller fremtidige regeringer bør indrette deres samfund.

Fremstillingens anden del handler om den bistand til Tanzania, som i perioden blev finansieret af den danske stat og forvaltet af Danida. Det er her forsøgt at give en kronologisk sammenfatning af det dansk-tanzanianske bistandssamarbejde på baggrund af de politiske og makroøkonomiske forandringer, som skete i de første årtier af den nye nations eksistens. Det har ikke været muligt – og ville næppe heller være formålstjenligt – at gennemgå alle de mange projekter og andre indsatser, som de mere end 200 danske bistandsbevillinger til Tanzania er givet til i perioden frem til 1995. Derfor gengives forløbet af de mange komponenter, samarbejdet bestod i, kun i store træk. Til gengæld er forløbet af 16 udvalgte, dansk-støttede projekter eller programmer resumeret i et anneks. Kriterierne for udvælgelsen af disse ”cases” har været, at den danske indsats på området er blevet ydet over en længere årrække, og at støtten, i hvert fald i sin hidtidige form, blev afsluttet inden midten af 1990’erne. Disse indsatser repræsenterer de vigtigste faglige sektorer, hvor Danmark har været involveret i de nær ved 35 år, som fremstillingen vedrører.

Omtalen af de danske indsatser er begrænset til den del af samarbejdet, som blev forvaltet af Udenrigsministeriet, mens Industrialiseringsfonden for Udviklingslandene, som i denne periode har været repræsenteret med relativt få engagementer i landet, ikke er medtaget. Danida finansierede også en del fortrinsvis mindre projekter, der blev forvaltet af private, danske organisationer (NGO’er). Det gælder navnlig i den sidste halvdel af perioden. Enkelte af disse private projekter fra sidst i 1980’erne, der drejede sig om hiv-forebyggelse, og som blev finansieret af det statslige bistandsbudget, bliver omtalt.

Den mest omfattende indsats, der blev ydet fra en dansk privat organisation i Tanzania, var Mellemfolkeligt Samvirkes såkaldte frivilligprogram, der blev finansieret over de statslige bistandsbudgetter. Frivilligprogrammet har været til stede i Tanzania lige så længe som Danidas bistand med op til 80-90 udsendte unge ad gangen på 2-årskontrakter og med forskellige uddannelsesbaggrunde. Nogle af de frivillige var værnepligtige, som ved en lovændring i begyndelsen af 1970’erne fik mulighed for at aftjene deres værnepligt som MS-frivillige. Frivilligprogrammet var uafhængigt af Danidas indsatser, men navnlig i 1980’erne var der dog flere eksempler på MS-udsendte med håndværksmæssige uddannelser, som udførte vedligeholdelse og reparationsopgaver ved dansk-støttede projekter.

Endelig skal nævnes, at Danida støttede nogle af FN’s særorganisationers projekter i Tanzania. I de tilfælde, hvor støtten kun bestod i finansiering, mens udførelsen var overladt til den pågældende særorganisation, kaldes de i Danida for ”multi/bi-projekt-er”. Nogle af dem er omtalt i det følgende.

Fremstillingen afsluttes med en sammenfatning og en tanzaniansk vurdering af det tanzanianske-danske udviklingssamarbejde.

Kilder

Kildematerialet er for første dels vedkommende især ikke-danske rapporter og tidskriftartikler, hvoraf nogle er produceret af tanzanianske forskere. Desuden har Verdensbankrapporter været konsulteret (Verdensbankrapporter om Tanzania er talrige. Det samme er bøger og artikler på engelsk. Kun en lille del af de sidstnævnte har været konsulteret).

Anvendte kilder for anden dels vedkommende er arkivmateriale i Udenrigsministeriet. Antallet af arkiverede Tanzania aktpakker er stort: Foruden arbejdspapirer og aktstykker er diverse rapporter, så som forundersøgelses-, ”review”-, evaluerings- og afsluttende projektrapporter samt rigsrevisionsrapporter, blevet genopfrisket. Danidas årsberetninger er den mest benyttede og oftest citerede kilde i anden del. Også bøger og artikler i danske tidsskrifter, især ”Den ny Verden”, ”Kontakt” og ”Udvikling” har været anvendt.

Bagest findes henvisninger til enkelte bøger, rapporter og artikler, som der er trukket på, men som ikke er identificeret i tekstafsnittene.

Kollegaer i Udenrigsministeriet (hvoraf nogle nu er ”fhv.” ligesom forfatteren) har venligst bidraget med kritik og gode råd. (Ikke alle dyrekøbte erfaringer kan udledes af aktpakker m.m.). De var kollegaer, der ligesom forfatteren har været direkte involveret i bistandssamarbejdet med Tanzania i en kortere eller længere årrække. Herudover har også enkelte andre landsmænd, som i årenes løb på forskellig vis var med til at præge den Danida-støttede indsats i Tanzania, været så venlige at kommentere og kritisere dele af det oprindelige manuskriptet. En særlig tak til professor Knud Erik Svendsen og til to andre eksperter med solid fagøkonomisk ekspertise og Tanzaniaerfaringer, nemlig Poul Buch Hansen og Jakob Groesen.

Forfatteren bærer alene ansvaret for indholdet, som cand. scient. pol. Gro Iversen ydede en kyndig og meget værdsat assistance til at frembringe, både i form af omfattende arkivstudier, en kritisk gennemlæsning og flere forslag til forbedringer af dele af det oprindelige manuskript.

Ole Mølgård Andersen

1: Træk af Tanzanias politisk-økonomiske historie til midten af 1990’erne

Den Forenede Republik Tanzania blev oprettet i 1964 ved en sammenslutning af Tanganyika, der var blevet oprettet i 1961, og Zanzibar, der fik sin selvstændighed i 1963. Tanganyika, der siden 1880’erne havde været et tysk protektorat, blev ved Versailles-traktaten i 1919 et britisk Folkeforbundsmandat og efter 2. Verdenskrig et britisk FN-mandat. Zanzibar havde været et britisk protektorat siden 1890.

Forud for sammenslutningen med Tanganyika udspillede der sig på Zanzibar en række blodige begivenheder, som tidligt i 1964 var ved at brede sig til den nye stats militære belægninger i udkanten af Dar es Salaam. Kun takket være en hurtig indsættelse af en britisk militærenhed lykkedes det at forhindre et muligt kup mod Tanganyika regering under Julius K. Nyereres ledelse. Denne begivenhed, der fremskyndede sammenslutningen af de to nye stater senere samme år, kunne ses som et forvarsel om, hvor sårbare nye regeringer var i Afrika over for militære magtovertagelser. Dem forekom der mange af i Afrika i de følgende årtier med Tanzania som en af undtagelserne, måske fordi landets ledere havde lært af forskrækkelsen i 1964.

Areal og befolkning

Tanzania dækker et landområde på størrelse med Frankrigs og Tysklands samlede areal, eller mere end 20 gange så stort som Danmark. Ved den første folketælling efter uafhængigheden var folketallet i 1967 i Tanzania 12,7 millioner, heraf 365.000 med bopæl i hovedstaden, Dar es Salaam. Zanzibar rummede 350.000 beboere.

Ifølge folketællingen i 2002 var folketallet nu 34,6 millioner, hvoraf 2,5 millioner boede i Dar es Salaam. På. Zanzibar boede der nu 985.000 mennesker. Den gennemsnitlige befolkningstilvækst er for tiden 3 pct., eller godt 1 million om året. Dar es Salaam, den største by, vokser for tiden med 4 pct., eller 100.000 mennesker, om året. Knap 25 pct. af befolkningen bor i byerne.

A: En ny nation bliver til:
Tiden fra før uafhængigheden og den første halve snes år efter

Fra naturalie- til pengeøkonomi

I årene efter 2. Verdenskrig var der frem til uafhængigheden sket en gradvis ændring fra en overvejende naturalieøkonomi til en mere udpræget pengeøkonomi i det daværende koloniområde. Drivkraften i denne udvikling var dyrkning og eksport af forskellige afgrøder: sisal, kaffe, te, pyrethrum (et naturmiddel mod insekter, baseret på en bestemt krysantemum-blomst), hvede, bomuld og (på Zanzibar) nelliker. Der fandt også en eksport sted af overskuddet fra traditionelle naturalieafgrøder, så som jordnødder, sesamfrø, elefantnødder, bønner, huder, skind og andre produkter.

Den internationale højkonjunktur i 1950’erne udløste kraftige internationale prisstigninger på råstoffer og tropiske afgrøder, hvilket bidrog stærkt til spredningen af pengeøkonomien i Tanganyika og Zanzibar. De to vigtige eksportafgrøder, sisal og kaffe, blev i den tyske kolonitid fra 1880’erne dyrket på europæiske plantager. Kaffen (Arabica) slog også rod blandt afrikanske dyrkere på skråningerne af Kilimanjaro og i det sydlige højland og endnu tidligere blandt afrikanske dyrkere af Robusta-kaffe i områderne vest for Victoriasøen. I modsætning til Kenya, hvor der fandtes en indflydelsesrig gruppe af europæiske kolonisatorer, som satsede på kaffedyrkning, var der ikke i Tanganyika den samme bastante modstand blandt kolonialisterne mod afrikanernes kaffedyrkning.

En tredje vigtig eksportafgrøde var bomuld, som slog igennem i kolonitiden, og som blev af stor betydning som salgsafgrøde blandt agerbrugere i det såkaldte Sukumaland, syd og sydvest for Victoriasøen.

Ved uafhængigheden stod afrikanske dyrkere for mere end halvdelen af Tanganyikas eksportafgrøder og for to tredjedele af værdien af alle markedsførte afgrøder. En væsentlig del af indtægterne fra eksportafgrøderne, som koloniregeringen beskattede, var med til at finansiere den koloniale administration, herunder en landbrugsfaglig konsulenttjeneste og forsøgsvirksomhed til fordel for både plantageejere og afrikanske dyrkere.

Hvad de sidste angik, drejede konsulenttjenesten sig dog mest om påbud, som pålagde afrikanerne at gennemføre foranstaltninger til at imødegå erosion, især i de tætbefolkede og frugtbare bjergområder. En voksende modstand mod disse påbud var i flere områder af landet en væsentlig drivkraft for bøndernes opbakning af uafhængighedsbevægelsen.

Foruden at finansiere koloniadministrationen blev nogle af skatteindtægterne fra eksportafgrøderne investeret i udbygningen af vejnettet, jernbaner og havne. Tyskerne lagde grunden til denne udbygning før og omkring århundredeskiftet med havneanlæg i Tanga og Dar es Salaam, dampskibsfart på søerne og den første jernbane fra Tanga til Moshi. De sluttede deres tilstedeværelse i det daværende Deutsch-Ostafrika med den godt 1.600 km lange jernbane fra Dar es Salaam til Kigoma ved Lake Tanganyika. Dette imponerende, imperiale prestigeprojekt var færdig før 1. Verdenskrig, finansieret ved lån i Deutche Bank. Som ved al daværende jernbanebyggeri i Afrika krævede byggeriet et meget betydeligt antal afrikaneres liv.

Det var forventet, at projektet kunne blive rentabelt fra indtægterne ved at udstede private koncessioner til mineprospektorer og til nye sisal- og gummiplantager mv. i områderne langs jernbanen. Der var dog også kræfter i koloniadministrationen, som antog, at en jernbane gennem de centrale dele af Tanganyika ville åbne for dyrkning af eksportafgrøder blandt afrikanske agerbrugere. Dette ville skabe grundlag for en øget beskatning af den lokale befolkning, hvilket kunne blive et væsentligt bidrag til den endelige finansiering af jernbanen.

Briterne tog senere initiativ til bygningen af stiklinjen fra Tabora til Mwanza, hovedbyen for den senere udbredte bomuldsavl blandt afrikanske småbrugere.

Foruden koloniadministrationen, de europæiske plantageejere og de afrikanske dyrkere beroede den voksende pengeøkonomi også i høj grad på et indisk befolkningselement. Det bestod af indiske indvandrere, som i løbet af det 19. århundrede især emigrerede fra Gujarat i Indien, der hyppigt var ramt af hungersnød. Det var således tilfældet i begyndelsen af 1900-tallet, hvor indisk arbejdskraft udgjorde en væsentlig del af arbejdsstyrken ved jernbanebyggeriet Mombassa-Kisumu i Kenya. Som anden og tredje generationsindvandrere slog inderne sig ned som handelsfolk overalt i Østafrika, hvor de opkøbte overskuds- og salgsafgrøder af de afrikanske dyrkere. For de modtagne betalinger købte afrikanerne petroleum, salt, sukker, ris, planteolier, mediciner, fodtøj, klæder, byggematerialer og -redskaber, hakker, knive, spande m.m. af de samme indiske handelsfolk. Europæiske og indiske handelskompagnier, der stod for eksporten af salgsafgrøderne, varetog også importen af de varer, de afrikanske landsbybeboere efterspurgte.

Arbejdsdelingen mellem europæere, indere og afrikanere udgjorde en hierarkisk opdeling med europæerne som det øverste, herskende lag, inderne i midten og afrikanerne nederst. Ligesom blandt jøderne i Europa og Amerika blev der med tiden skabt betydelige formuer og forretningsdynastier blandt indiske familier i Østafrika, og ligesom jøderne i Europa og Amerika fandtes indere efterhånden også inden for flere andre erhverv. Nogle investerede i moderne industrivirksomheder, andre skabte mindre og med tiden også store entreprenørforetagender. Ved uafhængigheden var inderne stærkt repræsenteret i professioner som læger, arkitekter og advokater, og efterhånden også i den offentlige administration, som de i kolonitiden var blevet holdt udenfor.

I modsætning til nabolandene Kenya og især Uganda blev diskrimination mod inderne aldrig noget stort problem i Tanzania. Mange indere blev til gengæld ramt på deres levebrød, da det meste af handelen i landet blev socialiseret, inklusive det monopol, som de kooperative foreninger og statsforetagender fik på markedsføring af bøndernes produkter.

Uafhængigheden betød formelt en ophævelse af den racebestemte diskrimination, der eksisterede i kolonitiden.

TANU danner regering

Den første regering med afrikansk deltagelse blev dannet i 1959 i forbindelse med den britiske koloniafvikling. Det skete efter lang tids tovtrækkeri med den britiske guvernør, efter at uafhængighedsbevægelsen TANU, Tanganyika National Union, havde vundet en overvældende sejr ved valget til et lovgivende råd i 1958 og til et udvidet råd i 1960. TANU vandt 70 ud af de 71 direkte valgte medlemmer ved et valg baseret på den britiske valgordning med flertalsvalg i enkeltmandskredse.

TANU var blevet stiftet i 1954 og blev i 1970’erne sammensluttet med det ledende parti på Zanzibar under betegnelsen Chama cha Mapinduzi (CCM) – Det Revolutionære Parti. Allerede ved stiftelsen af TANU fremlagde ledelsen et stærkt velfærdspræget fremtidsprogram.

I spidsen for partiet stod allerede fra begyndelsen den senere præsident, Julius Nyerere, der på dette tidspunkt var nyuddannet gymnasielærer fra Edinburgh University. Nyerere blev i sine studieår i Storbrittanien stærkt påvirket af vestlige filosofiske og politiske ideer. Hvad det politiske angik, blev han ligesom Indiens Pandit Nehru præget af miljøet omkring den demokratisk-socialistiske tænketank, The Fabian Society. Denne prægning forklarer noget af den beundring, han senere blev genstand for i Europa og Amerika. Hertil bidrog nok også, at han i sine unge år havde præsteret at oversætte bl.a. Shakespeares skuespil ”Julius Cæsar” og ”Købmanden i Venedig” til et, efter sigende, formfuldendt swahili.

Der var flere grunde til den overvældende tilslutning, TANU fik ved valgene forud for uafhængigheden, hvor der var flere partier at vælge imellem. En væsentlig grund var, at Tanganyika som en ny statsdannelse, der omfattede et meget stort antal forskellige folkegrupper (”stammer”), ikke var hæmmet af konkurrence endsige konflikter mellem dominerende gruppers (”stammers”) magtsøgende ledere, således som det var tilfældet med andre af de tidligere kolonier, f.eks. nabolandene Kenya og Uganda.

En anden grund var det forhold, at Julius Nyerere var en person med usædvanlige lederegenskaber, høj moralsk integritet og klare visioner for dekolonialiseringen og den fremtidige udvikling i landet. Han kom meget snart efter partiets stiftelse til at stå uantastet som den samlende skikkelse i en national bevægelse, der så det som en af sine vigtigste opgaver at opbygge et nationalt fællesskab mellem forskellige folkegrupper. Før uafhængigheden havde de forskellige folkegrupper ikke haft meget andet at samles om end en voksende modstand mod koloniadministrationen, som den blev oplevet i det daglige af befolkningerne i det store land, hvor der blev talt mange forskellige bantusprog. I kystområdet og på Zanzibar og enkelte andre steder var det talte og skrevne sprog kiswahili, som er et bantusprog med et stærkt præg af arabisk og lidt portugisisk. Det var i høj grad Nyereres fortjeneste, at swahili gennem skole- og voksenundervisning blev så udbredt overalt i Tanzania, at det kunne gøres til landets officielle sprog, om end engelsk fortsat blev anvendt meget i centraladministrationen.

De ihærdige og vellykkede bestræbelser for at gøre swahili til det nationale sprog fremhæves ofte som en af Nyereres mange, utvivlsomme fortjenester ved skabelsen af en national identitet.

TANU’s forhold til betydende interessegrupper

Tanzania blev formelt en étpartistat ved en grundlovsrevision i 1965. I virkeligheden havde landet været det siden uafhængigheden i 1962, eftersom tilslutningen til partiet allerede ved de to valg forud for uafhængigheden som nævnt var så overvældende, at der reelt ikke eksisterede nogen politisk opposition uden for TANU. Derimod fandtes der vigtige interessegrupper uden for det politiske system. Det gjaldt først og fremmest de kooperative foreninger og fagforeningerne.

De kooperative foreninger, hvoraf de første så dagens lys allerede i 1920’erne, kom til at spille en væsentlig rolle i uafhængighedsbevægelsen efter 2. Verdenskrig og senere. Kooperationens forhold til partiet blev formelt fastlagt kort efter uafhængigheden, da de kooperative foreningers paraplyorganisation, Cooperative Union of Tanganyika (CUT), blev underordnet partiet som den ene af de såkaldte masseorganisationer. Forholdet mellem kooperationen, regeringen og partiet før og efter uafhængigheden beskrives som en del af baggrunden for Det nordiske Andelsprojekt, en af de ”cases”, som er beskrevet i et anneks senere i denne fremstilling.

Fagforeningerne havde i kolonitiden haft som deres væsentligste rolle at varetage medlemmernes løninteresser på de ”moderne” arbejdspladser inden for jernbanevæsen, havne, postvæsen mm., og på de udenlandsk ejede sisalplantager, miner, industrier, banker og andre virksomheder.

Det lykkedes tidligt TANU at inddrage fagforeningerne i uafhængighedsbevægelsen, og fagforeningsledere fik fremtrædende poster i TANU. Da uafhængigheden nærmede sig, rejste spørgsmålet sig imidlertid om, hvorvidt fagforeningerne skulle og kunne spille deres traditionelle rolle som ensidige varetagere af deres medlemmers løninteresser uden hensyn til andre befolkningsgruppers basale interesser. For den nye regering var det klart, at de organiserede arbejdere og funktionærer måtte tilpasse deres lønkrav til de samfundsøkonomiske realiteter. Selv om hovedparten af de faglige ledere stod partiet meget nær, var der også nogle fagforeningsledere, der var forbeholdne. De kom til at stå svagt i billedet ved uafhængigheden, fordi de blev mistænkt for at nære den ulmende uro i hæren, som kunne være endt i et statskup i 1964.

På baggrund af disse begivenheder måtte fagforeningerne acceptere, at de i 1966 blev sluttet sammen i en enkelt faglig organisation, NUTA (National Union of Tanganyika Workers). Det betød begrænsninger i strejkeretten og en underordning som en af de såkaldte masseorganisationer under partiets ledelse. Arbejdsministeren blev udset til at være født formand for NUTA, (en ordning, som dog blev ophævet et par år efter). En tidligere fagforeningsleder, Rashidi Kawawa, blev landets første 2. vicepræsident. Bestræbelserne på at forene partiet og forskellige interesseorganisationer i den nye nations tilblivelsesfase blev af udenlandske iagttagere udlagt som et post-kolonialt syndrom, der forekom i flere nye stater i Afrika, hvor det ledende parti anså en fasttømret national samling som ønskværdig. Det var da heller ikke alle steder brikkerne faldt på plads som i Tanzania. I f.eks. nabostaterne Kenya og Uganda, hvor der var konkurrerende partier, der dækkede over forskellige folkegrupper, bidrog bestræbelserne på at indordne navnlig fagforeningerne under det regerende parti til at undergrave enheden. Udover at medvirke ved (decentrale) lønforhandlinger blev NUTA’s tillidsfolk medlemmer af lovfæstede samarbejdsudvalg i virksomheder og organisationer over en vis størrelse. For at kvalificere de mange tillidsfolk til disse krævende opgaver blev de sendt på kurser i udlandet, i kolonitiden til en træningsskole i Kampala oprettet med støtte af WCFTU (Frie faglige Internationale). Denne skole blev dog nedlagt i midten af 1960-erne, da den blev fundet at være infiltreret af det amerikanske efterretningsvæsen, CIA. Fagforeningerne i Tanzania blev aldrig alvorligt inficeret af, at aktørerne i den kolde krig konkurrerede om indflydelse i fagforeningerne overalt i Afrika.

En del af NUTA’s ledertræning kom med tiden til at foregå ved medvirken af Det nationale center for Voksenuddannelser i Dar es Salaam, (hvis første leder var dansk). En anden del foregik på den lokale partiskole, Kivikoni College, i Dar es Salaam, (hvortil der i begyndelsen af 1970’erne var knyttet en dansk fagforeningsmand som lærer).

Indkomstpolitik

Trods ophævelsen af de såkaldt frie fagforeninger vakte lønudviklingen i landet i løbet af 1960’erne fortsat bekymring hos regeringen og præsidenten. Man bad derfor Den Internationale Arbejdsorganisation (ILO) i Geneve om hjælp til at formulere en holdbar lønpolitik. ILO sendte en britisk universitetsøkonom og ekspert i arbejdsmarkedsforhold, som udfærdigede en rapport med forslag til styring af løn- og indkomstudviklingen. Rapporten rummede desuden en kraftig advokatur for såkaldt indkomstpolitik, der ”er et af de vanskeligste problemer, som nutidens samfund må tage stilling til”, som det hed i indledningen til rapporten.

At der – i tidens ånd i den vestlige verden – også var behov for indkomstpolitik i Tanzania, fremgik af, at lønudviklingen for arbejdere og funktionærer i store private og offentlige virksomheder var gået grassat siden uafhængigheden, og at dette var smittet af på mange mindre virksomheder.

Der fandtes på den tid godt 300.000 lønarbejdere og funktionærer i Tanzania. Lønudviklingen stod i skærende misforhold til den beskedne stigning, der var sket i indkomsterne for landbefolkningen siden uafhængigheden. Rapportens forfatter foreslog derfor, at det offentlige skulle involveres mere i lønfastsættelsen. Det skulle ske ved at nedsætte et særligt og uafhængigt tribunal, som skulle holde øje med og sikre, at lønudviklingen på det private og offentlige arbejdsmarked blev afstemt med den gennemsnitlige produktivitetsudvikling i samfundet.

Begrænsningerne i strejkeretten skulle fortsat gælde, således at lovlige strejker kun kunne iværksættes, efter at det ikke på anden vis havde været muligt at nå til et resultat, selv om reglerne for det offentliges medvirken ved lønfastsættelsen var blevet overholdt. ILO-ekspertens forslag blev i det store og hele accepteret af TANU og fulgt op af regeringen og nationalforsamlingen.

TANU’s socialistiske etos

Forud for étpartistatens formelle grundlovsfæstelse i 1965 var gået en livlig debat i og omkring udnævnelsen af en præsidentiel kommission i 1964, hvis opgave var at vurdere étpartiets fremtidige rolle, herunder forholdet mellem parti og statslige institutioner. Navnlig partiets forhold til nationalforsamlingen måtte afklares.

I sine konklusioner fremhævede kommissionen, at TANU ikke var et eliteparti, men et masseparti, som var åbent for alle, der kunne acceptere de grundlæggende principper, som partiet byggede på. Spørgsmålet var, hvad der skulle forstås ved partiets grundlæggende principper. Der var nemlig ikke efter uafhængigheden udfærdiget noget principprogram for den fremtidige udvikling af det tanzanianske samfund. Julius Nyerere havde dog ved forskellige lejligheder fremsat en række socialistiske fortolkninger, som han og partiet stod inde for.

Det var blandt andet sket i skriftet ”Ujamaa – The Basis of African Socialism” fra 1962. Her skrev han, at “Socialism, like democracy, is an attitude of mind. In a socialist society it is the socialist attitude of mind, not the rigid adherence to a standard political pattern, which is needed to ensure that the people care for each other’s welfare.” Senere i samme artikel hed det, at ””Ujamaa” then, or ”Familyhood”, describes our socialism. It is opposed to capitalism, which seeks to build a happy society on the basis of the exploitation of man by man; and it is equally opposed to doctrinaire socialism which seeks to build its happy society on a philosophy of inevitable conflict between man and man. We, in Africa, have no more need of being “converted” to socialism than we have to be “taught” democracy. Both are rooted in our past – in the traditional society which produced us.” Han sluttede med at erklære, at “it was in the struggle to break the grip of colonialism that we learnt the need for unity… Our recognition of the family to which we all belong must be extended yet further – beyond the tribe, the community, the nation, or even the continent - to embrace the whole society of mankind. This is the only logical conclusion for true socialism.” De mange reformer, som Nyerere i de følgende år lagde op til, reflekterede klart hans her fremlagte grundholdning. Den gennemsyrede hans år som øverste leder af den nye statsdannelse og også årene derefter til hans død i 1999.

Forholdet mellem partiet og det formelle regeringssystem, den lovgivende nationalforsamling og den udøvende regering, havde utvivlsomt mange ligheder med den regeringsform, som blev praktiseret i de kommunistiske étpartistater, selv om der ikke i den præsidentielle kommissions arbejde var henvisninger hertil. (TANU som partiorganisation havde oprindeligt sit forbillede i det britiske Labour Party). I debatten om, hvorledes man skulle løse magtfordelingsproblemet, var der forslag om at ligestille nationalforsamlingen og partiets landsledelse. Resultatet blev, at partiets forretningsudvalg fik til opgave at udstikke retningslinier, mens nationalforsamlingen med dem som sit grundlag skulle vedtage lovene og overvåge, at regeringen overholdt de budgetter, nationalforsamlingen havde vedtaget.

Også på det lokale plan var det et problem, hvorledes forholdet skulle være i regionerne mellem på den ene side den lokale partiorganisations besluttende myndighed og på den anden side den nationale regerings repræsentanter, herunder de embedsmænd og eksperter, forskellige ministerier havde udstationeret. Som tiden gik, blev det i høj grad partifolk, som på det lokale plan kom til både at dirigere og spille første violin, ofte på bekostning af en mere kompetent forvaltning. ”The supremacy of the party” blev et slogan, som legitimerede megen kontroversiel magtudøvelse i de følgende årtier.

Nyereres taler på swahili var fulde af overrumplende metaforer

Nyereres taler på swahili var fulde af overrumplende metaforer

Valg under étpartisystemet

Valget til nationalforsamlingen i 1965 blev den første prøvesten på den nye grundlov baseret på étpartisystemet. Ved dette valg blev der, med udgangspunkt i det rådende, britisk inspirerede valgsystem, opstillet to partikandidater i hver valgkreds, som konkurrerede om kredsens mandat. Opstillingen blev i høj grad præget af lokale anliggender, som også blev reflekteret i de endelige valg. Fire ministre og seks juniorministre blev ikke blev genvalgt til nationalforsamlingen.

Allerede i et skrift fra 1962, ”Democracy and the Party System”, kritiserede Nyerere flerpartisystemet ved at hævde, at hvor der er flere partier, fører konkurrencen om vælgerne erfaringsmæssigt til politikerlede. Han mente, at under valgkampen er “each party... led into conducting its election campaign by the ”political” tactics of evasion, distortion and even downright lies about the other party’s motives and intentions. Nor does it stop there. Once in Parliament, as we have seen, members of the opposing parties must still observe the rules of party unity which, in themselves, must inevitably stifle not merely freedom of expression but, indeed, honesty of expression.” Han hævdede, at ”mudderkastning” kunne begrænses, hvis der kun var ét parti, idet kombattanterne kunne forpligtes til at respektere en adfærdskodeks udfærdiget af partiet.

Ifølge den nye grundlov skulle der være valg af præsident samtidig med valget til nationalforsamlingen. Det var her bestemt, at partiet kun skulle opstille én kandidat –nemlig den, partiledelsen foretrak. Til gengæld ville den pågældende ikke blive valgt, hvis et flertal af vælgerne stemte imod. Kun få stemte imod Julius Nyerere. Selv om der ikke overraskende var problemer med registreringen af vælgerne ved dette og også følgende valg, og selv om en meget stor del af vælgerne var analfabeter, er det bemærkelsesværdigt, at der ikke ved dette eller efterfølgende valg på hovedlandet blev rapporteret om omfattende valgsvindel, hvilket nok delvist kan forklares med, at der ikke var konkurrerende partier at vælge imellem.

Den første nationale udviklingsplan

Efter at rammerne for det fremtidige politiske system var blevet udformet, var det næste skridt i den nye stats udvikling at formulere en handlingsplan: den første femårsplan, der dækkede perioden 1964-69. Den bestod af et dokument, der i sit indhold lignede andre femårsplaner, som i årene efter uafhængigheden blev produceret i en række nye afrikanske stater. Det skete med bistand af eksperter udpeget af FN eller Verdensbanken: typisk nationaløkonomer fra amerikanske og britiske universiteter, som var præget af de dengang fremherskende økonomiske udviklingsteorier i den vestlige verden.

Planlægningen i den tids nye lande fremstilles undertiden historisk ukorrekt som en afsmitning fra de kommunistiske planøkonomier. Derimod var der afsmitning fra Indiens planlægning. Indiens første femårsplan så dagens lys allerede i 1940’erne.

Planministeriet holdt til i en bygning fra den tyske kolonitid

En af dem, der som FN-toprådgiver rådgav regeringer i udviklingslandene i forbindelse med deres økonomiske planlægning, var den tysk-amerikanske økonom, professor Wolfgang Stolper, som i en artikel1) skrev: ”The basic problem of development planning is the organization of resources for growth…The problem which development planners face in underdeveloped countries is fourfold. First they frequently lack the signalling system which a well functioning market provide; secondly they also lack the institutions by means of which ideas that might crystallize can be put into practice; thirdly in underdeveloped countries there does not exist a sufficient number of people who can take the place of even a crudely working price system; and fourthly basic information of a technical sort, particularly with respect to agriculture, is frequently not there, or is available only in the form which it is not usable..” Han tilføjede advarende, men, som tiden skulle vise, temmelig forgæves: “Experience in many countries indicates that it would be fatal to ignore the price mechanism… And it is not a realistic alternative to say that a government can take the place of a supposedly non-existent entrepreneur class.” En af den tids populære økonomiske planmodeller, som også lå bag den første tanzanianske femårsplan, var den såkaldte Harrod-Domar model. Den går kort fortalt ud på, at økonomisk udvikling eller vækst, defineret som den årlige stigning i det reale nationalprodukt, er en funktion af – og proportionel med – tilvæksten i landets kapitalapparat. Væksten i kapitalapparatet defineres som summen af de årlige nettoinvesteringer i samfundet, som finansieres gennem privat eller offentligt opsparing. I det omfang, opsparingen i samfundet ikke er stor nok til at sikre en ønsket høj økonomisk vækst, hvad den ikke var i fattige lande, må regeringen søge at tiltrække fremmed kapital i form af direkte udenlandske investeringer i virksomheder og/eller ved lån og gavebistand udefra.

For de fattigste lande var interessen hos udenlandske, private investorer begrænset, undtagen i lande, hvor der fandtes olie eller metaller i undergrunden. I Tanzanias første femårsplan, hvor man stilede mod en økonomisk vækst på fem procent om året, men ikke regnede med et meget betydeligt bidrag fra private udenlandske investorer, satsede man på international udviklingsbistand i form af gaver og lån. Disse bidrag skulle finansiere, hvad der svarede til halvdelen af planperiodens offentlige investeringer, heraf en væsentlig del i fysisk infrastruktur og undervisningsinstitutioner.

”Selfreliance”

”Selfreliance” (dvs. økonomisk uafhængighed) var et nøgleord i den tidlige tanzanianske planlægning. Det stod dog klart, at den nye nation en rum tid fremover ville være stærkt afhængig af specialiseret udenlandsk arbejdskraft. Det gjaldt om at gøre sig uafhængig heraf, og derfor fik uddannelsessektoren en meget høj prioritering. Udbygning af grundskoler, gymnasier og videregående uddannelser stod øverst på listen i den første femårsplan.

For hurtigst muligt at imødekomme behovet for tanzanianere med videregående uddannelser og derved mindske den store afhængighed af udenlandske eksperter, blev der straks efter uafhængigheden etableret et University College i Dar es Salaam med bistand fra i første omgang især USA, Canada og Storbritanien. Det var den ene af de tre universitetsafdelinger, som sammen med afdelinger i Uganda og Kenya udgjorde det nye University of East Africa.

For at opnå så høj kvalitet som muligt og holde udgifterne til de forholdsmæssigt kostbare uddannelser nede, blev der vedtaget en arbejdsdeling mellem de tre universitetsafdelinger, så nogle fakulteter var fælles og andre kun fandtes et af stederne. Der blev i de første 5-10 år rekrutteret lærere og forskere til Dar es Salaam fra universiteter i både østlige og især vestlige lande, inklusive Danmark.

Som led i de daværende ønsker om at knytte de tre østafrikanske lande nærmere sammen, blev de studerende fra de tre lande fordelt mellem alle tre afdelinger. Den første femårsplan havde som en af sine målsætninger, at Tanzania fra 1981 i hovedsagen skulle være selvforsynende med kandidater med uddannelser, som svarede til behovene inden for den offentlige administration, undervisningssektoren m.m. Fordelingen af tanzanianske studerende på universitetets tre afdelinger og fakulteter blev tilpasset denne målsætning.

Fra østafrikansk til en tanzaniansk shilling.

I 1966 fik Tanzania sin egen seddeludstedende bank, Bank of Tanzania. Siden kolonitiden havde der eksisteret en fælles, østafrikansk shilling for Uganda, Kenya, Tanganyika og Zanzibar. Den østafrikanske shilling kunne veksles med det britiske pund i et fast forhold. Pengeforsyningen begrænsedes af sterling-beholdningen under et fælles Currency Board. Muligheden for at føre en egen penge- og kreditpolitik var yderligere begrænset af, at bankerne i Østafrika næsten alle var filialer af britiske banker, hvis udlån blev kontrolleret fra hovedsæderne i Storbritannien.

Ved at skabe sin egen centralbank ville Tanzania kunne føre en mere selvstændig økonomisk politik med alt, hvad det indebar af muligheder og fristelser – det sidste til at finansiere underskud på statsbudgettet ved at øge pengeudstedelsen (”lade seddelpressen køre”). Banken fik ikke den uafhængighed af regeringen, som kunne modvirke denne fare. Den nye tanzanianske shilling blev bundet til pundet, men allerede året efter bankens oprettelse, da det engelske pund blev devalueret i forhold til dollaren, valgte tanzanianerne ikke at følge pundet, men besluttede i stedet at knytte shillingen til dollaren i et fast forhold. Denne valutakurspolitik blev fastholdt op igennem 1970’erne trods en tiltagende inflation, som langt oversteg inflationen i den del af den omgivende verden, som Tanzania var stærkt økonomisk afhængig af.

Arusha-deklarationen

Selv om den første femårsplan rummede henvisninger til landets socialistiske orientering, var det først i 1967 med lanceringen af ”The Arusha Declaration and TANU’s Policy on Socialism and Self-Reliance”, at der blev taget konkrete skridt i retning af en socialistisk samfundsudvikling. Arusha-deklarationen huskes nok især, fordi den førte til en helt eller delvis statsovertagelse af en række virksomheder inden for landbrug, industri, handel, banker og forsikringsvæsen.

Set i lyset af en langt senere tids betoning af, hvad der skal til for at skabe økonomisk vækst, skal det nævnes, at Arusha-deklarationen foruden at betone betydningen af ”(1) People” og ”(2) Land” også fremhævede ”(3) Good Policies” og ”(4) Good Leadership” som forudsætninger for økonomisk udvikling. Til fremme af ”Good Leadership” indeholdt deklarationen en kodeks, som advarede ledere i partiorganisationen og den offentlige sektor mod at være grådige og oppebære høje indkomster ved at have flere jobs eller at pleje egne økonomiske interesser i private virksomheder, f.eks. ved at erhverve fast ejendom til andet formål end egne boliger. (Denne lederkodeks blev droppet i 1980’erne).

Endelig blev det i deklarationen henstillet til regeringen, at den i sin planlægning søgte at mindske afhængigheden af internationale lån og gavebistand i overensstemmelse med ”the policy of selfreliance”.

Nationaliseringerne medførte en udtalt mangel på kvalificeret arbejdskraft i de helt eller delvist nationaliserede virksomheder. Man forsøgte at lokke de udenlandske ansatte til at blive og fortsætte på deres poster. Det lykkedes i et vist omfang, men britiske banker trak deres personale ud af landet. De ledige stillinger, der derved opstod, forsøgte man at besætte ved at appellere til internationale organisationer og donorlande. En meget erfaren dansk revisor, der ejede et stort revisorfirma i København, blev således en senere meget rost rådgiver for regeringen ved de vanskelige erstatningsforhandlinger med de tidligere ejere af de nationaliserede banker. Den første direktør for den nye, statsejede National Bank of Commerce var en erfaren bankmand fra Danmarks Nationalbank.

Med nationaliseringerne opstod mange statslige selskaber. Til at begynde med drejede det sig om helt eller delvist at overtage eksisterende foretagender, men med årene kom et par hundrede nye selskaber til. I Arusha-deklarationen var der blevet advaret mod at oprette for mange statslige selskaber baseret på import-substitution: Som det hed i Arusha-deklarationen, skulle den valuta, der var nødvendig for at investere i og drive nye virksomheder, komme fra bøndernes arbejde (udviklingsbistand var her ikke nævnt som muligt supplement).

Hvad med landbruget?

Selv om Arusha-deklarationen fremhævede landbruget og landbefolkningen som det økonomiske grundlag for landets udvikling, indeholdt den ikke retningslinier for landbrugets udvikling. En vis afklaring skete i et andet skrift af Nyerere, ”Socialism and Rural Development”, som udkom senere samme år.

Her uddybede han sine ideer om en omkalfatring af levevilkårene for landbefolkningen, det store befolkningsflertal, ved at flytte dem sammen i såkaldte Ujamaa-landsbyer, som han allerede havde indvarslet i 1962. Han hævdede, at Ujamaa (= fællesskab på swahili) karakteriserede forholdene i det ”traditionelle” afrikanske landsbysamfund. Udover et ønske om at bevare dette påståede landsbyfællesskab lå der også bag Ujamaa-konceptet et ønske om at modvirke en tendens til fællesskabets opløsning, som fulgte med pengeøkonomiens indtrængen og den blandt andet deraf følgende privatisering af ejendomsretten til jord.

Privatiseringen kunne især iagttages i egne med et voksende befolkningspres og knaphed på dyrkbar jord. Resultatet blev, at jorden i disse egne blev en handelsvare, som medførte en ulige fordeling af jord og fremkomsten af et jordløst landarbejderproletariat, hvilket ikke harmonerede med Nyereres socialisme. En sammenflytning i Ujamaa-landsbyer ville desuden gøre det lettere at indføre moderne landsbrugsmetoder. Endelig ville det også blive lettere at skaffe befolkningen adgang til skoler, sundhedscentre og forsyning med rent drikkevand (jvf. den tidligere danske politik med at flytte folk fra udstederne på Grønland sammen).

Ujamaa-sammenflytningerne skulle ske på frivilligt grundlag. Det skete allerede i visse, især fattige områder af landet. Det var Nyereres forventning, at bevægelsen ville brede sig også til andre dele af landet, når blot der blev givet de fornødne incitamenter.

I Verdensbankens første meget omfattende rapport om Tanganyika fra 1960, ”The Economic Development of Tanganyika” (med en dansk Verdensbankøkonom som ledende økonom), blev det blandt meget andet foreslået, at der blev taget skridt til at eksperimentere med en ”transformation” af afrikanske landbrug ved at oprette ”blokfarme” i ”settlement schemes” i tyndt befolkede områder og ved at indføre nye og såkaldt moderne dyrkningsmetoder. Man foreslog i rapporten, at sådanne bosættelser skulle udstykkes i private jordlodder med adgang til en række fælles faciliteter som skoler, sundhedscentre og ren drikkevandsforsyning.

Verdensbankrapporten inspirerede i løbet af 1960’erne til dannelsen af en række ”settlement schemes ”rundt omkring i landet. De viste sig hurtigt at blive problemfyldte, og blandt andet fik det Nyerere til kort efter lanceringen af Arusha-deklarationen at invitere den franske agronom professor René Dumont (senere miljøaktivist og fransk præsidentkandidat) til at besøge Tanzania og give sit syn på den udvikling, der foregik på landbrugsområdet.

Efter at have gennemrejst landet og gjort sine iagttagelser udfærdigede Dumont en rapport2) , hvori han kritiserede forslaget fra Verdensbankrapporten om at eksperimentere med et ”transformation approach”, som Dumont mente byggede på ideer om at fremme dyrkningsmetoder, som ikke passede for dette stade i Tanzanias udvikling. Heller ikke Ujamaa-konceptet, som Nyerere havde bedt Dumont kommentere, var han begejstret for. Trods utilsløret sympati for Nyereres afrikanske socialisme mente han, at de tanzanianske landsbysamfund i virkeligheden var meget hierarkisk opbygget, og at kvinderne blev udbyttet af mændene. Begge dele tilsagde, mente han, at man gik langsomt frem med Ujamaa-politikken. Rapporten advarede også mod at satse for meget på landbrugskooperation lig den, de havde i Danmark. Det ville der ikke komme noget godt ud af i datidens Tanzania. Det var der allerede klare tegn på, hævdede Dumont.

Året efter indgik Tanzania og de nordiske lande aftalen om Det nordiske Andels-projekt.

Målsætning for børneskolen

1967 blev et skelsættende år, hvor en væsentlig del af de følgende års tanzanianske udviklingspolitiske bestræbelser på at opbygge et egalitært samfund blev grundlagt. Nyerere fremlagde bl.a. sine visioner for skole- og uddannelsesinstitutioner i det fremtidige Tanzania i skriftet ”Education for Self-Reliance”. Den tidligere gymnasielærer, som gerne lod sig tiltale med ”Mwalimu”, swahili for ”lærer”, gjorde her op med kolonitidens skole, hvis sigte havde været – efter nogle års skolegang – at udskille de forholdsvis få, som ville være egnet til senere fortrinsvis at udfylde underordnede stillinger i den koloniale administration. Undervisningen omfattede britiske skolefag og med engelsk som undervisningssprog. I de kristne missionsskoler, som spillede en stor rolle i undervisningssystemet, udgjorde kristendomsindlæring i forskellige udgaver et grundelement i ind- og udskolingen.

Til hel eller delvis afløsning af det gamle system advokerede Nyerere, som selv havde gået i en katolsk missionsskole og forblev aktiv kirkegænger i hele sit liv, for et sekulariseret skolesystem, som lagde vægt på fællesskab modsat ”individual advancement”. Den tanzanianske grundskoles primære formål skulle være at ruste eleverne til et meningsfyldt liv i de bondesamfund, som endnu i masser af år ville rumme langt størstedelen af Tanzanias befolkning. I det skolesystem, man havde overtaget fra kolonitiden, gjaldt det stadig, skrev han, at ”everything we do stresses book learning, and underestimates the value to our society of traditional knowledge and the wisdom which is often required by intelligent men and women as they experience life, even without them being able to read at all.” Et andet sted siger han, at et væsentligt formål med skolegangen skal være, at børnene og de unge lærer, at ”...be able to think for themselves, to make judgements on all the issues that affect them; they have to be able to interpret the decisions made through the democratic institutions of our society, and to implement them in the light of the peculiar circumstances where they happen to live”. Hovedvægten i skolesystemet blev lagt på grundskolen og med kiswahili som det første undervisningssprog.

Ved uafhængigheden var der knap en halv million børn, som gik i den 7-årige grundskole i Tanzania. Af disse gennemførte de fleste dog kun fire års skolegang. I 1967 gik omtrent det dobbelte antal i skole, og med en stigende andel, som fuldførte 7 års skolegang. I 1961 gik knap 12.000 i ”secondary school”, dvs. 8.-13. skoleår. Af disse tog 175 studentereksamen i 1962. I 1967 var der 26.000 elever i ”secondary schools”, hvoraf 800 det følgende år bestod studentereksamen (kravene her svarede til studentereksamen i Storbritannien). En stræben efter, at alle børn kom i skole, blev en væsentlig målsætning i Tanzanias lighedspolitik. Efter få år var Tanzania trods et lavt udgangspunkt ved uafhængigheden nået op på en højere skolefrekvens end de fleste andre lande i Afrika og Sydasien.

Det østafrikanske Fællesskab

Som en sidste skelsættende begivenhed fra 1967, som Tanzania delte med sine østafrikanske naboer, skal nævnes, at det var i dette år, at Det østafrikanske Fællesskab blev vedtaget. Forud var gået et forberedende arbejde i en fælles kommission, den såkaldte Philip Commission, opkaldt efter den neutrale formand, professor Kjeld Philip, som FN havde foreslået. (Philip blev senere formand for Styrelsen for Internationalt Udviklingssamarbejde i Danmark). Philip-kommissionens arbejde byggede på det fællesskab, der i kolonitiden var etableret mellem de tre koloniområder Kenya, Uganda, Tanzania om jernbaner, havne-, post- og luftfartsvæsen, landbrugsforskning og en fælles mønt, plus det universitetsfællesskab, der blev oprettet i 1963.

Forhandlingerne forud for vedtagelsen af det nye fællesskab drejede sig blandt andet 

om fordelingen af toldindtægterne mellem de tre lande, hvor en stor del af importen fra lande uden for fællesskabet blev indført gennem Kenya. Det var også vigtigt for Tanzania, som var det mest industrielt tilbagestående af de tre lande, at ikke alle nye industrier blev placeret i Uganda og Kenya. En af måderne at modvirke dette på var ved at oprette en fælles bank, Den østafrikanske Udviklingsbank i Kampala, som blev pålagt at favorisere Tanzania og Uganda i sin udlånspolitik. Fællesskabets hovedsæde blev placeret i Arusha i et højhus, hvis opførelse i øvrigt blev finansieret af danske bistandsmidler.

Den tanzanianske udviklingspolitik og det internationale (donor)samfund.

Nyereres og TANU-ledelsens visioner og handlingsprogrammer fra anden halvdel af 1960’erne blev grundlaget for regeringens bestræbelser på i 1970’erne at omforme kolonitidens samfundsstrukturer. Det var bestræbelser, som i høj grad mødte forståelse i det internationale donorsamfund.

En anden grund til, at Tanzania kom til at tiltrække så megen udviklingsbistand, havde meget at gøre med, at Verdensbankens nye formand, Robert McNamara, i begyndelsen af 1970’erne havde fastslået i forskellige internationale fora, at selv om der havde fundet en høj økonomisk vækst sted i størstedelen af udviklingslandene i 1960’erne – som af FN var udnævnt til at være det første udviklingsårti – så stod det nu klart ved årtiets udgang, at fremgangen havde været meget ulige fordelt. I de fleste fattige lande var væksten stort set gået uden om de 30-40 procent af befolkningerne, der havde de laveste indkomster. I debatterne i FN’s generalforsamling og i dets Økonomiske og Sociale Råd om udviklingsstrategier blev det derfor ofte betonet af især de rige landes regeringer, at ulandenes regeringer burde satse mere beslutsomt på udviklingsstrategier og reformer, som sigtede mod fattigdomsbekæmpelse og mod at skabe større lighed. Selv om det ikke var muligt at ændre i den eksisterende magt- og velstandsfordeling, så burde regeringerne i ulandene i det mindste stræbe på at ændre fordelingen af den fremtidige økonomiske vækst, lød det formanende. Mens det holdt hårdt at leve op til sådanne mål for udviklingspolitikken hos de fleste regeringer, fremstod Tanzania som et af de meget få lande, hvis ledelse tog fordelingsaspektet og fattigdomsbekæmpelsen alvorligt.

B. Reformperioden 1970-86:
Frem- og tilbageskridt

Skoler og sundhed tidlige prioriteter

Som tidligere nævnt havde velfærdspolitikken en høj prioritet allerede i TANU’s første partiprogram. Det var derfor i overensstemmelse med tidligere valgløfter, når den nye regering allerede et par år efter uafhængigheden satte ind på at afskaffe analfabetismen og højne uddannelsesniveauet. Følgelig kunne Tanzania, der ved uafhængigheden var et af de mest tilbagestående lande i verden, hvad skolegang angik, efter få år tilbyde skoleundervisning for stort set alle børn i landet.

På et andet område af betydning for fattigdomsbekæmpelsen – sundhedssektoren –blev der i løbet af 1970’erne satset på at opbygge et landsdækkende sundhedsvæsen gennem en distriktssundhedstjeneste, som der blev knyttet et stort antal klinikker til i landdistrikterne. Også befolkningens adgang til rent drikkevand kom højt på dagsordenen. Det var ikke mindst på disse områder, at den danske og de andre nordiske landes tidlige bistand blev sat ind.

Fra starten blev der lagt stor vægt på at sikre, at alle børn kom i skole

Fra starten blev der lagt stor vægt på at sikre, at alle børn kom i skole

Sundhedsplejerske i aktion

Sundhedsplejerske i aktion

Dekoncentration af statsadministrationen

Baseret på rådgivning af det amerikanske konsulentfirma McKinsey besluttede regeringen i 1972 at flytte dele af den statslige sektor fra Dar es Salaam til regionshovedstæderne. Herved blev en række serviceydelser samt en del af den nationale planlægning, som udgik fra fagministerierne i Dar es Salaam, underordnet såkaldte Regional Commissioners – en blanding af embedsmænd og partibureaukrater. Resultatet blev en mærkbar svækkelse af kvaliteten af de specialiserede serviceydelser. Det gjaldt ikke mindst landbrugets statslige konsulenttjeneste. Samtidigt med denne dekoncentration af statsmagten blev de lokale regionale råd og distriktsråd nedlagt. De stammede fra kolonitiden og fik deres indtægter fra lokale skatter og afgifter, som efterhånden var svundet ind.

Konsekvenser for udviklingsbistanden

Denne udflytning af dele af statsapparatet harmonerede med ideer, som var blevet udklækket i donorsamfundet, om at udviklingsbistanden skulle gå til fattigdomsbekæmpelse i landdistrikterne, hvor langt størstedelen af den udbredte fattigdom i udviklingslandene forekom. Donorernes ønsker om, at dele af deres bistand skulle overføres direkte til landdistrikterne, førte til, at såkaldte integrerede udviklingsprojekter og -programmer blev sagen. I Tanzania satte en række donorer – Verdensbanken, USAID, EF-Kommissionen, Storbritannien, FAO/IFAD (med dansk støtte), Tyskland og Danmark (for en kort stund) – ind på udviklingsprojekter eller -programmer, der var koncentreret i en enkelt region (hvert land/organisation sin region) og typisk med vægt på landbruget. Som indledning til denne nye måde at kanalisere bistanden på udsendte donorerne planlægningshold, som med støtte af lokalt personale fik i opdrag at udforme en integreret plan for støtten i den udvalgte region. Kun få af de integrerede udviklingsprojekter eller -programmer blev realiseret, før beslutningen om tvungne landsbysammenslutninger var sat i værk i 1974. Ingen af dem blev nogensinde noget, der lignede en succes.

Heller ikke i andre lande blev disse projekter med deres fjerndirigerede donorindblanding nogen succes. Eksempelvis var det i et EF-integreret projekt i Machakos-distriktet i Kenya forudsat, at EF-repræsentationen sammen med kontorer i Bruxelles skulle forsøge at koordinere (integrere) en EF-bistand, som inddrog mere end en halv snes forskellige ministerier. Det fungerede ikke godt. Et spektakulært eksempel på et integreret projekt fra dansk bistandshistorie var den mangeårige, ret så ressourcekrævende, bistand til Noakhali-distriktet i Bangladesh.

Landsbyreformen

Tanzania havde siden begyndelsen af 1970’erne været nettoimportør af korn, men da 1973 og 74 var år med ekstreme klimaforhold (tørkeproblemer i nogle områder og i andre oversvømmelser), førte det til en markant stigning i kornimporten i 1974 – heraf en del som fødevarebistand. Sammen med en kraftig forringelse af bytteforholdet som følge af det første olieprischok i 1973, opstod der alvorlige betalingsbalanceproblemer, som også af andre grunde kom til at plage landet resten af årtiet og ind i det næste. Den eneste undtagelse var 1977, hvor landet oplevede en kortvarig, kraftig valutatilstrømning som følge af kortvarigt høje kaffepriser på verdensmarkedet.

Der var allerede i begyndelsen af 1970’erne en stor bekymring i partiet og regeringen for en voksende fødevareafhængighed af omverdenen. PÅ TANU’s årlige kongres i 1972 vedtog man derfor under overskriften ”Politik er Landbrug” en række retningslinier for landbruget, som blev indledt med en advarsel om, at omverden vil ”betragte socialismen som en fiasko, hvis vi om få år dyrker utilstrækkeligt med føde”, og, som det profetisk tilføjes, ”hvis vi ikke kan tjene valuta ind gennem vor landbrugseksport vil det bevirke, at andet udviklingsarbejde må standse”. I de retningslinier, som kongressen derefter opstillede for landbruget, fremhævede man de lokale partiafdelingers ansvar for en øget landbrugsproduktion, idet de blev belært om, at ”moderne metoder ikke kræver megen kapital, men kun simple forbedringer af dyrkningsmetoder og forbedrede frøsorter”, hvorimod anvendelsen af f.eks. traktorer ”kun er nyttige, hvis en ejendom er stor, ordentligt organiseret, disciplineret og udstyret til at vedligeholde og betjene traktorerne rigtigt.”

Stillet overfor en øget afhængighed af kornimport, og dermed øget afhængighed af udlandet, sammen med en betydelig irritation over, at tempoet i de frivillige oprettelser af Ujamaa-landsbyer var alt for langsomt, henvendte Nyerere sig til befolkningen i en stærkt følelsesladet radiotale i december 1973. Her opremsede han en række goder, som regeringen havde skaffet landbefolkningen over en kort årrække, så som afskaffelse af visse skatter, som stammede fra kolonitiden, forbedrede skolemuligheder og afskaffelse af skolepenge, øget adgang til sundhedsklinikker og en forbedret drikkevandsforsyning. Hvad havde landbefolkningen ydet til gengæld, spurgte han retorisk og besvarede selv spørgsmålet med et: Ikke noget. Han insisterede derfor på, at hele landbefolkningen (84 pct. af den samlede befolkning) skulle flytte sammen i nyoprettede landsbyer, og at denne proces skulle være tilendebragt på 3-4 år. Derved ville man opnå en langt bedre udnyttelse af alle de velfærdsinstallationer, som ville være til rådighed for befolkningen. Samtidig, fremhævede han, kunne der sikres en langt bedre udnyttelse af ny viden og moderne metoder i landbrugsproduktionen. Det gjaldt især for fødevareproduktionen, som blev opprioriteret på bekostning af eksportafgrøder. Til hver landsby skulle der udlægges jorder til fælles dyrkning (”communal farms”) – et krav, som givetvis var mere ideologisk motiveret end baseret på en forventning om øgede udbytter.

Med fastsættelsen af en horisont på 3-4 år havde Nyerere foruden en endelig opgivelse af frivillighedsprincippet reelt også fraveget et princip om ”revolution by evolution”, som han tidligere havde været talsmand for. Den efterfølgende kampagne blev mere pisk end gulerod, uden at det dog, med enkelte rapporterede undtagelser, udviklede sig til noget, der kom i nærheden af de overgreb på den lokale befolkning, som havde præget tvangsreformer inden for landbruget andre steder i verden.

Traktorpløjning var ikke den optimale løsning for tanzanianske bønder….

Traktorpløjning var ikke den optimale løsning for tanzanianske bønder….

Omverdens reaktion på landsbyreformen

Omverdenens umiddelbare reaktioner på denne drastiske omvæltning i Tanzanias udviklingspolitik var en udtalt skepsis, om end med en anerkendelse af landets ret til selv at bestemme sin udviklingspolitik. I en Verdensbankrapport fra 1974 med vægt på landbruget forudsås det, at landsbysammenlægningerne ville få en negativ effekt på bøndernes interesse i at øge produktionen. Forfatterne til rapporten påpegede desuden, at arealudbytterne ville være faldende på grund af en udpining af de dyrkede arealer som følge af for korte brakperioder, inddragelse af marginaljorder og øget skovning. Som et modstykke til regeringens politik foreslog rapportens forfattere, at en øget fødevareproduktion kunne ske gennem støtte til majsdyrkning i de områder af landet, der havde et højt dyrkningspotentiale. Desuden burde regeringen i sin landbrugspolitik også søge at stimulere en øget produktion af eksportafgrøder. Endelig anbefalede de, at man udbyggede og vedligeholdt vejnettet i landdistrikterne for at mulig- og billiggøre transporten til og fra markeder og udskibningshavne.

Disse forslag modsagde helt klart den igangsatte landsbyreform og gik også imod de bestræbelser på at modvirke ulighederne mellem de forskellige regioner, som var et væsentligt element i regeringens politik. Det blev der ikke lagt skjul på i bankrapporten, hvor man lige ud sagde, at regeringens målsætning om en mere lige fordeling af landbrugsproduktionen mellem regioner og befolkningsgrupper (”interclass equity”) kun var mulig på bekostning af en øget landbrugsproduktion.

… derimod var det langt bedre med oksepløjning som afløser af hakken

… derimod var det langt bedre med oksepløjning som afløser af hakken

Bankrapportens utilslørede råd om en helt anden landbrugspolitik blev ignoreret af den tanzanianske regering. I regeringens egen avis anbefalede Verdensbankens formand, McNamara, Julius Nyerere at fare med lempe med hensyn til landsbysammenflytningerne.

Tanzanianernes manglende lydhørhed fik dog ikke konsekvenser for bistanden. Bankens bestyrelse havde ikke lyst til at blive anklaget for at blande sig i landets politiske prioritering. Af ikke mindre betydning var dog givetvis Robert McNamaras personlige sympati med Tanzanias bestræbelser på at bekæmpe fattigdommen mere direkte, end der sås ret mange tilsvarende eksempler på i andre udviklingslande. For McNamara, som var den første chef for Verdensbanken, der søgte at dreje Bankens virke over i en markant fattigdomsbekæmpende retning, ville en åben konflikt med Tanzanias præsident være uønsket. Endelig spillede det en rolle, at han, som for nyligt af den amerikanske regering var blevet tvunget til at skaffe Pinochet-regimet i Santiago nye lån, kunne udnytte Bankens gode forhold til Tanzania til et kærkomment dementi af beskyldninger om at favorisere højredrejede regimer.

Så i stedet for at reagere negativt på Nyereres landsbyreform øgede såvel Verdensbanken som de bilaterale donorer overførslerne til landet i den resterende del af 1970’erne. Verdensbankens øgede bistand var eksempelvis ikke uden betydning for, at de nordiske lande tilpassede sig de ændrede forhold, da aftalen om Det nordiske Andelsprojekt blev fornyet i midten af 1970’erne.

Det var ikke kun Verdensbanken og de vestlige donorlande, der accelererede deres låne- og gavebistand til Tanzania i løbet af 1970’erne. Det samme gjorde Kina, som i denne periode ydede en anselig økonomisk og teknisk bistand ved bygningen af den knap 1900 km lange jernbane fra Dar es Salaam til en nord-sydgående jernbaneforbindelse i Zambia. Banen gjorde Zambia uafhængig af havneforbindelserne i Sydafrika og af transport gennem det daværende hvide Rhodesia (Zimbabwe). Et andet kinesisk-støttet megaprojekt, der var blevet opført allerede i 1960’erne, var den såkaldte Friendship Textile Mill uden for Dar es Salaam.

Problemer i den voksende bistand

I disse år med en hastigt voksende bistand var projektbistanden den helt dominerende bistandsform. For alle donorer, inklusive Verdensbanken, bestod bistandssamarbejdet i at støtte et antal enkeltstående projekter med specifikke projektmål. Et projekt kunne eksempelvis være en kunstgødnings- eller cementfabrik, asfaltering af et stykke af en hovedvej, opførelse og indretning af en eller flere skoler, sundhedscentre eller drikkevandsanlæg. Få donorer, navnlig Verdensbanken og EF-Kommissionen, lavede analyser over projekternes sandsynlige samfundsøkonomiske rentabilitet, inden man besluttede sig for at give støtte. Analyserne blev baseret på prognoser, som i næsten alle tilfælde senere viste sig at have været alt for optimistiske som følge af fejlslagne spådomme om fremtiden Kun få donorer udførte systematiske omkostningsberegninger (såkaldte ”cost effectivness” analyser), og der blev heller ikke skelet meget til, hvilke virkninger på de offentlige driftsbudgetter de donorstøttede investeringer i offentlige anlæg (veje, skoler, sundhedsklinikker, vandforsyningsanlæg etc.) måtte antages at få fremover. Danida var ingen undtagelse, og det var naturligvis her ingen undskyldning, at forsyndelser på dette område også forekom i den hjemlige offentlige investeringsplanlægning. Netop manglende skøn over de fremtidige driftsudgifter, som de mange ukoordinerede projekter kunne forventes at udløse, skulle senere vise sig at blive et kardinalproblem i den tanzanianske offentlige økonomi.

Noget af forklaringen på, at donorerne ikke engagerede sig i de makroøkonomiske aspekter af deres bistand, var, at de hver især kun bidrog med en lille andel af den samlede bistand til landet. Makroøkonomiske tilstandsanalyser var desuden noget, der hørte under IMF, og der er ikke sammenfald mellem på den ene side donorlandenes repræsentanter i IMF’s bestyrelse, der typisk kommer fra finans- eller økonomiministerierne eller fra centralbanker, og på den anden side repræsentanter i Verdensbankens bestyrelse. De sidste er for donorlandenes vedkommende typisk folk, der for en periode er udstationeret i Washington fra de nationale bistandsorganer. Hvordan IMF vurderede den økonomiske politik i de udviklingslande, som der blev ydet udviklingsbistand til, bekymrede ikke beslutningstagerne i bistandsorganerne, så længe der ikke var tale om alvorlige kriseproblemer. Donorernes voksende bekymringer for den økonomiske udvikling i Tanzania fra midten af 1970’erne blev desuden dæmpet af, at Tanzania i de år ønskede at satse på industrialisering med øget vægt på investeringer i statsejede virksomheder. Industrialiseringsplanerne åbnede for import af industriudstyr – finansieret af bistandsmidler – fra brancher i Tanzanias donorlande, som i disse år blev plaget af afsætningsproblemer, jvf. nedenfor

Mere om den tanzanianske landbrugspolitik

Det alvorlige tørkeår 1973/74 gentog sig ikke senere i 1970’erne. Majsproduktionen steg i anden halvdel af 1970’erne – til dels som følge af en ændret prispolitik, som favoriserede fødevareproduktionen på eksportafgrødernes bekostning. Tanzania var dog i flere år nettoimportør af korn, som det længe havde været og fortsat er tilfældet for en række afrikanske lande, især i Vestafrika.

Den økonomiske krise førte til hullede, ufremkommelige veje og nedslidte lastbiler

Den økonomiske krise førte til hullede, ufremkommelige veje og nedslidte lastbiler

Noget af forklaringen var den hastigt voksende befolkning, især i byerne. I Tanzania voksede bybefolkningen i første halvdel af 1970’erne formentlig med 6-7 pct. om året, og urbaniseringen tog til i anden halvdel af årtiet. Der var også andre grunde til importbehovet for korn. For det første landsbysammenflytningerne. For det andet den statslige fastsættelse af bøndernes afregningspriser, som var baseret på et såkaldt panterritorialt system. Det gik ud på, at bønderne overalt i landet fik den samme pris for kornet, uanset hvor de boede, og at de også betalte samme pris for kunstgødning og såsæd. Regeringen ønskede gennem dette prissystem at udjævne indkomstforskellene mellem rige og fattige regioner. De fleste fattige regioner var langt væk fra afsætningsmarkeder eller havne – i nogle tilfælde mange hundrede kilometer. Det medførte kostbar og valutaslugende lastbiltransport ad meget dårlige veje, hvis vejene ellers var fremkommelige og lastbilerne ikke brød sammen.

Problemerne voksede, da regeringen i 1976 ved et dekret afskaffede de kooperative unioner og erstattede dem med statslige foretagender, såkaldte ”crop authorities”. Disse statslige organer var specialiserede i hver deres afgrøde (kaffe, sisal, bomuld, te, cashewnødder, pyrethrum, sukker m.fl.). National Milling Cooperation (NMC), der bevarede sit hidtidige monopol på at håndtere majs, ris og hvede, blev pålagt også at håndtere såkaldt traditionelle og tørkeresistente afgrøder, især hirse og sorghum, udover at markedsføre de hidtidige kornafgrøder. Der kunne være vanskeligheder med at finde afsætning for disse ikke ret populære kornsorter hos forbrugerne i byerne.

Resultatet af den forfejlede prispolitik over for landbruget

Hvis de kooperative unioners håndtering af markedsføringen havde været utilfredsstillende, så kom man fra asken til ilden med den nye ordning. Ineffektiviteten i de statslige organers udførelse af disse mangeartede opgaver afspejlede sig i de priser, som bønderne fik for deres produkter. For eksportafgrødernes vedkommende faldt bøndernes andel af eksportværdien fra 70 pct. ved begyndelsen til kun godt 40 pct. ved slutningen af årtiet. Noget af dette fald skyldtes dog øgede eksportskatter. For korn var der et mindre fald i bøndernes andel: fra 45 pct. af salgsværdien ved årtiets begyndelse til 35 pct. ved årtiets slutning.

Trods bøndernes faldende andele dækkede den endelige forbrugerpris for mel i byerne kun 60-70 pct. af de samlede produktions- og transportomkostninger. Resten blev dækket af et tilskud til melprisen fra statskassen. Dette statslige tilskud, der med tiden udgjorde et ganske anseligt, årligt beløb, blev finansieret ved lån i den statsejede bank, NBC (National Bank of Commerce). NBC genbelånte i centralbanken, Bank of Tanzania, hvis seddelpresse accelererede. Herved blev der bragt ved til inflationsbålet. Derfor oplevede bondebefolkningen også reelle værdiforringelser, som skyldtes inflationen. Ved slutningen af årtiet var den pris, som de modtog for eksportafgrøderne, i gennemsnit godt nok to en halv gange større end ved årtiets begyndelse, men på grund af inflationen var den reelle pris kun godt halvdelen af, hvad den var ved årtiets begyndelse.

Foruden en svigtende forsyning med driftsmidler, ineffektivitet i markedsføring, regeringens favorisering af fødevareafgrøder og manglende justering af valutakurserne i takt med inflationen, bidrog også de vigende verdensmarkedspriser til problemerne. Verdensmarkedspriserne på tanzanianske eksportprodukter varierede meget i 1970’erne, men med en vigende tendens. Disse priser var dog ikke den væsentligste del af forklaringen på den kraftige forringelse af indkomsterne for de bønder, som producerede eller havde produceret eksportafgrøder.

Parallelle markeder

De lave, regeringskontrollerede priser for bøndernes produkter førte til såkaldt parallelle markeder for korn, hvor bønderne ulovligt undlod at sælge deres salgsafgrøder til NMC og andre statslige opkøbsorganer. I grænseområderne betalte det sig at smugle såvel eksportafgrøder som korn til nabolandene. Hvor stor en del af den årlige høst, der efterhånden blev unddraget den statslige markedsføring, er uvist, men at den var stor, er der ingen tvivl om. De stadig forværrede transportmuligheder (lastbiler, der ikke kunne køre, og veje, der var nedbrudte) begrænsede dog illegal transport over store afstande.

Nyereres diagnose af problemerne

Præsident Nyerere var ved årsskiftet 1976/77 helt klar over, at det gik skidt med landbruget. I et skrift fra 1977 med titlen ”The Arusha Declaration. Ten Years After” konstaterede han således, at regeringen havde været for længe om at ændre bøndernes priser, specielt for fødevareafgrøder, at der var problemer på transportområdet og at de kooperative organisationer (som nu var nedlagt) havde været ineffektive. Han udnævnte ”manglen på politisk ledelse og teknisk indsigt på landsby- og distriktsniveau” til at være det største problem, og konstaterede, at ”til trods for opfordringen i ”Politik er landbrug” til alle politiske ledere om at sætte sig ind i grundbegreberne med hensyn til gode dyrkningsmetoder i deres områder, og at deltage sammen med bønderne i produktionen, bliver vi ved med at råbe efter bønderne og formane dem… Mange af vore ledere ved intet om landbrug. Hvad værre er, de ønsker ikke at lære noget!” Nyerere fejlvurderede de lokale partifunktionærers forudsætninger for at kunne hjælpe bønderne med at dyrke deres jord, og han ignorerede de problemer, som var skabt ved landsbyreformen. Om denne reform skrev han i samme skrift, at den var så godt som afsluttet, trods problemer i gennemførelsen, men at ”i det næste ti år vil en fortsat politisk uddannelse stadig være nødvendig, hvis vi skal nå det mål at se demokratiet virke i praksis.” Nødvendigheden af det, han kaldte politisk uddannelse af bønderne, begrundede han samme sted med en metafor: ”Ligesom vand fylder lavningerne i nærheden af en flod, således udfylder små tyranner inden for en teoretisk demokratisk struktur de huller, som er efterladt af en lav politisk bevidsthed og apati.” (Citaterne stammer fra en oversættelse til dansk af ovennævnte skrift i ”Kontakt” nr. 5, 1977/78).

Satsning på industrialisering

Fra begyndelsen af 1970’erne arbejdede planlæggere i Tanzanias regering med at udvikle en langsigtet strategi for industriudvikling, som en reaktion på den eksportpessi-misme, der var udbredt blandt mange regeringer i udviklingslandene. Indtil midten af 1970’erne, da den ”gyldne periode” med høje økonomiske vækstrater i verdensøkonomien og i udviklingslandene ophørte, havde nogle lande – især i Latinamerika og Østasien – haft gode erfaringer med udviklingsstrategier, der satsede på industrialisering gennem importsubstitution. Med den aftagende vækst i verdensøkonomien fra begyndelsen af 1970’erne var valget af tidspunktet for en omlægning af Tanzanias udviklingsstrategi allerede derfor problematisk. I stedet for den hidtidige ensidige satsning på landbrugseksporten skulle der nu sættes ind på at udnytte landets egne ressourcer af råstoffer og arbejdskraft til at fremstille industriprodukter, som skulle imødekomme befolkningens basale behov – deraf udtrykket Basic Industrial Strategi.

Friendship-tekstilfabrikken blev opført med støtte fra Kina og er et eksempel på arbejdskraft-intensiv industrialisering

Friendship-tekstilfabrikken blev opført med støtte fra Kina og er et eksempel på arbejdskraft-intensiv industrialisering

Det stod dog klart for planlæggerne, at industrialisering i et land som Tanzania ikke kunne gennemføres uden import af maskiner og anlæg, af halvfabrikater og af rå- og hjælpestoffer, som landet ikke selv kunne frembringe. Der blev derfor i planlægningen regnet med en valutaindtjening fra eksport af landbrugsvarer til at dække den krævede import. Man satsede også på eksport af industrielt forarbejdede landbrugsafgrøder, idet det optimistisk blev antaget, at der ad åre ville ske en gradvis afskaffelse – eller i det mindste nedbringelse – af den effektive told på produkterne i de rige lande. Tyngden blev dog indtil videre lagt på en import-substitutionspolitik ved hjælp af beskyttelsestold og kvantitative importbegrænsninger, hvorved den hidtidige import til Tanzania af flere slags industrivarer skulle erstattes med en beskyttet hjemmeproduktion.

Tørke og det første olieprischok

Allerede inden den var kommet i gang, blev denne industrialiseringsstrategi dog blokeret af den alvorlige valutamangel, som opstod i 1973-74 som følge af tørkeproblemer og det første såkaldte olieprischok i 1973. Det blev indledningen til de følgende års varige økonomiske og politiske kriseproblemer, der kun kortvarigt blev afbødet af det såkaldte ”kaffeboom” i 1977.

Selv om Tanzanias Basic Industrial Strategi aldrig kom til udfoldelse som planlagt, blev der dog i løbet af 1970’erne taget skridt til flere investeringer i nye industrier eller i udvidelser af eksisterende anlæg. Blandt de største var udvidelser af den ovenfor omtalte tekstilfabrik i Dar es Salaam med kinesisk bistand, et papirfremstillingskompleks til flere milliarder dollars i det sydvestlige Tanzania med finansiel og teknisk bistand fra en række donorer (Sverige, Tyskland, Storbritannien, arabiske fonde og Den nordiske Investeringsbank, med Verdensbanken som ledende donor). Forberedelsen af dette sidste projekt trak ud til langt op i 1980’erne. Andre eksempler var en total fejlslagen investering i anlæg til bearbejdning af cashewnødder finansieret af et Verdensbanklån, en overdimensioneret tysk-støttet kunstgødningsfabrik i Tanga, en dansk- og hollandsk-støttet cementfabrik samme sted, en dansk cementfabrik i Mbeya, problematiske dansk-, hollandsk- og Verdensbank-støttede sukkerkomplekser i Arusha, Morogoro og Kilombero, mens Verdensbanken sammen med EF-Kommissionen og Den europæiske Investeringsbank støttede investeringer i bl.a. en skotøjsfabrik i Morogoro. Der var tale om donoropbakning til gennemførelsen af stort set alle industriinvesteringerne i disse år. En væsentlig andel af al bistand i 1970’erne medgik hertil.

I betragtning af, at det allerede fra midten af 1970’erne blev klart, at tanzanianernes valutaproblemer gjorde det umuligt for landet at skaffe valuta til den fornødne import af halvfabrikata til disse produktioner og til vedligeholdelse af tidligere investeringer, kan det undre, at donorerne ventede så længe med at neddrosle støtten til de omfattende investeringer i nye virksomheder, som det ville blive vanskeligt at holde i drift. Der var flere grunde hertil. En af dem var, at det ikke er uproblematisk at løbe fra afgivne løfter og ensidigt afbryde langtidsaftaler på et tidspunkt, hvor man står midt i en flerårig opbygningsproces. Et eksempel på at det ikke desto mindre skete, er historien om den dansk-støttede cementfabrik i Mbeya, der omtales senere. Et andet forhold, som også spillede ind, var, at der som allerede nævnt var en lav kapacitetsudnyttelse i flere europæiske brancher inden for metalindustrien. Dette forklarer dog ikke den store andel af Verdensbankens lån, som gik til industriinvesteringer. Man havde i Tanzania gjort den erfaring, at det var forholdsvist nemt at få donorfinansieret disse investeringer på meget fordelagtige vilkår.

I en ”kaminpassiar” mellem præsident Nyerere og nordiske ambassadører i begyndelsen af 1980’erne beklagede ambassadørerne, at Tanzania havde nedprioriteret landbruget i forhold til industrien. Nyerere henviste til Arusha-deklarationen og til sit skrift Socialism and Rural Development, hvor han havde fremhævet landbrugets eksportindtjening som forudsætningen for industrialisering. Når regeringen ikke desto mindre havde opprioriteret industriinvesteringerne skyldtes det blandt andet, hævdede han, at hans rådgivere havde henvist til, at donorerne var parate til at bære en del af risikoen gennem billige lån og gaver.

Ophævelsen af Det østafrikanske Fællesskab

Oven i alle de andre problemer kom så ophævelsen af Det østafrikanske økonomiske Fællesskab i 1978 og krigen mod Ugandas brutale diktator, Idi Amin. Det østafrikanske Fællesskab havde ikke indfriet de store forventninger, der blev stillet til det af deltagerne i slutningen af 1960’erne. En yderligere grund til den manglende succes var Amins voldelige magtovertagelse i Uganda i 1970. I 1977, da grænsen mellem Tanzania og Kenya blev lukket på grund af skærmydsler mellem de to landes regeringer, var Det østafrikanske Fællesskab endeligt grundstødt. Det betød, at en række østafrikanske institutioner blev lukket. Mest alvorligt ramt blev skibs- og flytransport, jernbaner, havne og telekommunikation, hvor Tanzania nu måtte i gang med betydelige investeringer i såvel materiel som infrastruktur og med at opbygge sine egne institutioner, med alt hvad det indebar af tidskrævende ledelses- og personaleoplæring. Der er ikke offentliggjort skøn over, hvor meget ophævelsen af Fællesskabets institutioner kom til at koste de tre lande i nyinvesteringer og forringet effektivitet, men der var tale om betydelige samfundsmæssige omkostninger. Hertil kom de indirekte tab, som ophævelsen af toldunionen og fællesmarkedet medførte, og som det så vidt vides ikke er blevet forsøgt at lave beregninger af.

Nedkæmpelsen af Idi Amin og det andet olieprischok

Krigen mod Idi Amins blodige regime i Uganda i 1979 havde store omkostninger for Tanzania. Krigen var en alvorlig belastning af det tanzanianske statsbudget og den nationale økonomi. Det er blevet antaget, at den kostede det tanzanianske samfund, hvad der svarede til et års udviklingsbistand fra alle donorer. Der blev ikke ydet støtte fra nogen side i det internationale samfund til den tanzanianske hærs fordrivelse af Ugandas despot, som hvad brutalitet angik ikke stod tilbage for andre af tidens eller eftertidens blodige tyranner. Amin, som fik livsvarigt asyl i Saudi Arabien, var direkte ansvarlig for 3-400.000 landsmænds død i de mindre end ti år, han var ved magten i Uganda. I stedet for øgede bistandsbevillinger til Tanzania blev bistanden tværtimod neddroslet i de følgende år.

Hvad angår reaktionerne andre steder i Afrika, havde Nyerere denne bitre kommentar (gengivet fra Nyereres nekrolog i New York Times, 15. oktober 1999): ”There is this tendency in Africa to think that it does not matter if an African kills other Africans. Had Amin been white, free Africa would have passed many resolutions condemning him. Being black is becoming a certificate to kill fellow Africans”.

Oven i krigen og dens omkostninger kom så virkningerne af det andet olieprischok i 1979.

Den økonomiske krise tilspidses

Ved udgangen af årtiet spidsede den økonomiske krise til i Tanzania. Den var, som det vil være fremgået af det foregående, resultatet af en række såvel interne som eksterne begivenheder. Virkningerne af de eksterne og interne faktorers betydning for landets uføre kan ikke adskilles. Tanzania blev ligesom andre udviklingslande påvirket af, at den såkaldte gyldne periode i efterkrigstidens verdensøkonomi i begyndelsen af 1970’-erne blev afløst af en langsommere vækst i verdensøkonomien.

Hertil kom, at ustabiliteten i den internationale økonomi, som fulgte efter ophøret af det hidtidige internationale valutakurssystem (det såkaldte Bretton Wood system) i 1972, medførte problemer, der var meget vanskelige at håndtere for de mange, meget eksportafhængige, udviklingslande, inklusive Tanzania.

Det er givet, at der ikke i Tanzania – og heller ikke i en række andre udviklingslande i samme situation – i tide skete de nødvendige strukturtilpasninger som reaktion på de eksterne chok. Kravene til den nye stat om sådanne tilpasninger var i sig selv overvældende. Hertil kom, at det – som eftertiden har bekræftet – dengang var vanskeligt at bedømme, hvad der ville være den helt rigtige kombination og timing af smertefulde politisk-økonomiske indgreb.

Lav vækst i udviklingslandene fra begyndelsen af 1970’erne

Virkningerne af de eksterne chok i anden halvdel af 1970’erne blev forstærket af en fornyet recession i den internationale økonomi i begyndelsen af 1980’erne, som bidrog til at vedligeholde stagnationen i den økonomiske udvikling i en række udviklingslande. Ifølge Verdensbanktal3) faldt den gennemsnitlige økonomiske vækstrate for alle udviklingslande fra 2,5 pct. pr. capita i perioden 1960-73 til 0,9 pct. i perioden 1973-84. Adskillige lande i Afrika havde registrerede vækstrater i den første periode, som oversteg gennemsnittet for alle udviklingslande på de nævnte 2,5 pct. Det gjaldt eksempelvis Kenya (3,4 pct.), Malawi (2,9 pct.), Zimbabwe (2,6 pct.) og Tanzania (2,6 pct.). For de her nævnte afrikanske lande faldt væksten 1973-84 mere end for alle udviklingslande under et. Værst var det for Tanzania, hvor den årlige vækst pr. indbygger ifølge Verdensbankens tal var helt nede på -3,6 pct. i denne periode, hvilket svarer til en formindskelse af nationalindkomsten pr. indbygger på 40-50 pct. i forhold til 1970.

Upålidelige indkomststatistikker

I løbet af kriseårene forfaldt den i forvejen utilstrækkelige statistiske registrering af centrale forhold af betydning for den økonomiske politik og samfundsplanlægning i Tanzania. Følgelig er mange nationalindkomsttal fra disse turbulente år upålidelige, inklusive dem Verdensbanken viderebragte. Fra slutningen af 1980’erne skete der forbedringer i dataindsamlingen, og de demografiske data, oplysningerne fra tidligere og nye  budgetundersøgelser, nationalindkomstberegninger eller -skøn, beregninger af indkomstfordeling – ikke mindst mellem land og by – lønstatistikker, priser, etc. blev revideret og analyseret.4) De reviderede beregninger og data bekræfter stort set de foregående års temmelig usikre skøn med fald på 30-40 procent i realindkomsterne i Tanzania fra begyndelsen af 1970’erne frem til anden halvdel af 1980’erne. Det er dog muligt, at de nye tal for faldet i gennemsnitsindkomsterne var overdrevne, idet resultaterne af senere studier fra første halvdel af 1990’erne tyder på, at udbredelsen af den såkaldte parallelle økonomi på landet havde været undervurderet. Sammenfattende er der dog ingen tvivl om, at der i forlængelse af tilbageslaget i 1970’erne foregik et yderligere drastisk fald i første halvdel af 1980’erne i såvel privat forbrug som i offentlige ydelser. Hvad det sidste angår, var der tale om fortsatte forringelser af visse basale sundhedsydelser og af skolegang for børn.

Økonomien i alvorlig ubalance

Perioden fra midten af 1970’erne var præget af store betalingsbalanceunderskud, som ikke længere kunne dækkes ved øget bistand eller ved lånoptagelse, samtidig med at landets valutareserver fra dette tidspunkt og fremefter blev drænet som følge af ulovlige, men vanskeligt kontrollerbare kapitalbevægelser ud af landet.

Valutamanglen medførte kraftige nedskæringer i importen af reservedele og af rå- og brændstoffer til de nye og gamle industrier. Følgen var uudnyttet kapacitet og lav produktivitet. Veje og jernbaner gik også i forfald. Svigtende offentlige indtægter betød som allerede nævnt, at det ikke længerne var muligt at finansiere den hastigt voksende børnebefolknings skolegang eller sikre undervisning til dem, som kom i skole. Også sundhedsvæsenet blev forringet, og vedligeholdelsen af de mange nye vandforsynings- og sanitetsanlæg blev et stort problem. Hertil kom de voksende underskud i de statslige virksomheder, ikke mindst landbrugets opkøbs- og salgsorganer. Også antallet af offentligt ansatte var vokset langt mere, end økonomien kunne bære. En del af forklaringen herpå var de foregående års kraftige vækst i skoler og i antallet af lærere, som skulle aflønnes. Også antallet af sundhedsarbejdere var steget kraftigt i løbet af 1970’erne. En anden del af forklaringen var en voksende bureaukratisering af administrationen og de statslige virksomheder. Dette forhold forklares til dels med udbredt nepotisme og vennetjenester, som medførte en betydelig skjult arbejdsløshed. I de fleste (udviklings) lande affinder man sig med en vis skjult arbejdsløshed frem for en omfattende åben arbejdsløshed med voksende social uro til følge.

For at kunne finansiere de store underskud stiftede det offentlige en betydelig gæld og øgede pengemængden betragteligt, hvilket bidrog til de årlige prisstigninger på efterhånden over 30 pct.

Konflikten med IMF

Fra slutningen af 1970’erne blev der ført forhandlinger mellem regeringen og Den Internationale Valutafond (IMF) om valutakreditter til at imødegå de voksende valutaproblemer. IMF’s hovedopgave havde siden Fondens oprettelse i 1945 været at bistå medlemslandene med at imødegå akutte betalingsbalanceproblemer ved at yde kortfristede valutakreditter mod, at modtagerlandet til gengæld retter sin økonomiske politik ind og dermed søger at nedbringe for store betalingsbalanceunderskud. Som betingelse for at imødekomme Tanzanias anmodning stillede IMF, som sin sædvanlige recept, krav om en tanzaniansk stabiliseringspolitik. Kravene omfattede oprindeligt en 15 pct. devaluering af shillingen og en gradvis fjernelse af systemet med administrerede priser for såvel konsumvarer som produktionsmidler, som var blevet institutionaliseret i slutningen af 1960’erne. Specielt forlangte IMF en klækkelig forhøjelse af de priser, som staten betalte bønderne for deres salgsafgrøder til eksport og for korn til byernes befolkninger. Endelig krævede IMF, at det voksende underskud på statsbudgettet blev reduceret.

Disse krav blev afvist af Tanzanias regering og navnlig af præsident Nyerere. Det blev blandt andet gjort gældende, at eftersom det voksende betalingsbalanceunderskud efter tanzaniansk opfattelse skyldtes udefra kommende chok, ville en kraftig engangsdevaluering og begrænsning af efterspørgslen kombineret med mindre priskontrol ikke nødvendigvis være den rigtige medicin til at afbøde valutakrisen. Denne uenighed om årsagerne til Tanzanias økonomiske problemer var indledningen til en langvarig krise i forholdet mellem landets regering og IMF.

I mellemtiden blev valuta- og varemangelsituationen i landet stadig værre. I et forsøg på at standse nedgangen og samtidig undgå, at donorerne mindskede deres bistand som følge af uenigheden med IMF, lancerede regeringen et kriseprogram i forbindelse med finansloven 1981/82, kaldet National Economic Survival Programme (NESP). Det formåede dog ikke at bremse nedgangen.

Det første strukturtilpasningsprogram (SAP)

I et nyt forsøg på at standse nedgangen og løse op for konflikten blev parterne i 1982 enige om at udpege en neutral ”vismandskomite”, som skulle skitsere et strukturtilpasningsprogram, der kunne godtages af både IMF og donorerne, hos hvem de voksende økonomiske problemer fremkaldte en stigende utålmodighed. Denne tremandsgruppe, som Verdensbankens McNamara foreslog og finansierede, skulle med støtte af tanzanianske embedsfolk udarbejde hovedlinierne i programmet. Gruppen bestod af den svenske bistandsorganisation Sida’s tidligere og første chef (Michanek), af den første rektor (Pratt) for Dar es Salaam University College (1963-65), der var canadier, og af en anden canadier – nemlig den første direktør for Economic Research Bureau på universitetet (Helleiner, 1965-68).

Resultatet af gruppens arbejde var det første tanzanianske strukturtilpasningsprogram (SAP), som skulle gælde i en treårig periode frem til 1985. Indholdet af dette program var (1) en devaluering, (2) forskellige foranstaltninger til at øge produktionen i landbruget og derigennem mindske betalingsbalanceunderskuddet, (3) lavere inflation ved at formindske statens budgetunderskud samt (4) en formindsket stigning i pengeudstedelsen. Programmet måtte ikke føre til en forringelse af de opnåede resultater inden for skole- og sundhedsvæsenet og drikkevandsforsyning.

En afgørende forudsætning for programmet, som blev godkendt af regeringen, var imidlertid, at overførelserne af bistand til landet i det mindste blev opretholdt på sit hidtidige niveau, og at der blev ydet kreditter og et strukturtilpasningslån fra Verdensbanken og IMF på tilsammen 200 millioner dollars om året i de følgende 2-3 år. IMF, og muligvis heller ikke Verdensbanken, fandt ikke, at de foreslåede tiltag var tilstrækkelige. IMF var utilfreds med, at der ikke blev sat mere ind på at afvikle priskontrollen og de prisforvridninger, som var et problem i landbruget. Da således både IMF og Verdensbanken var negative, og da flere donorer havde gjort nye overførsler afhængig af en tanzaniansk aftale med IMF, kunne programmet ikke gennemføres som forudsat. Ikke desto mindre blev shillingen i 1982 devalueret med 10 pct. over for den amerikanske dollar, og yderligere 20 pct. i 1983. Eftersom den amerikanske dollar på det tidspunkt steg i værdi over for andre betydende valutaer, reducerede det den tilsigtede effekt af de tanzanianske devalueringer.

Forhøjelser af bøndernes priser med omkring 30 pct. i 1984 havde kun begrænsede virkninger på eksporten, blandt andet fordi vej- og jernbanetransporten efterhånden fungerede meget dårligt. Derfor så man, at bomuldshøsten blev ophobet på bøndernes marker i bomuldsområderne, og at majshøsten i det sydlige højland heller ikke blev hentet på grund af transportproblemerne. I finansloven for 1984/85 introducerede regeringen en ordning med eksportpræmiering (et såkaldt export retention scheme) samt brugerbetaling for visse befolkningsgrupper i skole- og sundhedssektoren.

Var IMF og Verdensbanken så enige?

Eftersom de bilaterale donorer i meget høj grad lod sig lede af Valutafondens og Verdensbankens fælles syn på hvilke tiltag, der var nødvendige i den daværende situation i Tanzania, er det ikke uinteressant, at chefen for Verdensbankens Afrika Region, vice president J. K. Jaycox, mange år efter fremkom med følgende udtalelse om Valutafondens og Verdensbankens reaktioner på de makroøkonomiske kriseproblemer i Afrika i 1980’erne: ”In this situation IMF was running socalled standby programmes with a completely outmoded concept, aiming at stabilization at a low level equilibrium, a sort of short term solution to African problems. The World Bank, who could not operate without IMF, rather saw the problem as one of getting on to a track, where it is not the balances which are essential, but rather developing scenarios of adequate growth, adequate accomodation of vulnerable groups, and of the previleged middle classs, because they are the the political clout”

Udtalelsen faldt ved et symposium i København i 1993, hvor departementcheferne fra finans- og økonomministerierne i Danmarks samarbejdslande i Afrika deltog sammen med bistandschefer fra de nordiske landes bistandsadministrationer, fra EU-kommissionen og fra Verdensbanken.5)

Konflikten med IMF skærpes

Diskussionen om den tanzanianske krisepolitik fortsatte, og i takt med de voksende problemer skærpede IMF sine krav til den tanzanianske stabiliseringspolitik. Navnlig kravene til devalueringer, til forhøjede afregningspriser i landbruget, mindskede subsidier og reduktion af budgetunderskuddene blev strammet. Regeringens og navnlig præsidentens reaktion var, at eftersom man antog, at forhøjede fødevarepriser ville medføre social uro i bybefolkningen, kunne der ikke blive tale om at imødekomme IMF’s krav.

Der blev lagt et øget pres på regeringen af især USA og Storbritannien – et pres, som blev ledsaget af reducerede overførsler af nye bistandsmidler. Ved midten af 1980’erne var der siden 1979 kun indgået nye donorforpligtelser til en værdi af halvdelen af niveauet ved årtiets begyndelse. En del af faldet skyldtes, at der ikke blev aftalt nye lån med Verdensbanken.

Der var dog også andre grunde til tilbageholdenhed end regeringens konflikt med IMF. Forholdet mellem Nyerere og den amerikanske regering var blevet anspændt på grund af en voldsom kritik af amerikanerne fra Nyerere, der var formand for de såkaldte Front Line States (Angola, Mozambique, Botswana, Tanzania og Zambia), som indtog en fælles front mod de hvide regimer i Sydafrika og Rhodesia (det nuværende Zimbabwe). Kritikken gik ud på, at USA’s nye præsident (Ronald Reagan) støttede amerikanske lån til apartheid-regimets undertrykkelse af de sorte i Sydafrika. (En ”odi-øs gæld”, som den nye regering i Sydafrika efter apartheid-regimets afskaffelse forgæves anmodede den amerikanske regering om at få eftergivet). Det førte til, at USAID’s kontor i Dar es Salaam blev lukket i 1984, samtidigt med at USA afbrød støtten til en række udviklingsprojekter, blandt andet inden for landbruget.

Også i forholdet til en anden samarbejdspartner, Storbritannien, spillede Nyereres kritik af dette lands forhold til apartheid-regimet ind. Den britiske regerings stærke varetagelse af de hvide kolonialisters interesser ved forhandlingerne forud for Zimbabwes uafhængighed havde også belastet forholdet mellem Storbritannien og Tanzania. Endelig spillede det formentlig også en rolle, at den tanzanianske præsidents afrikanske socialisme skurede i ørerne hos den nyvalgte præsident, Ronald Reagan, i USA og hos den britiske premierminister, Margaret Thatcher.

Det forbedrede ikke mulighederne for kompromiser, at de traditionelle, konsultative gruppemøder i Paris mellem Tanzanias regering og dets OECD-donorer (med Verdensbanken i formandsstolen og IMF som observatør) var suspenderet i disse år. Hertil kom, at kontakten mellem donorerne (af nogle omtalt som ”donor-ganging”) blev vanskeligere af, at der var tale om mange donorer, hvoraf ingen enkelt eller kun et par enkelte bidrog med mere end nogle få procent af den samlede bistand til landet. Det havde gennem årene været en bevidst politik fra den tanzanianske ledelses side at sprede bistanden på et relativt stort antal donorer. Herved kunne Tanzania undgå at blive for afhængig af et enkelt eller enkelte store donorlandes luner. Situationen i begyndelsen af 1980’erne kan ses som en måde at praktisere denne strategi. Prisen var og er en kraftig belastning af modtagerlandets administrative kræfter, som den løbende kontakt med mange landes forskelligartede donoradministrationer medfører.

Trods manglende donorkoordination var det dog stort set de samme råd og henstillinger vedrørende den økonomiske politik, som donorerne præsenterede tanzanianerne for under de årlige bistandsforhandlinger, og som de fleste donorer bilateralt førte med finansministeriet. Efter at have lyttet til en halv snes donordelegationer i 1983, som alle under deres respektive årsforhandlinger havde opfordret regeringen til at ”set the prices right” (i landbruget), forhørte finansministeriets departementschef sig underhånden hos Danida-missionen, om ikke Danida ville finansiere en tanzaniansk delegation til Bruxelles, som kunne studere og lære af, hvordan man fastsatte landbrugspriserne i EF(!). Svaret var nej med den tilføjelse, at EF-landene var rige lande, som havde råd til føre en stærkt produktionsforvridende prispolitik for landbrugsvarer. Det havde Tanzania ikke.

En undtagelse fra den manglende koordination af dialogen med tanzanianerne var de nordiske bistandschefers møde med ledende tanzanianske ministre i Dar es Salaam i efteråret 1984. Fra tanzaniansk side udtrykte man ved denne lejlighed forhåbning om, at de nordiske regeringer som Tanzanias venner i nøden ville fortsætte deres støtte til landet. De nordiske repræsentanter henstillede, at regeringen arbejdede på at opnå et snarligt kompromis med IMF.

De altafgørende forhandlinger med Tanzanias regering var dog dem, der foregik med besøgende IMF-missioner i Dar es Salaam. IMF blev dengang undertiden beskyldt for at være præget af professionel arrogance, og Nyerere udstillede sin irritation efter et af møderne med en IMF-delegation med det retoriske spørgsmål: ”Who elected IMF to be the Finance Ministry for every country in the world!?” Det virkede naturligvis ikke befordrende for muligheden at lave kompromiser, at Tanzania havde en temmelig principfast præsident. Konfrontationen kulminerede med en dramatisk afbrydelse af forhandlingerne i 1983. Den førte til en efterfølgende udskiftning af IMF’s hovedforhandler og af Tanzanias finansminister, som præsidenten mente havde været for eftergivende.

Den interne debat i Dar es Salaam

Det var ikke kun i forholdet til IMF, at der i disse år herskede uenighed om Tanzanias stabiliserings- og strukturproblemer. Også internt i Tanzanias regering var der forskellige opfattelser, som kom til udtryk ved et to-dages seminar, som blev afholdt i Dar es Salaam i februar 1984 (finansieret af Danida-missionen) med deltagelse af den kontroversielle planminister Kigoma Malima, nationalbankdirektøren, embedsfolk, universitetsøkonomer og med lokale donorrepræsentanter som observatører.

Ved denne lejlighed diskuterede deltagerne (1) omfanget af og årsagerne til den økonomiske krise, (2) effektiviteten af de hidtidige politisk-økonomiske indgreb, som regeringen havde taget for at imødegå krisen, og (3) hvilken type indgreb og økonomiske reformer, som ville være nødvendige for at løse kriseproblemerne.6) Med hensyn til krisens årsager hævdede nogle, at de primært skyldtes de eksterne chok i 1970’erne forstærket af en international recession siden 1980, som medførte de alvorligste prisfald i 45 år på de varer, som blev eksporteret af udviklingslandene. Det bidrog stærkt til en hastigt voksende gældsbyrde. Det var jo ikke kun Tanzania, som led under alvorlige kriseproblemer. Det gjorde alle lande i Afrika. Andre deltagere, og især universitetets økonomer, hævdede omvendt, at årsagerne til kriseproblemerne især var en forfejlet landbrugspolitik og den deraf afledte, svigtende landbrugseksport, de store budgetunderskud, der var blevet finansieret ved en for stærkt voksende pengeforsyning, den manglende evne til at udnytte de investeringer, der i løbet af 1970’erne var blevet foretaget i den sociale infrastruktur og i de nye statslige virksomheder.

Der var enighed blandt deltagerne i debatten om, at uanset, hvordan årsagerne fordelte sig mellem ydre og indre forhold, så var det kun de sidstnævnte, Tanzania selv havde indflydelse på. I diskussionen om de nødvendige økonomisk-politiske tiltag, hævdede den førstnævnte gruppe, at IMF’s standardløsning med devalueringer, afvikling af den omfattende priskontrol, en positiv realrente, mindskede budgetoverskud og en mindsket pengeudstedelse og kreditudvidelse ikke var løsningen. Der var ikke noget tvingende argument for en kraftig devaluering, fordi stigningen i produktionsomkostningerne ikke skyldtes øget indenlandsk efterspørgsel. De faldende eksportpriser skyldtes recessionen i industrilandene, og med hensyn til importen var den allerede begrænset til de mest nødvendige varer. En massiv devaluering ville derfor kun føre til hyperinflation, og de fordelingsmæssige virkninger ville være til skade for de fattigste befolkningsgrupper. Beskæringen af de offentlige udgifter ville forringe de sociale ydelser. Den anden gruppe af deltagere i seminaret argumenterede for, at der var behov for fundamentale ændringer i den økonomiske politik. Hvis inflationen, der på det tidspunkt var på 25-30 pct. om året, skulle bringes ned, måtte regeringen reducere de offentlige udgifter, hvilket blandt andet kunne ske ved en kraftig beskæring af både det statslige bureaukrati og et stort, offentligt finansieret, partibureaukrati samt ved at nedbringe underskudsdækningen i alt for mange usunde statslige selskaber, hvoraf de fleste burde lukkes.

De statslige markedsføringsorganer, hvis ineffektivitet var hovedårsagen til de for lave producentpriser til bønderne, burde nedlægges og efterfølges af en privatisering af al handelsvirksomhed. IMF’s krav var hverken realistiske af politiske eller af tekniske, årsager, men det var uklogt at afvise kravene over en bank. Man måtte se på, hvad der var fornuftigt i IMF’s forslag og derpå argumentere sagligt imod de dele, der ikke var det.

Hvis IMF herefter ville være mere realistisk med hensyn til den tid, det vil tage at opvise resultater af en ændret økonomisk politik og ville stille de nødvendige valutakreditter til rådighed i mellemtiden, så burde regeringen til gengæld være parat med en kraftig devaluering som udgangspunkt for en fremtidig vækst i landbrugseksporten, hvilket var en nøgle i krisebekæmpelsen. Devalueringen ville begunstige landbefolkningen på byernes bekostning, men eftersom gennemsnitsindkomsterne på landet utvivlsomt var lavere end i byerne, burde det ikke skræmme regeringen.

Et særligt problem var de manglende muligheder for at udnytte de mange dårligt forberedte investeringer, som var foretaget i 1970’erne. De var for en stor del finansieret ved billige udenlandske lån og gaver, som havde været bundet til bestemte projekter, og som snarere tilfredsstillede kommercielle behov i donorlandene end i Tanzania. Det var nødvendigt at tilskynde donorerne til i stedet at finansiere import af reservedele og driftsmidler for at sikre de nødvendige produktioner og forbrug.

Seminaret, eller i hvert fald universitetsøkonomerne, konkluderede, at hovedproblemet i Tanzanias aktuelle økonomiske krise var de dårlige vilkår, der var for landbrugets vækst og valutaindtjening. Et første skridt til at bedre disse forhold var devalueringer, nedlæggelse af urentable statsforetagender, afvikling af det meste af priskontrollen og en gradvis liberalisering af markedsføringen af fødevareafgrøder. Dernæst måtte man sikre en effektiv distribution af driftsmidler såvel som af basale forbrugsvarer til landbefolkningen.

Det var nødvendigt med en hurtig rehabilitering af transportsektoren – og ikke kun af havne, jernbaner og vejnet, men også af det kørende materiel. Vejtransporten burde overlades til private vognmænd. Endelig blev det betonet, at der måtte indføres brugerbetalinger (”to those who can afford”) i skoler og sundhedsvæsen og for drikkevandsforsyning. Dette var uomgængeligt, hvis hele befolkningen skulle have adgang til disse goder, som det havde været regeringens og partiets målsætning i 1960’erne, og som der var skabt et grundlag for med de store offentlige investeringer i 1970’erne.

C. Markedsøkonomiske og institutionelle reformer 1986-95
Aftalerne med IMF og Verdensbanken

Præsident Nyereres præsidentperiode udløb i 1985, hvor han blev afløst af den mindre visionære Ali Hassan Mwinyi. Nyerere fortsatte som partiformand frem til 1990. Selv om hans afgang som præsident utvivlsomt gjorde forhandlingsatmosfæren mindre spændt, så var det nok især den uomgængelige nødvendighed af kraftige ændringer i den økonomiske politik, der førte til, at det omsider lykkedes at enes med IMF om betingelserne for nye kreditter og dermed om nye overførsler fra Verdensbanken og fra bilaterale donorer.

De første skridt til ændringer blev taget ved finansloven 1984/85, endnu mens Nyerere var præsident, og i juni 1986 blev der indgået en aftale med IMF og Verdensbanken om et Economic Reconstruction Program (ERP 1) for perioden 1986-89. Programmet havde til dels samme sigte som SAP-programmet, men denne gang var der støtte fra alle donorer. Der blev sigtet mod en årlig vækst på fem pct.; genoprettelse af den økonomiske stabilitet ved at mindske underskuddet på statsfinanserne; et mere effektivt skattesystem; nedbringelse af inflationsraten til højest 10 pct.; en væsentlig forhøjelse af udlånsrenterne i de statsejede banker; en gradvis tilpasning af den officielle valutakurs til et ligevægtsniveau ved at afvikle systemet for tildeling af fremmed valuta ved importregulering; en liberalisering af markedsføringen af landbrugets afgrøder og forhøjede afregningspriser; afvikling af priskontrollen; privatisering af en række statslige selskaber; en reform af statsadministrationen og adgang til at indregistrere privatejede banker. Endelig skulle der arbejdes mod en hurtig udbedring af hovedveje og jernbaner. Til at finansiere programmet og de efterfølgende låneprogrammer blev der indgået aftaler med IMF og Verdensbanken om samlede overførsler på godt en halv milliard dollars.

Efter at de tre første år var gået, kunne der konstateres fremskridt på en række af de områder, programmet dækkede – dog navnlig som følge af, at den akutte valutamangel var blevet afhjulpet. Det var ikke lykkedes at nedbringe inflationsraten fra et niveau på 30 pct., fordi de statslige virksomheder og markedsføringsorganer fortsat havde store behov for bankkreditter. Endnu ved midten af 1990’erne var inflationen 20-30 pct. I 1989 blev der aftalt et nyt rammeprogram (1989-92) med IMF og Verdensbanken, kaldet ERP II. Inden for rammerne af dette program ydede IMF nye kreditter, blandt andet til at imødekomme efterspørgslen på konvertibel valuta fra såkaldte valutabureauer og private banksteder som led i liberaliseringen af vareimporten og med henblik på at lukke gabet mellem den officielle valutakurs og kurserne på det sorte marked. Mens de første 5-6 år efter 1986 hovedsagligt var viet bestræbelserne på at stabilisere makroøkonomien, blev der med ERP II også sat ind på de egentlige strukturreformer. Der blev således ydet et Verdensbanklån til sammen med andre donorer at medfinansiere en personalereform inden for det offentlige og til rekonstruktion og privatisering af den finansielle sektor.

Som en ramme for gennemførelsen af de nye reformprogrammer foreskrev IMF og Banken, at der skulle udarbejdes såkaldte Policy Framework Papers. Disse Framework Papers, som blev introduceret overalt i Afrika i forbindelse med strukturtilpasningsprogrammerne, blev i princippet udarbejdet af modtagerlandet, i dette tilfælde Tanzanias regering, men reelt blev de produceret i Washington af økonomer i Verdensbanken og IMF, i bedste fald med en perifer inddragelse af modtagerlandets egne eksperter. Et Policy Framework Paper indeholdt anvisninger på den økonomiske politik samt en tidsplan for gennemførelsen af de strukturreformer, der blev aftalt med Banken. Verdensbanken og IMF fortsatte med at præge Tanzanias økonomiske politik og reformprogram efter 1992, hvor Policy Framework Paper blev suppleret med et treårigt tanzaniansk plan- og budgetsystem.

Beslutningerne omkring stabiliserings- og strukturprogrammerne var i de første mange år præget af mindre gennemsigtighed omkring den økonomiske politik, end man havde været vant til i Tanzania.

De bilaterale donorer mobiliseres

Som nævnt havde flere bilaterale donorer neddroslet deres bistand i første halvdel af 1980’erne, mens de afventede en aftale med både IMF og Verdensbanken. Med borgfreden i 1986 blev grunden lagt til mere bilateral bistand til landet. Startskuddet blev affyret i 1986, da man efter mange års pause genoptog de konsultative gruppemøder, der for de afrikanske modtagerlande af bistand fra Banken hidtil var blevet holdt godt og vel hvert andet år i Verdensbankens mødelokaler i Paris.

Foruden ledende økonomiske ministre og embedsmænd fra det involverede klientland deltager der i disse konsultative møder repræsentanter fra andre internationale organisationer og fra de bilaterale donor-administrationer (embedsfolk fra de kontorer, som formidler bistanden til det pågældende klientland) og med en af Bankens vicepræsidenter i formandssædet – for de afrikanske lande normalt chefen for Bankens Africa Region. IMF optræder som observatør.

I løbet af 1990’erne er kredsen af deltagere i disse møder blevet udvidet til også at omfatte repræsentanter for det såkaldte civilsamfund – erhvervsorganisationer og andre private organisationer (NGO’er). Derimod blev Nationalforsamlingen eller dens finansudvalg m.fl. ikke inddraget i regeringens dialog med Verdensbanken og donorerne. Umiddelbart kan det forekomme urimeligt, at erhvervsrepræsentanter og repræsentanter for NGO’er her nød en fortrinsstilling frem for de folkevalgte. Navnlig NGO’erne var og er afhængige af donorerne, og de formodes derfor at have en vis forståelse for donorernes og Verdensbankens synspunkter. Medlemmer af den folkevalgte nationalforsamling er mere uberegnelige. Det gælder især oppositionspolitikere.

Grundlaget for drøftelserne ved disse møder var og er en omfattende makroøkonomisk tilstandsrapport såvel som rapporter om udvalgte sektorer eller temaer, der udvælges til lejligheden. Tilstandsrapporterne indeholder prognoser over finansieringsbehovene – herunder behovet for økonomiske ressourcer (bistand) udefra, hvis landet skal kunne nå såvel de opstillede økonomiske vækstmål som andre mindre abstrakte mål. Rapporterne bliver udfærdiget af økonomer i Verdensbanken assisteret af embedsmænd og økonomisk ekspertise i modtagerlandet. Efter Bankens forelæggelse af rapporterne består mødet i en udveksling af synspunkter om rapporterne og om donorernes planer for omfanget af bistand til landet i de nærmest kommende år. Der er dog på ingen måde tale om, at donorerne indgår egentlige forpligtelser ved disse møder, som derfor har begrænset værdi for modtagerlandet som rettesnor for, hvor megen bistand der kan medregnes i landets planlægning i en kommende periode. Ved mødet med Tanzania i Paris i 1986 drøftede man hovedlinjerne i de første stabiliserings- og strukturtilpasningsprogrammer, som IMF og Verdensbanken havde aftalt med Tanzania, og som også kom til at præge indholdet af bistandsprogrammerne med de bilaterale donorer i de følgende år. Blandt andet blev det af flere donorer stillet i udsigt, at en større del af den hidtidige projektbistand ville blive omlagt til programbistand, blandt andet som betalingsbalancestøtte.

Selv om også den danske bistand i et vist omfang blev omlagt til betalingsbalancestøtte, fortrinsvis som leverancebundet importstøtte, så kom andelen af betalingsbalancestøtten til Tanzania i disse år næppe meget over en halv snes procent af den samlede bistand. Lidt afhængig af grænsedragningen mellem de to bistandsformer. (Der findes ikke præcise opgørelser over donorernes fordeling af overførsler på henholdsvis program- og projektbistand).

Forholdet mellem Verdensbankens og anden donorbistand.

Ud over at yde bistand gennem billige lån til fattige lande har Verdensbanken til opgave at rådgive klientlandene om deres udviklingsprogrammer og økonomiske politik. Ikke mindst hvad det sidste angår er Verdensbanken godt rustet, langt bedre end nogen af de andre donorer, inklusive UNDP og EU-Kommissionen. Det forklarer Bankens dominerende indflydelse på såvel udviklingsdagsorden som på indholdet af udviklingsbistanden til Tanzania fra midten af 1980’erne.

Verdensbankens dominans som rådgiver for modtagerlandet blev dengang som nu, modsat hvad man måske skulle tro, slet ikke modsvaret af en tilsvarende dominans med hensyn til størrelsen af den økonomiske bistand. Bankens andel af bistanden var relativt beskeden. Nedenstående tabel, som belyser dette forhold, dækker bistanden i 

tre forskellige perioder: henholdsvis en tidlig periode, 1971-75, kriseårene 1981-85 og perioden 1991-95, da de første af de reformer, Verdensbanken anbefalede, havde udløst nye og forøgede donoroverførsler.

Det skal her indskydes, at IMF’s overførsler ikke tæller med som udviklingsbistand. Der er tale om i princippet korte valutakreditter ydet på betingelser, der er knyttet til modtagerlandets økonomiske politik. IMF’s rolle er i princippet en anden end Verdensbankens, idet der dog som tidligere omtalt foregår en vis afstemning af de to institutioners adfærd over for deres medlemslande.

Den officielle bistand (i løbende priser) til Tanzania i perioderne 1971-75, 1981-85 og 1991-95 og bistanden (målt i pct.) fordelt på donorkategorier

  1971-75 1981-85 1991-95
Samlet bistand til landet
(i mio. US-dollar)
1.800 2.900 5.000
Bilateral andel i pct. 82 pct. 75 pct. 68 pct.
   Heraf de nordiske lande 37 pct. 32 pct. 26 pct.
   Heraf Danmark 9 pct. 6 pct. 8 pct.
Multilateral andel i pct. 18 pct. 25 pct. 32 pct.
   Heraf Verdensbanken 6 pct. 13 pct. 16 pct.

Kilde: OECD database

Eksempler på komplikationer i reformprocessen

1) Ikke kun vindere

Selvom de mange lån, kreditter og gaver, som nu strømmede ind udefra, virkede som et effektivt smøremiddel i reformprocessen, foregik den dog ikke helt uden sværdslag mellem reformtilhængere og mere tøvende tilhængere af forandringer. Det var politisk langt lettere at gennemføre foranstaltninger, som stort set var finansieret udefra, og som ikke for alvor ramte nogle befolkningsgrupper, end at gennemføre permanente strukturforandringer, hvor nogle blev vindere og andre tabere.

Eksempler på forandringer, som generede etablerede interesser, var lukningen af statslige foretagender eller afvikling af importreguleringer, som fjernede grundlaget for eksisterende virksomheder, der ikke kunne klare sig i konkurrencen med importerede produkter. Et ikke mindre alvorligt problem var det naturligvis at afskedige mange tusinder af offentligt ansatte, som kun modtog en beskeden kompensation, og som ikke havde udsigter til alternativ beskæftigelse. Et område, hvor stærke, modstridende interesser gjorde sig gældende, vedrørte liberaliseringen af markedsføringen af eksportafgrøder, især bomuld. De opstod på trods af den store betydning som en effektivisering af dette område kunne få for den nationale økonomi. På disse områder, hvor der – i hvert fald på kort sigt – var både tabere og vindere ved reformer, gik det langsommere – et forhold som jo ikke er særegent for udviklingslande (tænk bare på EU’s landbrugsordninger). Først i 1993 var en vis liberalisering af markedsføringen af en række landbrugsvarer ført ud i livet i Tanzania.

2) Korruptionen

Et andet stort problem, som reformprocessen blotlagde, var den udbredte korruption, som efterhånden var blevet epidemisk i Tanzania. I 1960’erne var korruption i Tanzania et relativt lille problem – i høj grad som følge af den sjældent høje etiske standard, som prægede landets politiske lederskab, og som blandt andet fandt udtryk i den lederskabskodeks, som var indeholdt i Arusha-deklarationen. Kriseårene fra midten af 1970’erne med varemangel og sortbørspriser øgede imidlertid korruptionsproblemerne. Det gjaldt den lille korruption, hvor bestikkelse efterhånden blev et vilkår og ikke en undtagelse for almindelige mennesker, som havde brug for offentlige ydelser. Det kunne være lægebehandling eller medicinudlevering, politibeskyttelse, retsbeskyttelse, optagelse på skoler, udlevering af eksamensbeviser, ved ansættelse eller forfremmelse i offentlige stillinger, ved ansøgninger om lån eller kreditter i en bank m.m. Hørte man til blandt de mindre heldige, der ikke kunne betale under bordet, endte man i den sorte gryde.

Med hensyn til korruptionen på de højere niveauer var der eksempler på, at politiske beslutninger, som skulle favorisere nogle, blev camoufleret som generelle ”policy”-be-slutninger. Bestikkelse for at få importlicenser og bestikkelse af toldembedsmænd blev det normale. Firmaers chancer for at vinde offentlige licitationer var størst, hvis man bestak de relevante licitationsmyndigheder. Det gjaldt også ved licitationer om meget store kontrakter, hvor udenlandske firmaer deltog, undertiden finansieret med donorpenge. I sådanne tilfælde er der typisk tale om transaktioner, som foregår mellem bankkonti uden for landets grænser, og hvor banker i Europa og Amerika m.fl. bistod med den efterfølgende hvidvaskning. Af stor økonomisk betydning var også de andre, utvivlsomt meget omfattende, ulovlige kapitaloverførsler ud af landet, som foregik i disse år, eksempelvis ved overfakturering af import af varer og tjenester.

Da Tanzanias valutaproblemer i midten af 1980’erne i en periode blev afhjulpet ved en øget valutatilgang og den pludselige stigning i betalingsbalance- og varebistanden, skete der for en stund et mærkbart fald i korruptionsniveauet. Men ellers var der elementer i de følgende års reformer, som trak i retning af et øget korruptionsniveau. Offentligt ansattes reallønninger blev stærkt reduceret ved devalueringer og inflation, hvilket mere end halverede deres realløn på få år. Hertil kom, at med de masseafskedigelser, som var en del af de såkaldte ”civil service”-reformer, voksede usikkerheden hos de ansatte. Det er indlysende, at en sådan udvikling rummer stærke incitamenter til at kræve bestikkelse. Som et andet eksempel på øget korruption i kølvandet af reformerne kan nævnes privatiseringerne, hvor der angiveligt forekom ”deling i porten” mellem nogle af dem, som fastsatte priserne på de privatiserede foretagender, og dem, ofte udefra, som købte dem.

Som i andre af verdens lande, hvor den lille, men nok især den meget store, korruption og økonomiske kriminalitet er blevet et voksende problem, er der også i Tanzania fra tid til anden blevet taget officielle skridt til at bekæmpe dette uvæsen. Selv om det tidsmæssigt ligger i udkanten af rammen for nærværende fremstilling skal det nævnes, at efter præsidentvalget i 1995 nedsatte den nyvalgte præsident en kommission, som efter mindre end et år fremkom med den meget fyldige, såkaldte Warioba-rapport, der også uden for Tanzania er blevet rost meget. Rapporten var opkaldt efter den dommer og tidligere statsminister, som var formand for kommissionen. Warioba-rapporten rummer en gennemgang af de mange forskellige former for korruptionen, som forekom i Tanzania, og indeholdt en række forslag til at bekæmpe fænomenet, som der efterfølgende blev fulgt op på med større eller mindre effektivitet. Ud over de mere traditionelle metoder til at bekæmpe korruptionen blev der lagt kraftig vægt på større offentlighed og gennemsigtighed i den offentlige forvaltning. Det skete bl.a. ved en løbende og grundig information til de berørte befolkningsgrupper om deres ret til ydelser, som offentligt ansatte ellers kunne fristes til at beslaglægge. Støtte til en fri og åben presse blev også fremhævet som værende af stor betydning.7)

3) Ejerskabet

Et tredje problem, som påvirkede udviklingen i Tanzania i disse år, var donorernes, og især IMF’s og Verdensbankens, alt for stærke dominans over beslutningsprocesserne. Dette problem blev første gang synligt gennem den negative reaktion og manglende opbakning, som tanzanianerne oplevede, da de i begyndelsen af 1980’erne selv tog initiativ til at iværksætte en reformproces. De gjorde da den erfaring, at det var meget vanskeligt at opnå støtte til forandringer, hvis de ikke var fuldt ud accepteret af donorerne. Det førte i de følgende år til en ““shying away” from effective participation in the design and operation of aid projects and programmes, a situation which has not facilitated progress towards the ownership of the development programmes. Consequently, this situation has contributed to the erosion of the local ownership of the development agenda”8) Tanzanias fremtidige ejerskab til landets udviklingsstrategi og -programmer fordrer, at tanzanianerne fremover vil blive i stand til at varetage de krav til egen forvaltning, som dette stiller. En væsentlig forudsætning vil her givetvis være, at de selv vil kunne stå for at styre (”manage”) udviklingsprogrammerne. Det forudsætter igen opbygning af nye institutioner og forbedringer af de eksisterende samt den fornødne kapacitet til at drive dem.

Det er i dag vanskeligt at have nogen mening om effekten af de trænings- og undervisningsprogrammer, som donorerne i fortiden var med til at finansiere og udføre. Givet er det, at det ikke var godt nok. De vanskelige og lidet stimulerende arbejdsbetingelser, som kunne tilbydes nyuddannet tanzaniansk arbejdskraft i ministerier og statslige institutioner, bidrog i høj grad til det meget omtalte kapacitetsproblem. En stor del, i virkeligheden måske størstedelen, af problemet var her ikke, at der var for få uddannede, men at de nyuddannede, unge tanzanianeres evner blev udnyttet for dårligt eller slet ikke. Det modvirkede direkte en gradvis opbygning af den nødvendige faglige kompetence i ministerier og offentlige institutioner.

African Capacity Building Foundation

At den lokale kapacitet ofte er til stede i Afrika, er historien om African Capacity Building Foundation et eksempel på: I 1990 tog den daværende chef for Verdensbankens Afrika Region, Jaycox, initiativ til – sammen med UNDP og Den afrikanske Udviklingsbank – at skabe en selvstændig fond, kaldet African Capacity Building Foundation (ACBF). En række andre donorer, inkl. Danida, blev inviteret til at yde økonomisk støtte og til at medvirke ved fordelingen af fondens midler. Formålet med ACBF var at støtte opbygningen af de afrikanske regeringers kapacitet til – uden for megen indblanding udefra – at opstille og udvikle deres egne udviklingspolitikker og -programmer. Der var for en stor del tale om opgaver, som siden strukturtilpasningsprogrammernes tilblivelse i 1980’erne var blevet udført af Verdensbankens og Valutafondens økonomer. Det skete som oftest uden at de inddrog de centrale ministerier med at udføre analyser og undersøgelser, som kunne forbedre beslutningsgrundlaget for den økonomiske politik på kort såvel som på lang sigt. Et andet formål med ACBF var at modvirke det ”brain drain”, hvor de veluddannede forlod landet til fordel for bedre jobs i de rige lande – eller ikke vendte hjem efter endt uddannelse.

I løbet af få år blev der oprettet en halv snes økonomiske institutter i stort set lige så mange lande, udelukkende bemandet med lokale, veluddannede fagøkonomer. Det viste sig med andre ord, at der ikke var den mangel på lokal kapacitet, som man hidtil havde ment (eller foretrukket at mene) – ikke mindst blandt donorerne – heller ikke på et så vigtigt område som støtte til de økonomiske ministeriers overordnede planlægning og udformning af den økonomiske politik. Problemet var, at man hidtil ikke havde kunnet byde veluddannede, afrikanske økonomer faglige udfordringer og rimelige arbejdsvilkår, undtaget nogle få, som var ansat i universitetsinstitutter med udenlandsk støtte.

Et af de lande, hvor et sådant institut blev oprettet og drevet med støtte fra ACBF, var Tanzania. Economic & Social Research Foundation i Dar es Salaam var og er en selvejende institution, som siden sin oprettelse i 1992 overvejende har været finansieret af ABCF. En meget væsentlig del af instituttets arbejde har bestået i at understøtte og bistå finansministeriet, fagministerier m.fl. i forbindelse med at effektivisere arbejdet med budgetter og planer og samarbejdet med donorerne. Tanzanianske økonomer og politologer har i stigende grad medvirket til at udarbejde de analyserapporter, som udgør en væsentlig del af grundlaget for Verdensbankens og andre donorers samarbejde med Tanzania.

4) ”Brain Drain”

Hvis bestræbelserne på at øge Tanzanias ejerskab til landets udviklingspolitik ved at styrke opbygningen af institutioner og kapacitet skal lykkes, vil det givetvis forudsætte, at den uddannede arbejdskraft fra landets egne uddannelsesinstitutioner kan få de nødvendige udfordringer og gode arbejdsvilkår, både lønmæssigt og fagligt, i landets egne offentlige og private institutioner – eventuelt suppleret med kortere ophold på udenlandske universiteter m.m. Dette kan landets donorer i høj grad bidrage til både direkte og indirekte. Direkte ved at støtte uddannelserne og ved at støtte aflønningen af tanzaniansk nøglepersonale inden for den offentlige administration, sundhedsvæsen, sociale sektorer, domstole m.v. Indirekte ved at være tilbageholdende med at udsende vestlige eksperter til længerevarende opgaver i Tanzania, som måske lige så godt eller bedre kan udføres af lokale eller personer fra andre afrikanske lande.

En stor del af de længerevarende og forholdsmæssigt meget dyre uddannelser, som unge tanzanianere gennemgår i og uden for Tanzania, kan også udnyttes uden for Tanzanias egne grænser. Når de unge kandidater skal søge arbejde, bliver de tiltrukket af det globale arbejdsmarked. Der sker på grund af mangel på jobs eller dårlige arbejdsbetingelser i hjemlandet. Det kan også være mangel på unge med den rigtige uddannelse i de rige lande, og begge faktorer kan medføre en hjerneflugt, som forsinker landets egen økonomiske og sociale udvikling. En sådan udvikling har allerede været i gang i Afrika i nogle år. I 1980’erne var der flere tusinde, velkvalificerede afrikanske ingeniører, økonomer, læger, sygeplejersker, tandlæger, jurister m.fl., som fik ansættelse i internationale organisationer, i offentlige og private institutioner og virksomheder i USA og Vesteuropa – i nogle tilfælde endog i Sydafrika, efter at dette land i 1994 blev åbent for afrikanerne med videregående uddannelser.

Med en voksende mangel på visse kategorier af arbejdskraft i Nordamerika og Vesteuropa vil vi sandsynligvis se mere til, også i Danmark, at landene i Afrika og Asien bliver donorer af visse kategorier af specialiseret arbejdskraft til de rige lande på bekostning af de asiatiske og afrikanske landes egen udvikling.

Det er dog ikke umuligt at vende udviklingen: Da de politiske og økonomiske forhold i nogle afrikanske lande blev bedre i løbet af 1980’erne, vendte en del akademiske emigranter tilbage til deres hjemlande (i hvert fald Ghana, Uganda og Tanzania). Det peger på, at hvis ellers leveforholdene er tålelige i deres hjemlande, foretrækker mange (de fleste?) afrikanske akademikere og deres familier Afrika frem for en varig tilværelse i det fremmede i Europa eller Nordamerika.

Demokratisering og en tilbagevenden til flerpartistaten

Samtidig med afviklingen af kommandoøkonomien og i kølvandet på afslutningen af den kolde krig skete der også i Tanzania en begyndende afvikling af det étpartisystem, som oprindeligt havde haft karakter af en national enhedsbevægelse med ”nation building” som sit oprindelige formål, og som var baseret på humane principper. Et første skridt i retning af et mere åbent samfund blev taget, da der i 1988 blev åbnet for en fri presse, uafhængig af CCM, og i 1991 for en – om end begrænset – offentlig debat om krænkelser af menneskerettigheder.

Ved en ændring af grundloven i 1992 blev det muligt for oppositionspartier at stille op ved såvel nationale som lokale valg, forudsat de ikke byggede på regionale, stammemæssige, religiøse eller andre snævre interessegrupperinger. Det var en forandring, som blev støttet af Nyerere, hvis indflydelse stadig var betydelig. Ved det første flerpartivalg til nationalforsamlingen i 1995 blev der året forinden registreret et dusin nye partier. En undersøgelse udført af en præsidentiel kommission i 1991 tydede dog på, at genindførelsen af flerpartisystemet ikke blev mødt med den store begejstring overalt i det tanzanianske samfund. Ifølge undersøgelsen foretrak flertallet, opgjort til 77 pct. af befolkningen, étpartisystemet. Det samme tydede en Sida-sponsoreret, landsdækkende spørgeundersøgelse på. Hos den kvindelige halvdel af de udspurgte i landdistrikterne kom der et næsten enslydende svar om, at ét parti var rigeligt! Denne reaktion skal efter sigende ikke så meget tolkes som en begejstring for CCM men snarere ses som udtryk for en vis politikerlede baseret på partibureaukraternes adfærd over for befolkningen i landdistrikterne – efter de tvungne landsbysammenflytninger i anden halvdel af 1970’erne.

I en talmæssigt mindre kreds, den såkaldte elite, hvor der også herskede en vis skepsis over for de forandringer, flerpartisystemet ville afstedkomme, mente mange, at det reelt ”regerende parti”, som der ikke var stemmeret til, indtil videre ville have sit hovedsæde i Washington: Belært af erfaringerne var det indtil videre vanskeligt at forestille sig en regering i Tanzania, som ville kunne lægge sig ud med IMF og Verdensbanken, uden det ville kunne få alvorlige konsekvenser for landet.

Med forbudet mod at appellere til vælgernes regionale eller religiøse tilhørsforhold in mente lignede de nye partidannelsers reformprogrammer til forveksling CCM’s. Trods en udtalt og ikke uforståelig trang hos medlemmer af den såkaldte elite til at ville se nye ansigter på magtens tinder i et eller flere nye partier, var en styrkelse af retssikkerheden og ytringsfriheden samt muligheden for at praktisere sidstnævnte gennem en fri presse for mange en nok så attraktiv side af de politiske reformer.

Donoranklager for korruption i regeringen

Den nærmest uforbeholdne støtte til gennemførelsen af de økonomiske reformer, som donorerne havde givet siden 1986, blev sat på en prøve i 1993/94, da der var stærke indicier for korruption i forbindelse med visse donorstøttede programmer, og med finansminister Kigoma Malima som den ansvarlige.

Det drejede sig blandt andet om, at private importører, der fik andel i de donorstøttede leverancer, blev fritaget for at betale told og for at betale bestemte afgifter til statskassen. I nogle tilfælde skyldtes de manglende indbetalinger, at omsætningen af de importerede varer gik for langsomt, fordi disse skulle forarbejdes, hvilket under de eksisterende forhold ikke var muligt at gennemføre som forudset. Ikke desto mindre førte de mere eller mindre berettigede påstande om korruption til en anstrengt atmosfære mellem tanzanianerne og donorerne. I november 1993 suspenderede de direkte berørte donorer, blandt andre Sverige og Norge, overførslerne til det særlige importstøtteprogram, som Verdensbanken havde aftalt med Tanzania. De nordiske repræsentanter brugte stærke ord på det konsultative gruppemøde i Paris, der var blevet udsat til foråret 1995.

Finansminister Malima blev ikke afsat, men overflyttet til posten som handels- og industriminister. I øvrigt viste det sig, at donorskønnet over tabene for statskassen som følge af den ulovlige fritagelse for indbetalinger var noget overdrevet. Af det manglende beløb på 70 milliarder shilling (cirka en halv milliard kroner), som donorerne baserede deres beskyldninger om korruption på, var de 50 milliarder shilling et resultat af mere eller mindre tilforladelige, men dog ikke illegale, skattefritagelser. Resten var skatteunddragelser.

Inden disse begivenheder kulminerede, var der i sommeren 1994 indgået en uformel aftale mellem finansministeren og Danida om en uafhængig ”vismands”-undersøgelse af, hvorledes samarbejdet mellem Tanzanias regering og donorerne kunne forbedres. Resultaterne af denne undersøgelse skulle komme til at sætte sig kraftige spor i de kommende års videre reformproces.

Selv om der siden midten af 1980’erne var blevet taget store skridt i retning af at stabilisere landets økonomi og smidiggøre det tanzanianske økonomiske system, manglede der endnu meget ved midten af 1990’erne. Spørgsmålet var, om der var skabt et forbedret grundlag for økonomisk vækst og social fremgang og aftagende afhængighed af donorerne i overensstemmelse med de idealer og tidlige reformbestræbelser, som det oprindelige TANU, og frem for alle dets første leder, Julius Nyerere, stod for.


Fodnoter

1) Wolfgang Stolper: Comprehensive Development Planning, East African Economic Review, vol. 1, 1964

2) René Dumont: Tanzanian Agriculture after the Arusha declaration, Government Printer, Dar es Salaam 1967

3) Her gengivet fra Dani Rodrik, The New Global Economy and Developing Countries: Making Openness Work, Overseas Development Council, Washington DC, 1999

4) Oplysningerne stammer fra Paul Collier, Aid and Economic Performance in Tanzania, ch. 7 i Lele, U., et Nabi, I., Tansitions in Development, The Role of Aid and Commercial Flows, International Center for Economic Growth, San Francisco, 1991.

5) Symposium on Strategies for Development Cooperation with Sub-Saharan Africa, Ministry of Foreign Affairs, Copenhagen, January 21-22, 1993.

6) De skriftlige indlæg blev optrykt i “Economic Stabilization Policies in Tanzania”, publiceret af Economic Department and Economic Research Bureau, University of Dar es Salaam, 1984.

7) Hvordan det siden er gået er der redegjort for i rapporten, The State of Corruption in Tanzania, Dar es Salaam, okt. 2002, der er produceret af Economic and Social Research Foundation (ESRF) sammen med The Front Against Corrupt Elements in Tanzania (FACEIT).

8) Citeret fra “Enhancing Aid Relationships in Tanzania: Report of the Independent Monitoring Group”, Dar es Salaam 2002. Rapporten er en evaluering af fremskridtene siden anbefalingerne i Helleiner-rapporten (se senere), som blev afgivet til det konsultative gruppemøde i Dar es Salaam, december 2002.

2: Det danske udviklingssamarbejde med Tanzania 1962-95

I det følgende beskrives og kommenteres udviklingen i det danske udviklingssamarbejde med Tanzania. Fremstillingen suppleres i et tillæg med en række ”case studies” af større, dansk-støttede projekter og programmer. Indledningsvis gives nogle få nøgletal til belysning af omfanget af den danske bistand i perioden og dens andel af hele udviklingsbistanden til landet.

A: Nogle nøgletal

Den statslige danske, bilaterale bistand til Tanzania i form af lån, gavebistand til projekter, import- eller betalingsbalancestøtte, eksperter, MS-frivillige, stipendiater m.v. er i hele den periode, som nærværende fremstilling dækker, opgjort af OECD til 1,1 milliard dollars. Ved at anvende Nationalbankens årlige gennemsnitskurser svarer det til 7,6 milliarder kr. På grund af den forringelse af den danske krones og den amerikanske dollars købekraft, som skete i løbet af de mere end 30 år, det drejer sig om, siger dette tal ikke så meget i sig selv. Navnlig i 1970’ernes stagflationsperiode var der kraftige prisstigninger i OECD-landene. For at komme ud over problemet med forskellige prisniveauer har man i OECD’s database omregnet bistandsoverførslerne til 2001-priser. Det giver et tal på 1,6 mia. dollars, svarende til 10,6 mia. danske kroner i 2001-priser. Man skal her have in mente, at tallene fra OECD’s database både indeholder gaver og lån, idet lån til udviklingslandene medregnes som bistand, hvis gaveelement, sådan som det defineres af OECD, var på mindst 25 pct. Lånene fra Danmark var på mere fordelagtige vilkår, idet de var rentefrie og derfor med et gaveelement på 80-90 pct. De udestående lån blev senere forvandlet til gaver, eftersom Danmark eftergav tilbagebetalingen af de lån, der endnu ikke var blevet betalt tilbage, hvilket for Tanzanias vedkommende var stort set hele udlånsmassen.

En mindre del af bistandsudgifterne til Tanzania gik til at udsende (fortrinsvis) danske eksperter og frivillige. I 1970’erne var der i gennemsnit udsendt 50-55 ad gangen på længerevarende Danidakontrakter, i 1980’erne 70-90 og i første halvdel af 1990’erne lidt færre. I begyndelsen af 1990’erne var en del på kortere kontrakter, typisk firmakontrakter finansieret over bistandsbudgettet. Hertil kom ret konstant over hele perioden 70-80 MS-frivillige.

Tanzania modtog 13 pct. af den samlede, bilaterale, danske bistand i perioden 1962-95. I samme periode udgjorde den danske andel af bistanden til Tanzania fra alle donorer (donorlande plus internationale organisationer) 7 pct.

En del af bistanden fra Danmark til Tanzania var bundet til leverancer af varer eller tjenesteydelser fra Danmark. Det gjaldt først og fremmest den såkaldte statslånsbistand, der senere blev forvandlet til ”bunden gavebistand”. Men herudover var der også en del af den såkaldt ubundne bistand, inklusive ekspertbistanden, som var bundet til leverancer fra Danmark. I modsætning til, hvad der gjaldt for statslånsbistanden, stod Danida selv for at indgå disse kontrakter.

Noget over halvdelen af den danske bistand til Tanzania bestod i vare- og tjenesteydelser bundet til Danmark. Det førte givetvis til, at denne del af bistanden som hovedregel blev leveret til højere priser og derfor var mindre værd for Tanzania, end hvis de pågældende varer og tjenesteydelser var blevet købt hos billigste leverandører på verdensmarkedet – i nogle tilfælde i udviklingslandene. Hvor meget billigere er vanskeligt at sige, men man skønner i OECD, at leverancebindinger typisk fører til overpriser på 25-30 pct.

Sektorfordeling

Der findes ingen officiel opgørelse over, hvordan den danske bistand var fordelt på sektorer i hele perioden. Det nærmeste, man kan komme, stammer fra DANIPROJ, en omfattende database over alle danske, statslige bistandsbevillinger 1962-91, udarbejdet af Henrik A. Nielsen m.fl., Ålborg Universitet, 1991. Det fremgår heraf, at for alle de 170 bevillinger, der indtil midten af 1991 var ydet til Tanzania (gave- såvel som lånebistand) var 30 pct. af de totale udgifter på 9,5 mia. kr. (beregnet i 1991-priser) øremærket til industriprojekter, 21 pct. til undervisningsprojekter, 15 pct. til fysisk infrastruktur, 11 pct. til land- og skovbrug, 8 pct. til drikkevandsforsyning og 7 pct. til sundhed, mens det meste af de resterende 6 pct. gik til handel og service. Tallene støtter sig på OECD’s sektoropdeling, men sådanne opdelinger bør tages med et gran salt. Et er nemlig, hvad man tror bistanden går til, noget andet er virkelighedens verden.

Antag f.eks., at en donor bevilger penge til at opføre et distriktssygehus. Hvis sygehuset er et højt prioriteret projekt i det pågældende modtagerland, ville man i landet muligvis selv have betalt det, hvis ikke man fik bistanden til det udefra. Da man nu får bistanden til det, frigøres nogle af landets egne ressourcer til et helt andet formål, hvis virkeliggørelse følgelig er det, der gør forskellen mellem bistand eller ikke bistand. Dette fænomen, som forekommer ved al gavegivning, hvor giverne lader sig diktere af modtagers ønsker, taler for, at man som donor af udviklingsbistand ikke behøver at binde alle sine bistandsoverførsler til bestemte projekter eller sektorer. I princippet kan man opnå det samme ved at yde såkaldt budgetstøtte i de samarbejdslande, hvor landets udviklingsplaner svarer så nogenlunde til donorens forestillinger om, hvad der skal bruges penge til for at fremme økonomisk vækst og social fremgang i det pågældende modtagerland. Herved kan spares mange administrationsudgifter hos både modtager og donor – i hvert fald hos donoren.

Tanzanias afhængighed af bistand

En anden indfaldsvinkel på bistanden er at se på bistandsoverførslerne i forhold til makroøkonomiske størrelser i den tanzanianske økonomi, som antyder noget om landets afhængighed af bistand. Bistandsafhængighed har været i fokus i dele af den internationale bistandsdebat siden begyndelsen af 1990’erne, da de fleste donorer skar i deres bistandsbudgetter. Nedenstående tabel viser noget om Tanzanias afhængighed af bistand, idet der til sammenligning gives tilsvarende tal for andre afrikanske (hoved) modtagerlande af dansk bistand. Desværre foreligger disse oplysninger kun for tiden efter 1990.

  Tanzania Uganda Kenya Ghana
1991 1996 1991 1996 1991 1996 1991 1996
Totale bistands-
overførsler i
mio. US dollar
1080,7 893,7 666,8 683,6 921,2 606,1 882,1 653,6
I pct. af brutto-
nationalindkomst
24,9 5,6 20,4 11,3 12,1 6,8 13,6 10,5
I % af import af
varer og tjenester
61,4 38,4 91,1 41,0 33,3 16,5 49,5 25,6
Bistand pr. ind-
bygger i US dollar
41 29 39 35 38 22 58 37

Kilde: World Development Indicators 1998, Verdensbanken

Forskellene mellem tallene afspejler forskelligheder på såvel modtager- som donorsiden. Visse forskelle er dog klare. Således gælder det for alle de lande, undtagen Uganda, der er taget med her, at deres afhængighed af bistand, målt med alle de medtagne indikatorer for afhængighed, er faldet fra 1991 til 1996. Det kan for en væsentlig del forklares med de budgetbeskæringer, der skete i disse år i EU-landenes bistandsbudgetter (undtagen Danmarks).

Det bemærkes, at forskellene i modtaget bistand pr. indbygger er små, idet Ghana dog skiller sig ud i 1991 med et markant højere niveau pr. indbygger end Tanzania og de øvrige lande på listen. Ghana blev på dette tidspunkt anset for at være et afrikansk dukseland med hensyn til stabilitetspolitik og strukturtilpasning, og det relativt høje bistandsniveau kan ses som Verdensbankens og de øvrige donorers belønning herfor. I 1996 havde Uganda overtaget rollen som donorernes duks, selv om Verdensbanken i en om end noget speciel komparativ karaktergivning, som man praktiserede i disse år, havde placeret Tanzania som klassens nr. 1 både med hensyn til ”change in economic policies” og fremgang i nationalindkomst pr. indbygger9)

B. Grunden lægges: 1962-75

Den fællesnordiske begyndelse

Allerede i 1950’erne, inden vedtagelsen i 1962 af den første selvstændige lov om internationalt udviklingssamarbejde, var Danmark engageret bistandsmæssigt i en række udviklingslande i Latinamerika, Afrika og Asien. Samarbejdet med Tanzania blev indledt i 1962 som led i en fællesnordisk bistandsindsats. Oprindelsen var en beslutning i en fællesnordisk ministerkomité, som var blevet til efter en anbefaling fra Nordisk Råd i 1961. Komiteen besluttede straks efter sin dannelse at sende en delegation til en række afrikanske lande for at identificere fællesnordiske indsatser.

Resultatet af denne kontakt med den nye selvstændige regering i Tanganyika blev en aftale allerede i slutningen af året mellem de fire nordiske lande Danmark, Norge, Sverige og Finland og Tanganyikas regeringer om at oprette og bemande et uddannelsescenter i Kibaha, små 100 km vest for Dar es Salaam. Centret skulle bestå af en landbrugsskole, et sundhedscenter og et gymnasium med plads til 500 kostelever. Til projektet, som efterhånden kom op på et halvt hundrede nordiske gymnasielærere og sundhedspersonale, blev der afsat, hvad der svarede til 55 mio. danske kroner, hvoraf Danmark betalte en femtedel. Projektaftalen, der dækkede perioden 1962-72, blev administreret af Sida i Stockholm. Efter den tids forhold var der tale om et stort projekt, hvilket afspejlede en beslutning i ministerkomiteen om, at forudsætningerne for at gennemføre bistandsprojekter på nordisk basis var, at den indsats, der krævedes i form af kapital eller menneskelige ressourcer, var så omfattende, at den ville overstige de enkelte landes muligheder.

Fra starten var der tale om et succesfyldt samarbejde. Det var åbenbart især dette og ikke kravet om, at der skulle være tale om noget meget omfattende, der fik ministerkomiteen til i 1963 at anbefale en fællesnordisk finansiering af at sende blandt andet yderligere 12 gymnasielærere til statslige gymnasieskoler andre steder i landet.

I 1964 blev indgået en aftale mellem ”Styrelsen for teknisk samarbejde med udviklingslandene” i Danmark og de kooperative centralorganisationer i de nordiske lande om en fælles finansiering af nordiske kooperative eksperter til et kooperativt uddannelsescenter, Cooperative Education Center i Moshi. Dette var et første skridt mod den langt mere omfattende og mangeårige aftale fra 1968 om Det nordiske Andelsprojekt.

Det nye universitet modtog fra starten faglig og finansiel bistand fra Danmark

Det nye universitet modtog fra starten faglig og finansiel bistand fra Danmark

Den bilaterale bistands første år

Den bilaterale projektbistand blev indledt i midten af 1960’erne. Tanzania var et af en håndfuld lande i Afrika, som man fra dansk side havde henvendt sig til i begyndelsen af 1960’erne med forslag til et mere omfattende bistandssamarbejde end det, der hidtil havde fundet sted i form af spredte dansk-støttede projekter. Interessen var ikke overvældende stor hos de regeringer, man havde henvendt sig til, men Tanzania var en undtagelse. Her kunne man registrere en stor interesse for at samarbejde med de nordiske lande, dels fordi Tanzanias regering ikke ønskede at blive politisk afhængig af de større vestlige lande, og navnlig ikke af dets gamle koloniherre, men også fordi man havde en forestilling om, at de nordiske, socialdemokratisk dominerede velfærdsstater repræsenterede en samfundsform, der kom nær på det, man ønskede sig i Tanzania. Endelig spillede de gode erfaringer med det første nordiske samarbejdsprojekt, Kibaha-projektet, og det begyndende samarbejde om den tanzanianske kooperation givetvis en betydelig rolle. I virkeligheden var det måske snarere Tanzania, der valgte Danmark, end det var Danmark, der valgte Tanzania som samarbejdspartner.

De første bilaterale indsatser bestod i penge til at opføre sygehusbygninger, til bådebygning og en anløbsplads ved Victoriasøen og til bygninger og biblioteksudstyr ved den universitetsafdeling (”university college”) under University of East Africa, som var blevet åbnet i 1963 på en nyoprettet campus nord for Dar es Salaam. Hertil blev der fra 1964 også ydet løntilskud til et par danske økonomer ved det samfundsvidenskabelige fakultet og fuld finansiering af et par andre, heraf den ene som leder af det økonomiske fagområde.

Den første danske statslånsaftale med Tanzania blev indgået i 1967.

I slutningen af 1960’erne skete der et gennembrud for et mere omfattende bistandssamarbejde med Tanzania, da der fra 1968 til 1970 blev givet støtte til at finansiere en halv snes nye projekter, hvoraf de fleste var beskrevet i landets anden femårsplan. Der var hovedsagligt tale om engangstilskud til at opføre sygehusbygninger, ”secondary schools” og et lærerseminarium i Iringa, som der også blev knyttet 4-5 danske lærere til. Et par projekter fra denne periode udgjorde begyndelsen til langvarige danske engagementer: nemlig støtten til landbrugsfakultetet i Morogoro og til Tanzania Rural Development Bank.

Mere nordisk

I slutningen af 1960’erne blev der også indgået aftaler om to nye fællesnordiske projekter. Det ene var et landbrugscenter i Mbeya, som skulle udføre forsøgsvirksomhed (husdyr og planteavl med afgrøder, som de nordiske eksperter var fortrolige med hjemmefra) og tjene som ramme om at træne konsulenter, som kunne formidle forsøgsresultaterne. Af den oprindelige nordiske bevilling til projektet fra 1969 på 62 mio. danske kroner var den danske andel igen en femtedel. Hertil kom et antal nordiske eksperter.

Projektet, der blev administreret af Finida, blev ikke nogen stor succes. Udgifterne til det var meget høje i forhold til de tanzanianske udgifter til al forskning og træning inden for landbruget, og set i det perspektiv bidrog den nordiske indsats kun lidt til at afhjælpe det store udækkede behov for støtte til forsøgsarbejdet med basale fødevareafgrøder.

Et andet nordisk projekt, som startede i 1970, var en forvaltningshøjskole i Morogoro, hvor den nordiske indsats blev administreret af Norad. Institute for Development Management, Mzumbe, som skolen hed, havde til formål at gennemføre efteruddannelseskurser fortrinsvis på mellemniveauer for offentligt ansatte og ansatte i eksisterende og nye statslige selskaber. Den oprindelige nordiske bevilling var på 60 mio. danske kroner, hvoraf det danske bidrag udgjorde 12,8 mio. danske kr., som senere blev forhøjet til 16,5 mio. kr.

I ingen andre lande blev der indgået aftaler om så mange fællesnordiske bistandsprojekter som i Tanzania. De relativt omfattende fællesnordiske indsatser, som blev iværksat i anden halvdel af 1960’erne, kan forklares med succesen af det første nordisktan-zanianske projektsamarbejde i Kibaha, men det afspejler også, at Tanzania i disse år var ved at blive et hovedsamarbejdsland for alle de nordiske lande. De fællesnordiske projekter, som blev støttet af den fællesnordiske ministerkomité, styrkede kontakten i disse år mellem de kontorer i de fire landes bistandsadministrationer, som varetog det bilaterale bistandssamarbejde med Tanzania.

Danida støttede i flere tilfælde anlæggelsen af veje, hvor størstedelen af arbejdet blev udført af lokal arbejdskraft. Billedet er fra det arbejdskraftintensive ILO-vejprojekt i Ruvuma-regionen

Danida støttede i flere tilfælde anlæggelsen af veje, hvor størstedelen af arbejdet blev udført af lokal arbejdskraft. Billedet er fra det arbejdskraftintensive ILO-vejprojekt i Ruvuma-regionen

Multi/bi-projekter m.m.

I denne periode fik vi også det første eksempel på et dansk-støttet såkaldt multi/bi-projekt i Tanzania. Det var et kunstgødningsprogram, som FAO havde sat i værk, og som ved at inddrage landbrugsministeriets konsulenttjeneste havde til formål at indsamle erfaringer med kunstgødning ved dyrkningen af majs. Til dette projekt blev der ydet dansk støtte helt frem til midten af 1980’erne.

Danida har også støttet enkelte andre multi/bi-projekter under FAO, bl.a. to fra begyndelsen af 1980’erne, nemlig formuleringen af en fødevarestrategi i landbrugsministeriets regi og planlægning som led i en såkaldt integreret regionsplan for Mbeya-regionen. Ingen af disse projekter blev en succes, hvilket havde at gøre med landets nedgangsperiode, som prægede landbrugssektoren fra midten af 1970’erne.

Med ILO aftalte Danmark i 1980 et projekt til 20 mio. kr. i det sydlige højland, som havde til formål at skaffe fattige landsbybeboere, især kvinder, lønnet beskæftigelse uden for landbrugets dyrkningssæson ved skovplantning og med brug af meget lokal arbejdskraft ved anlæggelsen af jordveje, som forbinder landsbyerne med omverdenen. Projektet var inspireret af gode erfaringer med et succesrigt ILO-projekt i Kenya, som Danmark havde støttet gennem mange år, og som inddrog den lokale befolkning i at anlægge og vedligeholde lokale veje med arbejdskraftkrævende metoder.

Med WHO blev der samarbejdet om et stort børnevaccinationsprogram og om et program for sindslidende, og med UNICEF om medicinleveranceprogrammet. I modsætning til multi/bi-projekterne var der dog for vaccinationsprogrammet og programmet for sindslidende tale om en direkte dansk støtte til den tanzanianske regering, hvor WHO supplerede med faglig ekspertise. I programmet for medicinleverancer varetog UNICEF indkøb af de danskfinansierede medicinleverancer og af den videre distribution i Tanzania.

Eskalering af mindre bilaterale projekter

Tendensen til at sprede den danske støtte til en række mindre projekter, hvor støtten for en væsentlig del var såkaldte kontantbidrag til at opføre bygninger og (for sygehusenes vedkommende) leverancer af udstyr, fortsatte op til midten af 1970’erne. De samlede overførsler til projekter i finansåret 1974/75 var nået op på godt 50 mio. kr., fordelt på 30 projektbevillinger i dette og det forudgående finansår. Af de 30 bevillinger vedrørte en halv snes sygehussektoren, 3-4 vedrørte skoler og seminarier, 4-5 landbrug og resten forskelligt andet, blandt andet bidrag til grundkapitalen i en ny udviklingsbank, et filminstitut og en udbygning af folkebibliotekerne.

Nyerere på statsbesøg i 1972

Nyerere på statsbesøg i 1972

C. Tilpasninger af den danske bistand til at imødegå Tanzanias voksende kriseproblemer: 1975-86

Fra midten af 1970’erne, da Danmark efterhånden var blevet en relativt stor donor i Tanzania, er der som noget nyt i Danidas årsberetninger relativt fyldige omtaler af udviklingen i den tanzanianske økonomi. Der berettes om de store underskudsproblemer i udenrigshandelen, forstærket af den såkaldte første oliepriskrise i 1973, som sammen med en udbredt inflation i den vestlige verden bidrog til at forringe Tanzanias bytteforhold i udenrigshandelen. Desuden fremhæves de alvorlige tørkeproblemer i 1974-75 og de forstyrrelser i landbrugsproduktionen, som fulgte efter det ”landsdækkende program til bosættelse af den spredte befolkning i landdistrikterne…” (årsberetningen 75/76).

Under indtryk af tørkeproblemerne iværksatte Tanzania i samarbejde med FAO et hasteprogram til at opbygge kornlagrene, hvor Danida ydede en bevilling på 18 mio. kr. til at opføre lagerbygninger i 22 distrikter. På grund af de voksende økonomiske problemer i de følgende år, som bl.a. førte til mangel på byggematerialer og en gradvis nedbrydning af vejsystemet, tog det meget længere tid end forudsat at opføre disse lagerbygninger. Det udviklede sig til, at der fra Danmark blev leveret dyre, præfabrikerede elementer, som ikke var på plads før midten af 1980’erne. Da var den danske medfinansiering vokset til godt 40 mio. kr.

Oveni beretningerne om tørkeproblemerne og de stigende problemer med betalingsbalancen, omtaler årsberetningen for 1976/77 de store ekstraomkostninger, som ophævelsen af Det østafrikanske Fællesskab medførte for Tanzania

Behov for mere bistand

Om konsekvenserne for bistanden af de økonomiske problemer, der var opstået i Tanzania, konstateres det i årsberetningen 75/76 lidt kryptisk, at ”ikke mindst for bistandssamarbejdet mellem Danmark og Tanzania, der i særlig grad retter sig mod undervisnings- og sundhedssektoren, har det været af betydning, at bevillingerne til disse to sektorer (i modsætning til, hvad der har været tilfældet i de fleste andre lande) ikke er blevet nedskåret under de forløbne år”. Det slås fast, at donorerne i det mindste ikke bør reducere deres bistand i de kommende år i lyset af Tanzanias valutaproblemer, hvis man skal undgå drastiske nedskæringer i udviklingsplanerne. Året efter lød der mindre pessimistiske toner, udløst af at handelsbalancen var forbedret væsentligt som følge af en kraftig og kortvarig stigning i kaffepriserne på verdensmarkedet.

Ved de årlige bistandsforhandlinger i Tanzanias finansministerium blev der fra dansk side stillet i udsigt, at de årlige godt 50 mio. kr. i projektbistand (1975/76) ville blive forhøjet til det dobbelte mod slutningen af den følgende femårs-periode. Udgifterne til personalebistand, inklusive de eksperter, der var knyttet til projekterne, blev ikke finansieret over projektbevillingen (undtagen danskere i Det nordiske Andelsprojekt). Der var tale om en samlet årlig udgift til danske eksperter på 6-7 mio. kr. – et beløb der dengang kunne finansiere 45 eksperter om året. Hertil kom 10-15 danske eksperter ved Det nordiske Andelsprojekt og de andre nordiske projekter.

Udmeldingen om bistandsoverførslerne for den kommende femårs-periode, som skulle finansiere tidligere indgåede projektaftaler, men hvor der også var plads til nye aftaler, gik i Danida under betegnelsen ”rullende planlægning”.

I det omfang, budgetterne kunne overholdes, var de selvsagt til hjælp for de tanzanianske plan- og budgetmyndigheder. Tanzanias valutaindtjening afhang af nogle få eksportafgrøder, og landets økonomi var derfor meget følsom over for prisvariationer på verdensmarkedet, der var vanskelige at forudsige for disse produkter. De chok i landets økonomi, som dette fremkaldte, gjorde det vanskeligt at indrette store dele af den økonomiske politik for mere end et år ad gangen.

Styringsproblemerne blev desværre ikke mindre af, at bistandsoverførslerne efterhånden var blevet et betydeligt, men desværre ikke meget forudsigeligt, årligt tilskud til de offentlige investeringsbudgetter. De årlige donoroverførsler til Tanzania kunne variere ganske meget, blandt andet fordi overførslerne påvirkes af forskellige begivenheder i donorlandene, så som regeringsskift med ændrede prioriteringer eller kriseindgreb over for de offentlige udgifter, hvor bistandsbudgetterne også dengang måtte holde for. I nogle tilfælde blev forsinkelserne i overførslerne kraftigt påvirket af langsommelig sagsbehandling et eller andet sted i overførelsesprocessen. Det var et forhold, som naturligvis ikke fremkaldte de samme reaktioner, som hvis der havde været tale om forsinkede overførsler til offentlige aktiviteter inden for donorlandets egne grænser. (EF’s bistandsoverførsler var trods femårige budgetter berygtet for store og årelange forsinkelser som følge af langsom sagsbehandling i Bruxelles).

Med sådanne forbehold udgjorde den rullende budgettering, som Danmark og de andre nordiske donorer var kommet ind på, en forbedret og moralsk mere forpligtende bistandspolitik over for modtagerlandene, in casu Tanzania. Det gjaldt især for den del af bistanden, som kunne indpasses i den tanzanianske budgettering, hvor pengeoverførslerne skete via det tanzanianske finansministerium til det relevante fagministerium. I andre tilfælde blev pengene overført direkte til fagministeriet. I atter andre tilfælde var der tale om betalinger direkte til projekterne, især hvor det erfaringsmæssigt havde forsinket overførslerne at inddrage fagministeriet.

Det blev efterhånden mere og mere almindeligt, at en dansk projektleder blev gjort ansvarlig for anvendelsen af de danske bistandsmidler. En voksende del af den danske projektbistand førte til indkøb i Danmark, selv om den i princippet ikke var bundet til leverancer fra Danmark. Disse indkøb blev varetaget af en særlig indkøbsenhed, senere et helt kontor i Danida. Ved disse indkøb blev de tanzanianske myndigheder ikke oplyst om indkøbspriserne for de leverede projektkomponenter. I det omfang, overførslerne ikke blev registreret i den tanzanianske planlægning og budgettering, betød det, at de tanzanianske myndigheder havde mindre mulighed for at følge med i, hvad det var, der foregik. De ansvarlige myndigheders muligheder for at koordinere bistanden og inddrage den i den statslige planlægning og budgettering svandt ind.

Problemer med at finansiere driftsudgifterne

Et andet, ikke mindre alvorligt, budgetproblem, som voksede i disse år, var, at langt størstedelen af al projektbistand gik til at finansiere investeringer, men ikke til de fremtidige driftsudgifter, som fulgte med investeringen, og som tanzanianerne måtte forpligte sig til selv at finansiere. Det ville dog eventuelt først ske efter en overgangsperiode, i løbet af hvilken donoren påtog sig at finansiere en aftagende del af driften, for så ved projektaftalens ophør at ”overdrage” alle udgifterne.

Med de voksende økonomiske problemer i landet var det ikke muligt for det tanzanianske finansministerium at skaffe penge til at overtage driften af de mange nye projekter, der blev støttet udefra. Da man på den anden side heller ikke ønskede at gå glip af investeringsstøtten, accepterede regeringen i projektaftalerne at overtage driftsudgifterne gradvist i håb om bedre tider eller i forventning om, at donorerne, eventuelt efter surmulerier, ville påtage sig fortsat at finansiere driftsudgifterne, når det viste sig ikke at være muligt for Tanzania.

Sådanne efterfølgende udtrykte ønsker kunne donorerne have svært ved at imødekomme, fordi det ikke harmonerede med de hjemlige administrative forskrifter, de arbejdede under. Donorers accept af at finansiere driftsudgifter, som det ellers var aftalt, at Tanzania skulle overtage, foregik ikke desto mindre hyppigt i disse år ved aftaleforlængelser, hvor det stod klart, at Tanzania endnu ikke kunne overtage projektfinansieringen, og donoren nødigt så ”sit” projekt forlise. Det var lettest at komme igennem med donorens forsatte finansiering af driftsudgifterne, hvis der var tale om udgiftsposter, som kunne føre til indkøb fra leverandører i donorlandet. En anden løsning bestod i at ansætte tanzanianske eksperter på donorkontrakter i de berørte projekter. Selvom der herved blev skaffet arbejde til en eller flere tanzanianske medarbejdere (i nogle tilfælde som erstatning for mere udgiftskrævende udsendinge fra donorlandet), var denne løsning ikke tilfredsstillende, undtagen for de tanzanianske projektmedarbejdere, som nød godt af lukrative donorkontrakter.

En bedre løsning kunne have været, at de berørte donorer var gået sammen om at bidrage til en lønpulje, som kunne aflønne visse tanzanianske eksperter på lokale vilkår og med den relevante tanzanianske myndighed som arbejdsgiver. Der kendes enkelte eksempler på denne løsning, bl.a. har Verdensbanken finansieret en midlertidig lønfond i Bolivia til at aflønne visse grupper af offentligt ansatte.

Projektstøtte eller budgetstøtte på sektorniveau?

Længe før disse budgetproblemer hobede sig op, bredte der sig i disse år en gryende erkendelse hos embedsfolk i de nordiske bistandsadministrationer af, at der var alvorlige ulemper ved den traditionelle form for bistand til isolerede projekter, som ikke tog hensyn til den bredere sammenhæng, projekterne indgik i. Dette gjaldt i særdeleshed i lande som Tanzania, hvor bistanden efterhånden var kommet til at udgøre over halvdelen af de offentlige investeringer.

Denne forståelse kom til udtryk allerede i årsberetningen for 1978, hvor der i Tanzania-afsnittet står som følger: ”På sundhedsområdet er der et nært samarbejde med Norge, Sverige og Finland, som alle yder en væsentlig bistand inden for denne sektor. Det er således aftalt, at man fremover vil afholde fælles sektorforhandlinger om bistanden til sundhedssektoren, hvorved man dels opnår en bedre samordning af bistanden på dette område, dels i høj grad letter den tanzanianske administration. På længere sigt er det planen, at dette skal føre til, at der ydes dansk sektorbistand til Tanzanias sundhedssektor. Denne tænkes gennemført på grundlag af årlige evalueringer af hele sektoren, hvorefter Danmark efter nærmere aftalte retningslinier yder et generelt tilskud; sektorbistanden fordeles således ikke på enkelte projekter inden for sundhedssektoren. Fordelen herved vil være, at den danske bistand integreres fuldstændigt i det tanzanianske sundhedssystem, idet man ikke fremover vil være afhængig af de ofte langvarige forhandlinger om de enkelte projekter.” Dette syn på bistandens fremtidige indretning, der her var blevet drøftet mellem de nordiske embedsfolk, som administrerede bistanden til Tanzania, var forud for deres tid. Der skulle gå næsten en snes år, før man begyndte på at føre det ud i livet.

Statslånene

I midten af 70’erne voksede udnyttelsen af de leverancebundne statslån, kulminerende i 76/77 med udbetalinger på 127 mio. kr. til indkøb af udstyr i Danmark, fortrinsvis til rørsukker- og cementproduktion.

Efter at den daværende danske minister for udviklingssamarbejde, Lise Østergaard, på et møde i UNCTAD havde kundgjort, at Danmark ville eftergive tilbagebetalinger på lån til de mindst udviklede lande, blev det meddelt Tanzanias regering i 1979, at tilbagebetalinger på de første fire lån, der var ydet i perioden 1967-74, i alt 174 mio. kr., var eftergivet.

Stigende bekymringer for Tanzanias økonomi og landbrug

Mod slutningen af 1970’erne var Danidas og andre donorers vurderinger af udviklingen i Tanzania præget af en blanding af bekymring og behersket optimisme. Den forbedring af betalingsbalancen, som den kortvarige stigning af kaffeprisen i 1977 udløste, blev i de følgende år forvandlet til voksende betalingsbalanceproblemer. I årsberetningerne for 1977/78 og 1978 (det danske finansår blev i 1978 ændret til at falde sammen med kalenderåret) meddeles det, at ”selv om økonomien viste fremgang… både 1976 og 1977, har Tanzania fortsat meget betydelige problemer, som kan illustreres ved, at omkring halvdelen af befolkningen endnu ikke får dækket deres elementære behov”, på trods af, at dette, ”gives højest prioritet fra regeringens side”.

Kritik af landsbysammenflytningerne

Om den sammenflytning af landbefolkningen i såkaldte udviklingslandsbyer, der blev påbudt i 1975, rapporteres der i årsberetningen for 1978, at den er udført for 2/3 af befolkningen, svarende til en halv snes millioner mennesker. Herom bemærkes det, at der har været ”en række overgangsvanskeligheder i forbindelse med flytningen”, hvilket jo ikke var så overraskende, når man betænker de større eller mindre omvæltninger, tvangsflytningerne medførte i flere millioner menneskers tilværelse.

Det lykkedes aldrig at etablere et velfungerende dyrkningsfællesskab i Ujamaa-landsbyerne, sådan som Nyerere forestillede sig det i forbindelse med landsbyreformen

Det lykkedes aldrig at etablere et velfungerende dyrkningsfællesskab i Ujamaa-landsbyerne, sådan som Nyerere forestillede sig det i forbindelse med landsbyreformen

Det var ikke kun forfatterne til Tanzania-afsnittet i Danidas årsberetninger, som ikke foruddiskonterede eftertidens kritik af denne gigantiske og hurtigt gennemførte tanzanianske landboreform. Det gjorde eksempelvis den tidligere formand for Danidas styrelse (1968-73), professor Kjeld Philip, heller ikke. Efter et besøg i landet og i nogle af de nye landsbyer skrev han en artikel herom i det økonomiske fagskrift, ”Økonomi og Politik” (årgang 52 (1978) nr. 1). I denne artikel redegjorde Kjeld Philip for landsbyreformens indhold. Et ikke mindre interessant indslag i artiklen var, at denne reformlovgivning og en række foranstaltninger, som knyttede sig til den, havde givet den tidligere styrelsesformand ”associationer i retning af de landboreformer, vi gennemførte i Danmark for små to hundrede år siden”. Selv om der kunne drages historiske paralleller, gjorde han opmærksom på, at der også var forskelle, først og fremmest den, at mens man i Tanzania gennemførte landsbysammenflytninger, så var det det stik modsatte, der skete i den danske reformperiode. (I en kronik i Politiken sammenlignede den socialliberale Kjeld Philip landsbysammenslutningerne i Tanzania med de sammenflytninger i bysamfund langs den grønlandske vestkyst af befolkningerne fra spredte bosteder, som havde været praktiseret af den danske koloniadministration i Grønland efter 2. Verdenskrig).

Men der var naturligvis også ideologiske forskelle mellem fortidens danske landboreformer og det, der fulgte efter dem, og så de reformer, der nu søgtes gennemført i Tanzania. Det blev således sagt i artiklen om de tanzanianske kooperative foreninger, der oprindeligt var baseret på vestlige, liberale principper, at ”de principper, der præger de tanzanianske kooperativer, er meget forskellige fra dem, der præger de nordiske andelsforetagender. Forskellene har nøje sammenhæng med, at de nordiske har måttet indpasse sig i en i øvrigt liberalistisk og privat-kapitalistisk økonomi, hvorimod de tanzanianske tilsigter at være et grundelement i en i øvrigt statsreguleret, socialistisk økonomi”.

Kjeld Philip tog ikke parti for eller imod, om end der i artiklen blev givet udtryk for en vis forståelse for reformprocessen. Artiklen sluttede med følgende: ”Vor landboreform blev begyndelsen til en enorm udvikling. Deres er, skønt det lovgivningsmæssige synes at slutte på få år, også begyndelsen til en længerevarende proces, der nok bliver helt anderledes dynamisk, end hvis man ikke havde reformeret. Hermed er der ikke spået om, hvorvidt man havner dér, hvor man nu håber.”

Andre danske kommentatorer tættere på begivenhederne indtog en meget skeptisk holdning til sammenflytningerne. I bogen ”Ujamaa – Socialism from above”, udgivet af Scandinavian Institute of African Studies, Uppsala 1977, beskrev tre medarbejdere ved det daværende Center for Udviklingsforskning, Jannik Boesen, Birgit Storgaard Madsen og Tony Moody, reformen. De havde alle på det tidspunkt opholdt sig i landet i mere end et år, og efter deres opfattelse ville reformen få meget negative effekter på landets økonomi, idet den ville gribe forstyrrende ind i landbrugsproduktionen over en lang periode. Det skyldes, at a) mange landsbyer ville blive oprettet i ufrugtbare lokaliteter, hvor der var brug for kunstgødning for at jorden kunne give rimeligt høje udbytter, b) der ville blive stillet krav til bønderne om at sædskifte markerne under jordbundsforhold, som de måske ikke kendte på forhånd, og c) i mange tilfælde ville de få for langt fra boligen til markerne, især i områder med flerårige afgrøder, hvor planterne (fx cashew-nøddetræer) ikke lod sig omplante.

Disse ændringer i dyrkningsforholdene, som de regerings- og partibureaukrater, der styrede omlægningerne, havde en i bedste fald ringe indsigt i, blev utvivlsomt af væsentlig betydning for landbrugsproduktionen i de følgende år. Som det blev påpeget af de tre forfattere, så havde der siden Ujamaa-programmet blev lanceret som et frivilligt program i 1967/68 og indtil ti år efter, da deres bog blev skrevet, været tale om en udvikling, hvor regeringens rolle var ændret fra en overordnet styring af udviklingen til, at regeringen og partiet kontrollerede bøndernes indsats. De vurderede, at denne udvikling helt sikkert ville få temmelig skadelige virkninger for landbrugsproduktionen. I de følgende 5-6 år blev der ikke i Danmark skrevet meget om disse udviklingsproblemer i Tanzanias landdistrikter. Det ændrede sig i forbindelse med offentliggørelsen af en rigsrevisionsrapport i 1983 (se senere), da krisen i Tanzania var på sit højeste. I Center for Udviklingsforsknings tidsskrift, Den ny Verden (årgang 17 (1983) nr. 1), fremkom en meget kritisk analyse af en dengang herboende ung amerikansk økonom, Ellen Hanak, som havde arbejdet et par år på universitetet i Dar es Salaam. I denne artikel med overskriften ”Bønderne som patrioter? Tanzanias opfattelse af landbrugets rolle i moderniseringsprocessen” blev kritikken, ligesom i ”Socialism from above” fem år tidligere, rettet mod den kommandoprægede og mislykkede landbrugspolitik, som var blevet praktiseret af partiet og det statslige bureaukrati fra før igangsætningen af landsbyreformen i 1975. Hanak og andre så de regerendes fremfærd over for bønderne som den væsentligste del af forklaringen på det fald i landets eksportindtægter og fødevareproduktion, som havde fundet sted.

Nye projekttyper

I årsberetningen for 1978 omtales iværksættelsen af den tredje femårsplan (1976-80), hvor hovedvægten blev lagt på de vareproducerende erhverv, for landbrugets vedkommende med vægt på øget produktion af eksportprodukter og selvforsyning med fødevarer. Endvidere berettes om en ny industrialiseringsplan, som skulle opprioritere industrier, der kan udnytte de råvarer, bl.a. jern og kul samt halvfabrikata, der hidtil havde været mangel på.

Den optimisme, som endnu var til stede nogle steder ved årtiets udgang, kunne underbygges med tal fra internationale statistikker, og det ses i 1979-årsberetningen som en bekræftelse af, ”at den tanzanianske politik har givet relativt gode resultater for økonomisk vækst i al almindelighed”, som det udtrykkes. Det konstateres, at Verdensbankens seneste opgørelse angav den gennemsnitlige årlige realvækst pr. capita fra 1970 til 1977 til 2,1 pct. Dette bliver betegnet som tilfredsstillende, i hvert fald sammenlignet med nabolandet Kenya, hvor væksten ifølge Verdensbanken kun havde været 0,9 pct. pr. capita i samme periode.

Når Tanzania havde modtaget mere bilateral bistand end de fleste andre udviklingslande, så var baggrunden bl.a., ”at Tanzanias klart udviklingsorienterede politik har gjort det lettere at udvælge egnede projekter og foretage en realistisk langtidsplanlægning af den danske bistands anvendelse”, om end der også var en vis bekymring for landets voksende problemer. ”Danmark er blevet bedt om især at sætte ind på udvikling af landdistrikter, undervisningssektoren og sundhedssektoren”, oplyses det i årsberetningen for 1979.

I 1979 begyndte man at planlægge den danske støtte til det drikkevandsprogram for tre af landets sydlige regioner, der senere blev meget omfattende, og samme år begyndte støtten til, i samarbejde med UNICEF, at opbygge landets børnevaccinationsprogram. Det dansk-støttede program til, i samarbejde med WHO, at bekæmpe sindslidelser blev indledt i 1980. Et projekt vedrørende forebyggende tandpleje blev startet året efter, og også et stort medicinforsyningsprogram blev påbegyndt i disse år.

Et projekt fra 1980 med sigte på at reparere og vedligeholde secondary schools blev starten på en langvarig teknisk og finansiel bistand med deltagelse af danske ingeniører og andre teknikere, som også fik til formål at opbygge lokal kapacitet til fremover at vedligeholde skolerne.

For så vidt var der ikke noget nyt i den danske koncentration af bistanden på især undervisnings- og sundhedssektoren. Det nye bestod i, at mens de fleste danske projekter hidtil mest havde drejet sig om tilskud til at opføre bygninger og levere udstyr eventuelt suppleret med nogle få eksperter, så blev engagementerne mere indgribende fra begyndelsen af 1980’erne.

Danmark blev i disse år en vigtig medspiller på de direkte fattigdomsbekæmpende og velfærdsfremmende områder af Tanzanias udviklingsprogrammer, for hvilke Tanzania høstede megen anerkendelse i det, som nu om stunder benævnes det internationale samfund.

Danmark leverede kraner til havnen i Dar es Salaam, der blev udvidet for at gøre landene i regionen mindre afhængige af apartheid-regimet i Sydafrika

Danmark leverede kraner til havnen i Dar es Salaam, der blev udvidet for at gøre landene i regionen mindre afhængige af apartheid-regimet i Sydafrika

Støtten gennem SADCC

Tanzanias aktive støtte til antiapartheid-kampen i Sydafrika og til uafhængighedskampen frem til 1980 i det daværende Rhodesia (Zimbabwe) gjorde det naturligt, at Tanzania trods sin geografiske beliggenhed indgik i SADCC (Southern Africa Development Coordination Conference) sammen med otte lande i det sydlige Afrika. SADCC blev dannet i 1980 som en udbygning af Front Line States samarbejdet. Den økonomiske betydning bestod først og fremmest i, at denne i øvrigt løse samarbejdsorganisation tiltrak donorstøtte til at finansiere en række regionale transportprojekter, som skulle mindske især Zambias og Zimbabwes afhængighed af udskibningshavnene i Sydafrika. I Tanzanias tilfælde drejede det sig især om en forbedring af havnefaciliteterne i Dar es Salaam og forbedringer af den jernbane til Zambia, der i de foregående år var blevet bygget med kinesisk bistand.

Fra dansk side blev der følgelig i 1985 under SADECC-bevillingerne reserveret 115 millioner kr. til containerkraner i Dar es Salaams havn som led i et større rehabiliteringsprojekt, der blev samfinansieret med Verdensbanken. Bevillingen blev senere suppleret med støtte til diverse reparationsarbejder i havnen, ligesom der over SADCC-be-villingen blev afsat 20 mio. kr. til at udbedre Tan-Zam jernbanens signaltjeneste. Herudover nød Tanzania også godt af dansk støtte til en række samarbejdsprojekter som inddrog alle SADDC-landene, blandt andet til veterinærforskning og journalistuddannelser-projekter, som i høj grad var donorpromoverede.

Støtte til at bevare fremskridtene

Flere af de nye engagementer varslede en ny tendens i den danske bistand, idet de voksende økonomiske strukturproblemer, som landet oplevede fra anden halvdel af 1970’erne, medførte en delvis omprioritering af Tanzanias anmodninger om bistand. Der blev fra nu af lagt mindre vægt på støtte til nye investeringer og mere på bestræbelserne for at vedligeholde de igangværende. Donorstøtten omfattede her navnlig valutakrævende elementer som følge af landets voksende valutaproblemer.

Beslutningen i begyndelsen af 1980’erne om at yde dansk bistand til det flerårige medicinforsyningsprogram i samarbejde med UNICEF kan i høj grad ses som en reaktion på denne udvikling. Også fra 1982 indgår der et stigende antal bevillinger til at finansiere importen af basale forsyninger af yderligere medicin, animalsk fedt til sæbeproduktion, kunstgødning og insektbekæmpelsesmidler. Senere indgik også stålleverancer. Alle disse varer blev indkøbt af Danida og afskibet fra producenter eller leverandører i Danmark.

For en enkelt af disse varegrupper, teknisk fedt, var der tale om en vare, som tidligere var blevet leveret på kommercielle vilkår fra producenter i Danmark. For andre varer ville Danmark nok ikke have været det indkøbsland, der var blevet valgt, hvis man havde ladet Tanzania selv foretage indkøbene. Det ville næppe heller have været tilfældet, hvis der forud for de mange andre donorfinansierede importprogrammer havde været 

afholdt internationale licitationer i Dar es Salaam, f. eks. efter de regelsæt, der var udarbejdet af Verdensbanken eller af Den europæiske Udviklingsfond (EUF) under Lomé-aftalen. Ved EF-licitationerne var tilbudsgiverne begrænset til EF/EU og udviklingslande under Lomé-aftalen, mens Verdensbankens licitationsregler giver præference til leverandører fra modtagerlandet selv eller fra andre udviklingslande. (Fra 2002 er Danida og andre EU-landes bistandsorganer omsider blevet pålagt at overholde EU’s regler for udbudslicitationer.)

Kina finansierede TanZam-jernbanen til Zambia, og Danmark leverede et signalsystem

Kina finansierede TanZam-jernbanen til Zambia, og Danmark leverede et signalsystem

”Counterpart puljer”

Den stadig større rolle, som varebistanden fra Danida og de andre donororganisationer kom til at spille fra begyndelsen af 1980’erne, aktualiserede spørgsmålet om såkaldte ”counterpart puljer”: Hvad skulle der ske med de indbetalinger til statskassen, som de endelige modtagere af varebistanden skulle betale i lokal mønt? Nogle donorer insisterede på, at betalingerne blev opsamlet i såkaldte ”counterpart puljer”, hvis anvendelse skulle aftales mellem Tanzanias regering og de pågældende donorer. Skabelsen af counterpart puljer har været praktiseret ved den meste fødevarebistand fra den vestlige verden gennem årene. EF (EU), som foruden fødevarebistand også finansierede betydelige mængder af andre varer, f.eks. medicin til sygehuse og hospitaler i Tanzania, udstrakte systemet til også at gælde disse leverancer. Følgelig blev der i Dar es Salaam i 1øbet af 1980’erne ophobet meget store counterpart puljer i tanzanianske shillings, hvis anvendelse var reserveret til at udbygge den fysiske infrastruktur, specielt til veje (USAID og canadiske CIDA), til at styrke sundhedsministeriets budgetter (EU) eller til at etablere mejerier (WFP’s leverancer af mælkepulver). Puljerne ”overtog” i et vist omfang poster på de berørte ministeriers budgetter og gav således donorernes repræsentationer i Dar es Salaam øget adgang til at blande sig i den tanzanianske budgetlægning. Efterhånden som varebistanden voksede, blev det vanskeligt at udnytte puljerne. Som et outreret eksempel nævnes, at da World Food Programme fandt det umuligt at anvende sin voksende counterpart pulje, eftersom mejeriudvikling forudsætter adgang til valuta til import af udstyr, opfordrede den lokale repræsentant for World Food Program Danida til at importere dansk mejeriudstyr mod at få betaling i tanzaniansk mønt fra WFP’s counterpart pulje.

Et forslag i den danske ulandsstyrelse om at etablere counterpart puljer i forbindelse med de danske vareleverancer vandt ikke gehør. Det er en illusion at ville bilde sig selv eller andre ind, at man kan bistå med de samme midler to gange. Desuden viste fænomenet sig at være urimeligt meget administrationskrævende for de involverede donorrepræsentanter i Dar es Salaam.

Ommøblering af enkelte danske budgetposter

De problemfyldte forhandlinger mellem Tanzanias regering og Den internationale Valutafond i begyndelsen af 1980’erne blev ført i en stadig mere krisepræget atmosfære, efterhånden som de tanzanianske valutaproblemer voksede år for år, uden at de kunne afhjælpes – hverken ved kreditter i Valutafonden, ved at optage nye lån eller ved at overføre eksisterende lån fra Verdensbanken eller fra de vestlige donorlande, som valgte at bakke op om Valutafondens krav til den tanzanianske regering. I de nordiske landes indtog man en afventende holdning, som respekterede de eksisterende aftaler og løfter, idet der dog foregik enkelte ommøbleringer af støtten til igangværende projekter.

Det gjaldt således en samfinansiering med Verdensbanken, hvor Danmark havde aftalt med Tanzania og Banken at yde 115 mio. kr. til den fysiske udbygning af skoler især i de fattigste områder af landet. Projektet omfattede såvel gymnasier og realskoler og –som noget nyt – støtte til folkeskoler, som forhen typisk havde været meget lokale anliggender, hvor der udelukkende blev anvendt lokale materialer. Efter aftale med Banken og Tanzanias regering blev den danske bevilling reduceret til 44,5 mio. kr., idet forskellen på 70 mio. kr. blev overført til bilateral varebistand.

Ligeledes blev drikkevandsprogrammet i et enkelt år beskåret for et mindre tilskud til fordel for varebistanden. Der blev dog også foretaget en omflytning af støtten fra et enkelt større projekt, som udløste en kraftig men forgæves protest fra den tanzanianske finansminister. Det drejede sig om at udskyde leveringen af komponenter til cementfabrikken i Mbeya under et igangværende statslån. Fra dansk side skønnede man, at det ikke hastede med at gøre cementfabrikken færdig, idet behovet for cement indtil videre kunne dækkes af fabrikkerne i Tanga og Dar es Salaam. De lånemidler, som herved blev frigjort, blev anvendt til at finansiere nødvendige varer under den danske importstøtte.

En rigsrevisionsrapport

Den danske bistand til Tanzania blev udsat for en temmelig kraftig hjemlig kritik efter offentliggørelsen i 1983 af en rigsrevisionsrapport, der gennemgik de igangværende danske projekter i landet. Rapporten var baseret på forholdene i et af de allerværste år, 1982, under den langvarige økonomiske krise i landet.

Rigsrevisionens opgave i forhold til udviklingsbistanden er at kontrollere, om regnskabsaflæggelsen er tilfredsstillende, om bevillingerne overholdes og om bistanden lever op til de projektmål, der er opstillet i aftalerne, og som er umiddelbart konstaterbare. Rigsrevisionens rapport konkluderede, at beslutningsgrundlaget for en række projektaktiviteter ikke var tilstrækkeligt forberedt, at projekterne havde været præget af betydelige forsinkelser og fordyrelser, ligesom en mangelfuld regnskabsaflæggelse og revision blev stærkt kritiseret. Hvad det sidste angik, drejede det sig om regnskaberne for budgettilskud, som var givet til byggeriet af skoler og sygehuse mange steder i landet. Det tanzanianske undervisningsministerium havde ikke formået at aflægge et tilfredsstillende regnskab for disse projekter, og derfor havde den tanzanianske rigsrevision heller ikke været i stand til at udføre en forsvarlig revision.

Den tanzanianske rigsrevision var stærkt underbemandet i forhold til den kraftige vækst, der i løbet af 1970’erne havde været i mængden af opgaver. Den tanzanianske rigsrevisor foreslog derfor et revisionssamarbejde med den danske rigsrevision, som ville kunne styrke den tanzanianske kapacitet på området. Et sådan arrangement lå imidlertid uden for den danske rigsrevisions mandat. Det var beklageligt, at det forslag ikke kunne imødekommes, da et sådan samarbejde kunne have styrket den regnskabskontrol, som alle måtte have været interesseret i. I stedet blev der i Udenrigsministeriet i København taget skridt til, at kontobetegnelser m.v. i de danske budgetter og regnskaber blev oversat til engelsk. Ad åre blev der også tilstræbt, at de tanzanianske og danske regnskabskoder blev sammenlignelige, hvorved kommunikationen med de tanzanianske regnskabsmyndigheder blev mere meningsfuld.

Det var dog efterhånden kun en aftagende del af de danske projektmidler, som blev overført til de berørte fagministerier via Finansministeriet i Dar es Salaam, og som derved var undergivet tanzaniansk budget- og regnskabskontrol. En anden og voksende del af bistanden blev fra København via bistandsmissionen overført direkte til de støttede projekter, hvorved den budget- og regnskabsmæssige styring blev et anliggende for bistandsmissionen og projektledelsen, der som oftest var helt eller delvist dansk. I atter andre tilfælde blev projektkomponenterne i de danske projektbevillinger indkøbt af Danidas indkøbsenhed og afskibet direkte til projekterne.

I øvrigt pegede rigsrevisionens rapport på, at bistandsmissionen var underbemandet i forhold til de mange forskelligartede opgaver, heraf en del ret trivielle, som de udstationerede medarbejdere måtte anvende en betragtelig del af deres tid på.

Problemet med gennemsigtighed

Under de stadig mere problematiske forhold i Tanzania i de følgende år isolerede donorerne mere og mere deres overførsler fra landets egne planer og budgetter. Bistandens hjemlige chefer skal til enhver tid i detaljer kunne redegøre over for minister, bevilgende myndigheder og den dertil knyttede rigsrevision for, hvordan bevillingerne anvendes. Konsekvensen var, at der opstod, hvad der misvisende er blevet benævnt parallelle projektadministrationer, idet donorerne mere og mere overtog det, som burde have været modtagernes ansvar. Det gjaldt ikke kun med hensyn til forvaltningen af de donorfinansierede projektmidler, men også med hensyn til personalet. Formelt skulle de tanzanianske myndigheder fortsat definere og bestemme, hvilke udenlandske eksperter, der i givet fald var brug for i landet. Reelt var det donorerne, som mere og mere bestemte, hvilke projekteksperter, der var brug for og til hvilke formål. Samtidig blev de udenlandske projektledere i stigende grad gjort ansvarlige for administrationen af projektmidlerne.

Følgen var, at det blev stadig vanskeligere for Tanzanias myndigheder at få indsigt i til hvilke formål, til hvilke tidspunkter og i hvilken størrelsesorden og form donorerne, heriblandt Danida, overførte en stor del af deres bistand til Tanzania, Det blev kort sagt vanskeligt, for ikke at sige umuligt, for de tanzanianske embedsmænd at følge med i, hvad der foregik.

Debat om Tanzania-bistanden i Danmark og en regeringsbeslutning

Trods de mange kritiske bemærkninger om den danske bistand til Tanzania, som rigsrevisionens rapport fra 1983 rummede, undlod rigsrevisionens udsendte medarbejdere ikke at tale pænt om de fremskridt, som de mente at have konstateret i landet, specielt på sundheds- og undervisningsområdet, hvor der var ydet en væsentlig dansk bistand. Som det plejer at være tilfældet med rigsrevisionsrapporter, kom de kritiske bemærkninger, som rapporten indeholdt, til at dominere avisoverskrifterne, mens den debat, som foregik i Folketinget og offentligheden uden for medierne, var mere nuanceret. Selv om Tanzania-stoffet fyldte godt i medierne efter offentliggørelsen af rigsrevisionens rapport, var det kun et par aviser, som krævede, at bistandssamarbejdet skulle afbrydes.

Regeringens og Folketingsflertallets beslutning gik ud på at fortsætte samarbejdet på mindst samme niveau som i de nærmeste foregående år, men med visse omlægninger af bistandens sammensætning. Der skulle være mere varebistand, og der skulle ske en koncentration af nye projekter til landbrug og transportsektoren. Samtidig måtte der, som det blev betonet af daværende udenrigsminister Uffe Ellemann-Jensen, stilles krav til den tanzanianske regering om at føre en produktionsfremmende politik og foretage de nødvendige strukturtilpasninger, såvel kort- som langsigtet.

Hvad det sidste angik, pegede udenrigsministeren ved forskellige lejligheder i Folketinget og i pressen på nødvendigheden af at afvikle og efterfølgende privatisere de mange statslige selskaber. Vi måtte dog ikke glemme, erindrede han om, at økonomiskpolitiske tilpasninger tit stillede krav til upopulære beslutninger, som man jo også i Danmark ind imellem havde svært ved at træffe. Endelig pointerede han, at det efter hans mening var nødvendigt, at Tanzanias regering viste større imødekommenhed over for IMF’s krav om en kraftig reduktion af budgetunderskuddet og en kraftig tilpasning af valutakursen. De nordiske landes bistand måtte ikke tjene som en sovepude for en utilstrækkelig økonomisk politik.

Det sidste blev gentaget over for den tanzanianske regering ved et møde i Dar es Salaam i november 1984 mellem nordiske delegationer, anført af de nordiske landes bistandschefer, og ledende tanzanianske ministre. Mødet fandt sted på et tidspunkt, hvor forhandlingerne mellem IMF og den tanzanianske regering befandt sig i en kritisk fase. Flere andre vestlige regeringer havde besluttet at reducere deres bistandsoverførsler til landet for derved at lægge pres på den tanzanianske regering. De nordiske landes bistandsoverførsler til Tanzania udgjorde på dette tidspunkt knap en tredjedel af alle bistandsoverførsler til landet. Af den samlede nordiske bistand udgjorde den danske ligeledes knap en tredjedel.

D. Nye prioriteringer i bistanden

Ved midten af 1980’erne var den danske projektbistand til Tanzania nået op på et årligt beløb af omkring 250 mio. kr., som i princippet var ubundet. Hertil kom som noget nyt og midlertidigt 100 mio. kr. om året i bunden gavebistand til at afløse overførslerne fra de sidste statslån. Størstedelen af de bundne gaver gik til importstøtte, resten til transportprojekter. I 1986, efter at Tanzanias regering havde sluttet borgfred med IMF, eftergav Danmark restgælden, 675 mio. kr., på udestående statslån i Tanzania som led i den internationale, delvise gældseftergivelse over for de mindst udviklede lande. De nye IMF-kreditter, der fulgte borgfreden, åbnede også for nye aftaler med såvel Verdensbanken som med de donorer, der havde taget skridt til at neddrosle bistanden til landet.

De fremtidige prioriteringer for den bilaterale danske bistand til Tanzania blev udmøntet i følgende retningslinjer:

Endelig blev der lagt vægt på en mere markant kvindeorientering af bistandsprogrammet, og der skulle afsættes midler til støtte for særlige indsatser til at forbedre kvindernes forhold.

Reformstøtte

Disse hovedlinjer blev ret nøje fulgt i sammensætningen og forløbet af det bistandssamarbejde, som foregik mellem Danmark og Tanzania fra midten af 1980’erne frem til midten af 1990’erne. Med anvendelse af udtryk, som i disse år dominerede al skrift og taler omkring det internationale udviklingssamarbejde, blev det en tid, som blev præget af stabilisering og strukturreformer. Stabiliseringsbestræbelserne skete under overvågning af IMF, mens Verdensbanken stod for at fremme strukturtilpasningen. Som andre donorer bidrog Danmark til forskellige reformprogrammer samtidig med, at en anselig del af bistanden blev anvendt på at konsolidere de mangeårige projekter inden for sundheds- og uddannelsesområdet, der var indledt i 1970’erne. Denne konsolidering, der som nævnt ovenfor blev givet højeste prioritet, fyldte godt i de samlede danske overførsler. Kun i få tilfælde blev der indgået nye aftaler om mere omfattende projektaktiviteter. Et eksempel herpå, som dog måske snarere var en konsolidering af noget ”gammelt”, var en større bevilling på 150 mio. kr., som blev givet i 1986 til Tanga cementfabrik. Formålet var – gennem leverancer af reservedele – at gøre fabrikken i stand til på en økonomisk forsvarlig måde at bidrage til at dække behovet for cement i Tanzania plus at eksportere til nabolande. Bevillingen dækkede også en managementkontrakt med et schweizisk firma, som gennemførte en systematisk optræning af det tanzanianske personale, som derved skulle blive i stand til at overtage fabrikkens drift i 1994.

Import- og betalingsbalancebistand

En væsentlig del af bistanden inden for det højt prioriterede område, landbrug og landbrugsrelaterede aktiviteter, bestod i disse år af leverancer af driftsmidler til landbruget: kunstgødning, såsæd (majs), insektbekæmpelsesmidler, jern til produktion af hakker og redskaber til kaffedyrkning. Der blev desuden givet støtte til import af konsumvarer, eller til halvfabrikata til at producere disse ting, for at imødekomme landbefolkningens basale behov. Adgangen til disse forbrugsgoder i butikkerne stimulerede også bøndernes interesse i at producere salgsafgrøder. Danmark bidrog med at levere danske og kinesiske cykler og animalsk fedt til sæbeproduktion, hvilket åbnede for lønnet, om end kortvarig beskæftigelse på landets fem sæbefabrikker. Til alt dette kunne føjes den fortsatte import og distribution af basal medicin gennem medicinforsyningsprogrammet, som også i høj grad kom landbefolkningen til gode.

Bundet kontra ubundet importstøtte

Størstedelen af den danske importstøtte i disse år var bundet til import af varer indkøbt i Danmark gennem Danidas indkøbskontor. Eftersom der var tale om basale varer, som Tanzania selv ville have importeret, hvis valutamanglen ikke havde været en hindring, var den danske varebistand i virkeligheden en slags valuta- eller betalingsbalancestøtte. Der var dog den begrænsning, at bindingen til danske leverandører givetvis i nogle tilfælde betød forhøjede priser og i visse tilfælde også en forringet kvalitet –forstået som en kvalitet, der ikke var den bedst tilpassede til de tanzanianske forhold. En mindre del af importstøtten blev ydet som rene valutatilskud til at finansiere importen under det tanzanianske såkaldte Open General License System (OGL), der omfattede varekategorier, som importørerne frit kunne importere, hvorfra de måtte ønske det. Denne form for valutastøtte blev praktiseret i højere grad af andre donorer, f.eks. Norge og Sverige. Foruden at føre til en billigere vareimport end den bundne varebistand – i hvert fald i princippet – bidrog OGL-ordningen til at fremme den gradvise afvikling af valuta- og importrestriktionerne. En gradvis liberalisering af en del af vareimporten var en vigtig komponent i de strukturtilpasningsprogrammer, som alle donorer, inklusive Danmark, gik ind for.

Når man fra dansk side insisterede på, at størstedelen af den bistandsfinansierede vareimport skulle komme fra Danmark, skyldtes det især, at dette nok var den bedste måde for Danida at opfylde et hjemligt politisk krav om en såkaldt ”returprocent”. Denne returprocent skulle være på godt det halve af den totale årlige bilaterale bistand, et krav der i slutningen af 1980’erne havde afløst leverancebindingen i den tidligere statslånsordning. Samtidig fik man gennem de bundne leverancer i Danmark en vis bureaukratisk kontrol med, at valutaen blev anvendt på import af varer, som man antog ville imødekomme basale materielle behov i den tanzanianske befolkning.

Nye projekter

Foruden at tilgodese landbrugets og landbefolkningens behov ved sammensætningen af varebistanden blev der ydet bistand til flere nye, fortrinsvis små og kortvarige, projekter på landbrugsområdet. Af større indsatser her kan nævnes et multi/bi-projekt, der blev startet af IFAD (Den internationale Fond for Landbrugsudvikling, en FN institution), og som havde til formål at forbedre kreditgivningen til småbønder, der dyrkede kaffe og fødevareafgrøder i det sydlige højland. Det danske bidrag på 42 mio. kr. var øremærket til at styrke markedsføringen. Hertil kan føjes, at Danida i 1989 overtog udfasningen af Det nordiske Andelsprojekt, da den fællesnordiske aftale med Tanzania endeligt var bragt til ophør i 1988. Det drejede sig om støtte til markedsføringen af bomuld fra områderne omkring Victoriasøen. Da tanzanianerne ikke opfyldte betingelserne for at videreføre dette samarbejde, blev det afsluttet i 1990.

Kaffe var i hele perioden en vigtig eksportafgrøde, og de stærkt svingende priser på verdensmarkedet havde stor indflydelse på landets økonomi

Kaffe var i hele perioden en vigtig eksportafgrøde, og de stærkt svingende priser på verdensmarkedet havde stor indflydelse på landets økonomi

Et andet højtprioriteret og udgiftskrævende område for disse års bistandssamarbejde med Tanzania var en udvidelse af det projektsamarbejde, som var blevet iværksat omkring skibstrafikken på de tre store søer, specielt Victoriasøen, i slutningen af 1970’erne, og som fortsatte til midten af 90’erne. Der blev også ydet teknisk og finansiel bistand (70 mio. kr.) til at udbedre jernbanerne og til at reparere et par tusinde nedslidte jernbanevogne på værkstederne i Dar es Salaam.

Det største projekt inden for transportsektoren i 1990’erne, målt i penge, var dog rehabiliteringen af en del af en hovedvejsstrækning fra Dar es Salaam til den nordlige del af landet, med en afstikker til Tanga ude ved kysten. I projektet, som der i 1989 blev bevilget 573 mio. kr. til, og som et dansk ingeniørkonsortium og udsendte danske teknikere kom til at stå for, indgik også en vedligeholdelseskomponent og dertil hørende optræning af tanzanianere.

I årene efter uafhængigheden var mange hovedvejsstrækninger i Tanzania blevet asfalteret, men efter få år var de ofte blevet forvandlet til grusveje af en væsentligt ringere kvalitet, end før vejene var blevet asfalteret. Det skyldtes flere ting, bl.a. at amerikanske og europæiske ingeniører og entreprenørfirmaer var uerfarne med vejbyggeri under tropiske forhold med voldsomme regnskyl i regntiden, Hertil kom en manglende kapacitet og manglende budgetter til at vedligeholde vejene, efter de var blevet asfalteret. Foruden den allerede omtalte vejbevilling blev der i begyndelsen af 1990’erne bevilget 50 mio. kr. til at istandsætte en hovedvej på Zanzibar.

Beslutningen i Danmark fra 1986 om bl.a. en ”mere markant kvindeorientering af bistandsprogrammet” fremkaldte nye og spektakulære projekter, som dog især omfattede mindre lokale kvindegrupper. At påstå at de tilsammen udgjorde en ”markant kvindeorientering” i forhold til den samlede danske bistand til Tanzania, ville være en overdrivelse. Kvindeorienteringen havde også været markant til stede i flere af de nationale reformprogrammer på sundhedsområdet, som Danmark havde støttet siden 1970’erne. Ved støtten til de regionale drikkevands- og sanitetsprojekter, som var rettet mod en befolkning på en lille million mennesker, var der blevet udøvet et ganske markant pres fra dansk hold – og ikke uden effekt – for at fremme kvindernes inddragelse i beslutningsprocesserne med at udføre og vedligeholde vandinstallationerne.

Fokus på miljøet

I disse år blev også miljøområdet genstand for en række dansk-støttede bistandsprojekter med vægt på erosionsbekæmpelse og naturbeskyttelse. Dette nye indsatsområde afspejlede den voksende interesse for miljøproblemer i såvel den rige som den fattige del af verden, som blev udløst af den dengang i Europa og Amerika meget omtalte internationale rapport, ”Our Common Future”, som blev fremlagt for FN’s generalforsamling i 1987 af ”Verdenskommissionen for miljø og udvikling” under ledelse af den tidligere norske miljø- og statsminister Gro Harlem Brundtland. Donorerne kom under pres fra den hjemlige opinion for, at der nu skulle gøres noget for udviklingslandene også på dette område. Følgelig blev de tanzanianske myndigheder på denne baggrund udsat for et vist pres for at udforme en national miljøstrategi, som kunne danne rammen om et bistandssamarbejde på dette område. Tanzanianerne, med de mange påtrængende politiske og økonomiske reformer, formåede ikke at give dette område en helt så høj prioritet som ønsket af donorerne. Verdensbanken, og også Danida, bistod derfor Tanzania med at udfærdige en ret imponerende,om end ikke meget ”home-grown” national strategi. Tanzania var herefter rustet til fra slutningen af 1980’erne at indgå en række bistandsaftaler på miljøområdet.

I Danidas tilfælde drejede det sig navnlig om to projekter. Det ene havde til formål at bevare og forbedre jord- og vandressourcerne i udvalgte landsbyer i Iringa-distriktet, hvor afskovning og overgræsning truede miljøet. Hertil blev bevilget 32 mio. kr. og ansat fire rådgivere, heraf en tanzanianer og to MS-frivillige. Det andet projekt, som også havde miljøbeskyttelse som sit formål, og som modtog en bevilling på 30 mio. kr., gik ud på at bistå de tanzanianske skovmyndigheder med at indsamle, udvælge og distribuere frø til at plante skov med henblik på at dække det voksende behov for brændselstræ og agerskovbrug. Som led i projektet blev der etableret et samarbejde mellem de tanzanianske skovmyndigheder og det Danida-støttede skovfrøcenter i Humlebæk.

Kritik af personelbistanden

I slutningen af 1980’erne blev der internationalt fremført en del kritik af de alt for mange såkaldte eksperter og rådgivere, inklusive firmakonsulenter fra de rige lande, som blev udsendt i en glidende strøm til landene i Afrika. Tanzania var ingen undtagelse.10) Her som andre steder var antallet af udsendte steget år for år siden 1950’erne. En opgørelse fra 1988 anslog, at udgifterne til udenlandske eksperter i Tanzania på det tidspunkt udgjorde 2-300 mio. dollars årligt, hvilket var 2-3 gange mere end udgifterne til offentligt ansatte tanzanianere.

Også i de nordiske lande var der rejst tvivl om relevansen, kvantiteten og kvaliteten af mange af de eksperter etc., som stadig blev udsendt fra de nordiske lande. De fire nordiske landes bistandsadministrationer foretog derfor en fælles undersøgelse (en af de sjældne fællesnordiske) af de nordiske landes personelbistand. Undersøgelsen omfattede et studie af personalet ved 55 projekter i Zambia, Kenya og Tanzania, hvor der medvirkede eksperter fra et eller flere af de nordiske lande.

I alt 324 eksperter indgik i studiet, og denne evaluering (Evaluation of The Effectiveness of Technical Assistance Personnel, 1988) kastede lys over en række problemer, som hidtil havde været mere eller mindre fortrængte om end ikke ukendte. Rapporten klassificerede 65 pct. af eksperterne fra de fire nordiske lande som værende beskæftiget med udførende opgaver, 17 pct. kontrollerede hovedsagligt bistandsmidlernes anvendelse, 11 pct. beskæftigede sig, ifølge rapporten, især med træningsaktiviteter og de resterende 7 pct. med såkaldt institutionsopbygning. Det blev også konstateret, at nogle af eksperterne godt kunne have været erstattet af lokale afrikanere. En af rapportens hovedkonklusioner var, at eksperterne ofte var meget effektive, hvor de var ansatte til at udføre operationelle funktioner, men ikke, hvor det drejede sig om at overføre færdigheder til tanzanianere og bidrage til udviklingen af institutioner. Hvad det sidste angår, fandt rapportens forfattere, at de nordiske landes projekteksperter undertiden gjorde mere skade end gavn, fordi de bidrog til at svække de eksisterende institutioner eller til at opbygge nye institutioner, som ikke var levedygtige på længere sigt. Det sidste skyldtes typisk, at der var tale om projekter, der var overdimensionerede og dårligt tilpasset de lokale forhold.

Som følge af en voksende erkendelse af behovet for en grundig trimning af ekspert-, rådgiver- og konsulentudsendelserne sammen med den internationalt stadig voksende erkendelse af, at udviklingslandene i Afrika selv måtte overtage styringen af og ansvaret for deres udviklingsprogrammer, blev det i Danida besluttet at neddrosle udsendelsen af såvel Danidas egne som private firmaers Danida-finansierede eksperter og rådgivere til Tanzania i de følgende år.

Fra projekt- til sektorbistand

I midten af 1990’erne sluttede en epoke i samarbejdet med Tanzania, da flere donorer besluttede sig for, at navnlig den traditionelle projektbistand fremover skulle erstattes af såkaldte sektorprogrammer. I stedet for at fokusere snævert på enkeltprojekter skulle man målrette indsatsen mod sektorer (for praktiske formål et elastisk begreb) eller delsektorer. Samtidig blev det besluttet, at den danske bistand skulle koncentreres om fire, højst fem sektorer i hvert af de lande, som Danmark havde valgt et fast samarbejde med.

Selv om beslutningen indebar en principiel ændring i bistandssamarbejdet med Tanzania, var der dog ikke tale om en total omkalfatring af samarbejdet. En ikke ubetydelig del af den hidtidige danske bistand, ikke mindst på sundhedsområdet, havde siden udgangen af 1970’erne mere lignet sektorstøtte end det, der almindeligvis blev opfattet som projektbistand. Også den såkaldte projektbistand til drikkevandsforsyningen i landets sydlige regioner og til skibsfarten på søerne havde udviklet sig i den retning.

Omlægningen af bistanden fik umiddelbart konsekvenser for samarbejdet i undervisningssektoren, som tidligere havde vejet godt til i den danske bistand til Tanzania, men som nu blev fravalgt som et dansk prioritetsområde. Også drikkevandsektoren blev fravalgt som mål for fremtidige indsatser. Disse fravalg blev, selvsagt efter aftaler herom med den tanzanianske regering, erstattet med støtte til ”moderne” virksomheder (”business sector”). Helt ny var denne satsning nu ikke, eftersom statslånene i høj grad havde været givet til etablering af virksomheder. Det nye var, at mens statslånsbistanden havde støttet statslige erhvervsvirksomheder, skulle den fremtidige danske erhvervsstøtte direkte og indirekte tilgodese navnlig private virksomheder i overensstemmelse med den privatiseringsbevægelse, der var et element i hele den økonomiske reformproces.

Det kom fra starten især til at dreje sig om bistand til institutioner til støtte for virksomheder inden for handel, industri, håndværk og bankvæsen. Blandt indsatserne skal her fremhæves bistanden til lærlingeuddannelser inden for håndværk og industri. Dansk støtte hertil, om end i en beskeden skala, har lige siden udgangen af 1960’erne været ydet til at opføre og drive en håndværkerskole i Dodoma, og støtten blev senere udvidet til tilsvarende skoler i andre byer. I 1980’erne blev støtten til håndværksuddannelser desuden udvidet til at omfatte opbygningen af et nyt nationalt program for håndværkeruddannelser i samarbejde med de tanzanianske myndigheder. Samarbejdet om dette program, som havde store fødselsvanskeligheder, betød inddragelse af de arbejdsgivere, som var potentielle aftagere af de færdiguddannede fra skolerne. I 1992 blev der givet en større bevilling på 107 mio. kr., hvoraf en del skulle anvendes til at udbygge flere skoler, mens resten gik til bl.a. konsulentstøtte til den centrale myndighed, som stod for at videreudvikle et uddannelseskoncept, der er bedst muligt tilpasset behovene i de tanzanianske virksomheder.

Et andet eksempel på en øget dansk indsats på erhvervsområdet, der begyndte allerede i 1980’erne, var støtten til at reorganisere og privatisere Cooperative and Rural Development Bank.

Den danske bistand til forebyggelse af hiv tog sin begyndelse i disse år, i begyndelsen i samarbejde med NGO’er med afdelinger i København og i Tanzania. (Røde Kors og Folkekirkens Nødhjælp/De lutheranske Kirkers Verdensforbund). I takt med, at man fik opbygget et sammenhængende, nationalt hiv-program som en del af landets sundhedstjeneste, blev der efterhånden tale om en mere omfattende bistand på dette område, som mange andre donorer også kanaliserede øgede midler til.

Al forandring er svær

Alt i alt kan det om den ændrede form, som udviklingssamarbejdet med Tanzania antog fra begyndelsen af 1990’erne siges, at det var ”et godt eksempel på, hvor svært det kan være at ændre gamle traditioner fra projektbistand til sektorbistand” (Citeret fra årsberetningen fra 1995). Forandringen stillede store krav på såvel modtager- som donorsiden.

Et dansk initiativ til at styrke samarbejdet mellem Tanzania og donorerne

Da man i foråret 1994 fra bl.a. dansk side nærede stærke bekymringer for det fremtidige samarbejde mellem Tanzania og dets donorer, blev der ved et møde i Dar es Salaam indgået en uformel aftale mellem Danida og Tanzanias finansminister om at nedsætte en kommission af uafhængige eksperter, som kunne foreslå, hvorledes samarbejdet mellem Tanzania og dets donorer kunne forbedres samtidigt med at den tanzanianske regerings ansvar for landets udviklingsprogrammer og -politik blev styrket. De uafhængige eksperter, som blev udpeget af Danida og den tanzanianske finansminister, kom til at bestå af to internationalt anerkendte tanzanianske økonomiske professorer, som på dette tidspunkt var tilknyttet institutioner uden for Tanzania, en britisk seniorøkonom med meget Afrika-erfaring og tilknyttet det officielle britiske forskningsinstitut Overseas Development Institute i London og den danske direktør for Center for Udviklingsforskning i København. Formand for gruppen blev professor G. K. Helleiner, University of Toronto. Gruppen, som holdt flere møder med den tanzanianske regering og relevante donorrepræsentanter i såvel Dar es Salaam som i Europa, Canada, USA og Washington (IMF og Verdensbanken), afgav sin rapport i sommeren 1995.11) Helleiner-rapporten, der ifølge sit kommissorium skulle tage udgangspunkt i det tanzanianske ansvar for landets økonomiske udvikling, rummede derfor forslag til en række praktiske forbedringer på både tanzaniansk og donorside såvel som i samarbejdet mellem ”partnerne” med det formål at fremme det tanzanianske ”ejerskab”. Forslagene blev udmøntet i et 18-punkts program, som blev tiltrådt af såvel Tanzanias regering som af de lokale donorrepræsentanter ved et møde i Dar es Salaam i januar 1997. Et umiddelbart resultat af Helleiner-rapporten var, at de jævnlige, konsultative gruppemøder, som indtil da altid havde været afholdt i Verdensbankens lokaler i Paris og med chefen for Verdensbankens Afrika-afdeling i formandssædet, nu blev henlagt til Dar es Salaam under tanzaniansk formandskab. Det havde utvivlsomt såvel en praktisk som en psykologisk betydning, at tanzanianerne fik overdraget såvel formands- som værtskabet for disse møder, selv om interessen for ændringen i begyndelsen var begrænset hos nogle donorer, der foretrak det nærmere Paris frem for Dar es Salaam.

Det er sjældent, der er kommet så meget ud af den slags rapporter, som det var tilfældet med Helleiner-rapporten og 18-punktsprogrammet. Det fremgik af de opfølgende fremskridtsrapporter, der blev udfærdiget og præsenteret af professor Helleiner ved de følgende års konsultative gruppemøder. I en omfattende evaluering af de foreløbige resultater, som blev forelagt for det konsultative gruppemøde i 2002 af en international ekspertgruppe, konkluderede denne bl.a., at ”By comparison with 1995 and even since the Helleiner report of 2000, donor-GoT relations are much improved. The donors now have greater trust in GoT and they have responded in various ways to improve their own policies and practices”.

Den danske demokratistøtte

I lighed med andre donorer opmuntrede Danmark kraftigt til den fornyelse af det tanzanianske regeringssystem, som kulminerede i 1992 med afskaffelsen af etpartistaten ved en grundlovsændring. I lighed med andre donorer gav Danmark en bevilling til at støtte gennemførelsen af præsidentvalget og valget til nationalforsamlingen i 1995 –det første flerpartivalg siden uafhængigheden. Den danske ambassade koordinerede ved den lejlighed bistanden fra godt et dusin donorer i samarbejde med den nationale valgkommission og myndighederne på Zanzibar. Der blev også givet en dansk bevilling til valget af de nye distriktsråd i 1994.


Fodnoter

9) Kilde: Adjustment in Africa: Update on Reversing Economic Decline in Sub-Saharan Africa, Findings, Africa Region, No.34, February 1995. Worldbank

10) Kritikken og forslag til en ny dagsorden blev eksempelvis fremført i: Rethinking Technical Cooperation -Reforms for Capacity Building in Africa, Regional Bureau for Africa, UNDP, New York, 1993.

11) Report of the Group of Independent Advisers on Development Cooperation Issues Between Tanzania and Its Aid Donors, Royal Danish Ministry of Foreign Affairs, june 1995.

3: Anneks
Nogle dansk-støttede programmer og projekter

I det følgende beskrives en række dansk-støttede programmer og projekter. Med undtagelse af støtten til hiv/aids-bekæmpelse er der tale om relativt langvarige indsatser, som blev indledt engang i 1970’erne, og som var udfaset i midten af 1990’erne.

1) Det nordiske Andelsprojekt

Da man i de nordiske andelsbevægelser tidligt tog initiativ til et samarbejde med kooperationen i Tanzania, stod man over for kooperative foreninger, hvoraf nogle var flere årtier gamle og havde en særlig placering i den udvikling i landet, som nu fandt sted. Som indledning til den følgende beskrivelse af det mangeårige samarbejde mellem Tanzania og de nordiske lande omkring den kooperative udvikling i landet er det derfor formålstjenligt med en noget mere omfattende beskrivelse af den historiske baggrund for denne ”case” end i de ”case studies”, som følger efter.

Kolonitidens kooperation

Kooperationen i Tanzania så dagens lys i midten af 1920’erne, da der blev oprettet kooperative salgsforeninger blandt kaffedyrkerne på skråningerne af Kilimanjaro. De blev senere sluttet sammen i den succesrige Kilimanjaro Native Cooperative Union. I 1932 blev der udstedt en forordning i Tanganyika, som foreskrev, at nye foreninger skulle registreres efter først at være blevet godkendt af koloniadministrationen. Som betingelse for godkendelsen skulle medlemmerne af en forening vedtage love, som var i overensstemmelse med de kooperative principper: frivillighed, ”én mand én stemme”, demokratiske valg af ledere, m.m. Det blev pålagt registratorens kontor at overvåge og bistå med at føre regnskab og sikre revisionen. Såfremt foreningerne ikke levede op til de kooperative principper, eller der blev konstateret uregelmæssigheder i forretnings- eller regnskabsførelse, skulle registratoren om nødvendigt ophæve foreningerne. En alvorlig afvigelse fra de universelle kooperative principper havde dog allerede fundet sted i 1929, da koloniadministrationen gjorde det tvungent for de indfødte kaffedyrkere at være medlem af en forening. Som begrundelse angav man hensynet til kvalitetssikringen, som var af betydning for de priser, man kunne opnå for kaffen ved eksport.

Bomuldskooperativ i arbejde

Bomuldskooperativ i arbejde

Fremgangen for den kooperative bevægelse blandt kaffedyrkerne stagnerede i 1930’erne, hvor den verdensøkonomiske krise med lave priser bremsede væksten i eksporten af afrikanske afgrøder. Et fornyet opsving fandt sted efter 2. Verdenskrig, hvor kolonimagten søgte at fremme produktionen og eksporten af afgrøder, som der var et opstemmet behov for i Storbritannien og andre steder i den vestlige verden. I Tanzanias tilfælde resulterede dette i en kraftig udvidelse af produktion og afsætning af bomuld.

Bomuldsdyrkningen var blevet introduceret af tyskerne før 1. Verdenskrig, og da den i slutningen af 1930’erne slog igennem blandt afrikanske dyrkere i områder omkring Victoriasøen, stod indiske handelsfolk for såvel opkøb, forarbejdning som videresalg til ”The Cotton Board”, som var en af de mange specialiserede og regulerende salgsorganisationer (”marketing boards”), briterne oprettede i deres kolonier i Afrika under 2. Verdenskrig. I år med gode eksportpriser var overskuddene i disse ”boards” vigtige indtægtskilder til at finansiere koloniernes drift. Med den kraftige spredning af bomuldsdyrkningen blandt småbrugere omkring og syd for Victoriasøen blev der basis for at danne et meget stort antal små, lokalt afgrænsede salgsforeninger. Spredningen af bomuldskooperationen blandt småbønderne blev yderligere stimuleret af, at indiske handelsfolk, som hidtil havde stået for at markedsføre og bearbejde råbomulden, blev beskyldt for at snyde på vægten og oppebære ublu avancer. De lokale kooperativer blev sluttet sammen i sekundærforeninger, såkaldte unioner, hvilket i 1955 førte til en yderligere overbygning, en paraplyorganisation for det voksende antal unioner, kaldet Victoria Federation of Cooperative Unions (VFCU).

Efter uafhængigheden

I begyndelsen af 1960’erne havde VFCU købt eller oprettet adskillige forarbejdningsvirksomheder for råbomulden, to sisalfabrikker og et mindre antal olie- og rismøller. Hertil kom indkøb af et par hundrede traktorer beregnet for udleje til medlemmerne. Det var forventet, at introduktionen af traktorer ville medføre en væsentlig udvidelse af de arealer, der blev dyrket bomuld på, især på såkaldte blokfarme (”settlements”), som man forsøgte at oprette i bomuldsområderne. Blokfarmene viste sig snart ikke at være en økonomisk driftsform, selv om det for en stund blev camoufleret af billige lån eller gaver fra donorlande, hvor der blev produceret traktorer.

De mange nye kooperative foreninger i bomuldsområderne såvel som i andre områder, blandt andre de hastigt voksende (Robusta) kaffe-kooperativer vest for Victoriasøen, tog sig ikke kun af at markedsføre medlemmernes salgsafgrøder, men engagerede sig også i indkøb og distribution af frø, kunstgødning og redskaber, finansieret ved banklån med sikkerhed i foreningernes formuer. Lånene blev videreformidlet til medlemmerne og senere modregnet ved salget af deres afgrøder.

Ved uafhængigheden eksisterede der godt 600 kooperative foreninger i Tanzania mod 60-70 ti år før. Foruden at yde medlemmerne støtte ved produktion og afsætning af deres afgrøder bidrog nogle af de mest succesrige kaffekooperativer også med velfærdforanstaltninger, bl.a. ved lån og legater til medlemmers børn, som efter endt skolegang blev videreuddannet i Tanzania, Europa eller Amerika.

I årene umiddelbart efter uafhængigheden, hvor entusiasmen var på sit højeste, var der en kraftig vækst i nye kooperative engagementer. I et skrift fra den tid af en af bomuldskooperationens pionerer og landets første planminister, Poul Bomani, hed det, at den kooperative bevægelse ”has been a school for democracy, a spearhead in the war against poverty… and I am sure it will be one of the principal pillars in the future of the nation.” I 1964 blev der oprettet en kooperativ bank, National Cooperative and Development Bank, som skulle imødekomme foreningernes og deres medlemmers behov for lånekapital. Der blev dannet en indkøbsorganisation, Cooperative Supply Association of Tanzania, som skulle stå for at købe de materialer og udstyr, som foreningerne efterspurgte, og som for en stor del skulle importeres. I de større byer blev der åbnet moderne supermarkeder på kooperativ basis. Endelig blev der oprettet en fællesforening, Cooperative Union of Tanganyika, (CUT) hvis væsentligste funktioner blev at stå for trænings- og uddannelsesprogrammer for valgte ledere og ansatte og at repræsentere den kooperative bevægelse over for regeringen og TANU.

Som tiden gik, blev CUT til en af de såkaldte masseorganisationer under TANU’s lederskab. Alle disse forskellige, kooperative engagementer blev fra starten støttet af staten og partiet.

Af større betydning for kooperationens fremtid var dog den mere eller mindre tvungne oprettelse af mange nye foreninger – selv i områder af landet, hvor det økonomiske grundlag for at oprette og drive dem i bedste fald var tvivlsomt. Følgelig steg antallet af registrerede kooperative foreninger til 1500 i 1966. For at afstive de mange nye foreningers økonomi blev det besluttet, at fra 1970 skulle de kooperative foreninger have et legalt monopol på at markedsføre alle afgrøder (videresælge dem til de statslige ”marketing boards”). Bortset fra at det var en tilsidesættelse af de universelle kooperative principper, var virkningen, at de hidtidige private opkøbere og videreforhandlere, såkaldte ”middlemen”, blev frataget deres næring. Mange så i denne beslutning et udslag af officiel racisme, eftersom alle mellemmænd mellem de tanzanianske dyrkere og de endelige aftagere af afgrøderne var indiske handelsfolk. Om end påstanden nok ikke var uberettiget, bør det dog tilføjes, at ”middleman” overalt i den tredje verden –også af udenlandske iagttagere – blev betragtet som udbyttere. Og det at fremme de kooperative foreninger sås af mange, også udenlandske kommentatorer og rådgivere, som måden at modvirke den udbytning af bondebefolkningerne, som man hævdede, med rette eller urette, at mellemmændene gjorde sig skyld i.

Den store udbredelse af den tanzanianske kooperation i de første år efter uafhængigheden, som regeringen tilskyndede til, var ledsaget af en betydelig økonomisk ineffektivitet. For det første fordi opbygningen af de mange nye og kunstigt skabte foreninger var tvunget igennem. For det andet fordi der blev dannet kooperative foreninger i fattige områder, hvor der ikke var økonomisk basis for det. For det tredje var de menneskelige ressourcer til at styre denne udvikling slet ikke til stede i fornødent omfang. Resultatet blev inkompetent ledelse på lokalt såvel som på regionalt og centralt plan med forkerte beslutninger og dårlig forretningsførelse.

Kooperationen og valget til nationalforsamlingen 1964

Denne udvikling udløste selvsagt en stærk utilfredshed i bondebefolkningen. Det kom højlydt til udtryk forud for og under valget til Nationalforsamlingen i 1964. Nogle af den kooperative bevægelses ledere havde spillet en betydningsfuld rolle i uafhængighedsbevægelsen og i landets ledelse efter uafhængigheden. Flere af de nye politiske ledere på såvel lokalt som nationalt plan havde deres platform i de kooperative foreninger, og adskillige af de opstillede til valget til nationalforsamlingen havde denne baggrund. De følte som oftest, at de under valgkampen måtte forsvare partiets og regeringens politik på det kooperative område.

Det kom til at koste mange af dem deres mandat i de valgkredse, hvor klager over vanrøgt og korruption satte et stærkt præg på vælgermøderne. Flere af de politikere, som med basis i kooperationen havde spillet en rolle forud for og efter selvstændigheden, tabte valgene. Det gjaldt eksempelvis planminister Paul Bomani, som i sin tid sammen med blandt andre sin broder havde været hoveddrivkraften, da bomuldskooperationen i Sukumaland blev skabt. Han tabte sit mandat i sin hjemkreds til en modkandidat, der indtil da havde været ukendt uden for valgkredsen. Foruden beskyldninger for misligheder omkring Victoria Federation of Cooperative Unions blev Bomani kritiseret for de dårlige priser for bomuld på eksportmarkederne, som i midten af 1960’erne havde ramt bønderne i hans valgkreds. Han blev efter valget eksporteret til en ambassadørpost i Washington, indtil han i midten af 1980’erne og i en sen alder vendte tilbage og blev minister med ansvar for bl.a. kooperationen.

En undersøgelseskommission

Den store utilfredshed med kooperationen, som var blevet manifesteret i valgkampen, fik præsident Nyerere til i 1966 at sammensætte en kommission, som skulle undersøge forholdene og komme med forslag til ændringer. Kommissionen foretog landsomfattende høringer blandt medlemmerne af de kooperative foreninger, og det udløste en strøm af klager over foreningernes ineffektivitet og anklager mod de valgte ledere og ansatte for korruption. Klagerne blev i kommissionens betænkning opsummeret til, at alt dette ”leads us to believe that societies have been instituted not for the purpose of protecting us from the exploitation of the former middleman, but to place us under another worse type of middleman under the cloak of co-operative societies, unions and marketing boards”. Kraftigere kunne det næppe siges.

Kommissionens egne medlemmer mente for deres part, at en af årsagerne til bøndernes frustrationer var uvidenhed om, hvad kooperation var for noget, og om betydningen af arbejdsdelingen mellem de lokale foreninger, unionerne og ”marketing boards”. Alle disse led i markedsføringen var under høringerne blevet kritiseret for unødige overlapninger. Samtidig fandt kommissionen, at ikke ret mange bønder betragtede foreningerne som deres, men som regeringens forlængede arm, kun formelt repræsenteret af medlemmernes valgte ledere. Et andet problem, som kommissionen påpegede, var manglen på kvalificeret personale i foreningerne. Et ukvalificeret personale kombineret med medlemmernes uvidenhed forklarede en væsentlig del af foreningernes store tab, hævdede man. Konklusionen var, at medlemmerne såvel som deres valgte ledere og de ansatte havde behov for intensiv træning. I de større unioner var der også et stort behov for rådgiverbistand til at rådgive ledelsen, til budgettering og finansiel analyse, til intern og ekstern revision, til at udføre ”feasibility studier”, til transportplanlægning og meget andet.

Et sidste ikke mindre alvorligt problem, som blev nævnt i kommissionens rapport, var klagerne fra medlemmerne og deres lederes over den lokale, politiske indblanding i foreningerne. Det blev fremholdt af kommissionen, at den politiske beslutning om at accelerere væksten i den kooperative bevægelse – trods den gode hensigt – havde ført til (tvungen) registrering af alt for mange foreninger, som ikke var modne dertil, og der blev klaget over TANU’s pression for at åbne kooperative detailforretninger til at erstatte private butikker, selv hvor der ikke var lokale ønsker om det.

Den kraftige politiske indblanding blev en af hovedårsagerne til kooperationens fiasko i Tanzania, som det vil fremgå af det følgende. At der allerede dengang var tale om et meget ømfindtligt spørgsmål fremgår af, at kommissionen her trådte forsigtigt og skyndte sig at slutte rapporten med en konklusion, som ikke tog stilling til, hvordan dette problem skulle løses. I stedet blev det fejet ind under gulvtæppet med en påstand om, at alle problemer var børnesygdomme, som man havde tillid til ville blive løst, som tiden gik.

Nyereres forhold til kooperationen

Den umiddelbare reaktion på rapporten var mere politisk indgriben, ikke mindre, idet registratorens lovbefalede ret og pligt til at kontrollere foreningerne, eventuelt ophæve dem, blev taget fra ham og overtaget af landbrugsministeren. Denne gik straks i gang med at rydde op blandt ledere og ansatte i de største og mest magtfulde unioner. Mest drastisk gik han til værks overfor den meget store bomuldssammenslutning i regionerne ved Victoriasøen, hvor utilfredsheden blandt de titusinder af bomuldsdyrkere var meget stor og rettet mod bjergsomme ledere af VFCU, som derfor blev opløst. Organiseringen af opkøbene fra hundredvis af opkøbssteder af råbomuld, videreforarbejdning på møller og videresalg af bomulden og frø blev decentraliseret.

Hvor meget af denne oprydning, der repræsenterede en bestræbelse på at forbedre kooperationens økonomiske effektivitet, og hvor meget der skyldtes TANU-ledernes frygt for en voksende opposition med sæde i dele af kooperationen, vides ikke. Der er dog ikke megen tvivl om, at den udbredte og demoraliserende korruption i de kooperative unioner bekymrede Nyerere. Han lod til at antage, at uhæderlighed og magtmisbrug var et større problem i kooperationen end i partiet, som han selv havde en vis kontrol over. Han holdt stædigt fast ved, at partiet skulle kontrollere foreningernes ledelser, også på det lokale plan. At der ikke kun var tale om et kontrolproblem, men også om at Nyerere havde et uklart forhold til den kooperative ideologi er givet. Det fremgår klart af passager i skriftet ”Socialism and Rural Development”. Der fastslog han, at kritikken af de kooperative foreninger drejede sig om praktiske spørgsmål, og at det ikke var en kritik af de kooperative principper. Han understregede dog også, at kooperation ikke var det samme som socialisme, og han henviste i skriftet til, at man i f.eks. USA også havde kooperationer i landbruget. Der var tale om, at ”one group of capitalists – the farmers – are safeguarding their own interests, as against another group of capitalists – the middlemen. ” Og så føjer han til, at det er kun hvis landbrugsproduktionen organiseres ”on a socialist pattern”, at de kooperative foreninger tjener socialismen. I Nyereres idéverden var kooperationen noget andet end det, som de oprindelige kooperatører i kaffe- og bomuldsforeningerne så i den, influeret som de var af kooperationen i kapitalistiske lande som Storbritannien og Skandinavien.

Den kooperative bevægelse var omfattende, og der var et stort behov for uddannelse af medarbejdere, som fandt sted på Cooperative College i Moshi, bygget for nordiske støttemidler

Den kooperative bevægelse var omfattende, og der var et stort behov for uddannelse af medarbejdere, som fandt sted på Cooperative College i Moshi, bygget for nordiske støttemidler

Det nordiske Andelsprojekt bliver til

Det var på dette stadie i udviklingen, at Det nordiske Andelsprojekt kom ind i billedet. Forud for aftalen med de nordiske landes regeringer om dette projekt i 1968 havde der siden 1950’erne været nordisk nærkontakt med den kooperative bevægelse i Kenya og Tanzania. I et samarbejde med FAO og ILO blev der afholdt årlige kurser i kooperation i Danmark, finansieret af de dengang beskedne danske bistandsbevillinger. Den kontakt, som blandt andet derved opstod med brugsforenings- og andelsbevægelserne i Danmark og de andre nordiske lande, førte til, at der fra de nordiske centralorganisationer blev ydet direkte støtte til kooperationen i Kenya og Tanzania, navnlig på trænings- og uddannelsesområdet.

Der havde allerede i kolonitiden af koloniregeringen været afholdt trænings- og kursusvirksomhed for ansatte i de kooperative foreninger og i koloniadministrationen, ligesom Kilimanjaro Native Cooperative Union havde oprettet sit eget kursuscenter i Moshi. Med kooperationens vækst efter uafhængigheden var disse tiltag dog helt utilstrækkelige, og det blev derfor stærkt påskønnet, at der i 1964 i samarbejde med de nordiske organisationer blev oprettet et Cooperative Education Center i Moshi til at træne og uddanne kooperatører. Centret, som både de nordiske kooperatører og statskasserne bidrog økonomisk til, blev i de første år ledet af en meget engageret og kompetent uddannelsesekspert fra det svenske Kooperative Förbundet. Centret fik som en af sine opgaver at producere instruktionsbøger for de valgte ledere i foreningerne og at fremstille undervisningsprogrammer, der blev sendt i den statslige radio.

Endelig skal nævnes, at de nordiske brugsforeningsbevægelser gik ind med støtte til at oprette moderne brugsforeninger i Dar es Salaam og andre større byer. Det var et initiativ, som meget hurtigt viste sig ikke at være levedygtigt.

Alle disse mange nære kontakter og støtteindsatser fra de nordiske kooperative bevægelser førte til, at der i 1968 blev indgået en aftale mellem Tanzanias regering og den svenske og danske regering om et Nordic Cooperative Project. Aftalen dækkede stort set det samme som den, der i 1965 var blevet indgået mellem Kenyas regering og de nordiske lande, minus Island. Norge og Finland tilsluttede sig aftalen med Tanzania ved fornyelsen i 1971 og Island tilsluttede sig i 1973. Ligesom det var tilfældet med projektet i Kenya, blev administrationen af den nordiske indsats lagt i København, idet administrationen af de to projekter var fælles og bestod af en dansk projektleder og et par medarbejdere, som rapporterede til en særlig nordisk styrelse. Enheden var formelt tilknyttet det kontor i ”Sekretariatet for teknisk samarbejde med ulandene” (senere Danida), som det danske samarbejde med Kenya og Tanzania hørte under.

Aftalen omfattede en udvidet støtte til og udbygning af Cooperative Center i Moshi med såkaldte ”wings” i seks af Tanzanias regioner. Hertil blev føjet yderligere fire, da aftalen blev fornyet i 1971. Projektets bærende ”input” var fra begyndelsen og frem til 1976 30-40 rådgivere, rekrutteret fra alle de nordiske lande på toårskontakter – i adskillige tilfælde med forlængelser. Udvælgelsen af rådgiverne, som dækkede undervisning, træning og rådgivning inden for områder som ledelse, regnskabsvæsen og bankfunktioner m.m., skete ved årlige interviews i de nordiske hovedstæder foretaget af den danske projektledelse sammen med den tanzanianske counterpart, Commissioner for Cooperatives.

Selv om det var et gentaget ønske blandt de nordiske kooperatører, at rådgiverne skulle have deres baggrund i de nordiske brugs- og andelsforeninger, var det kun få af dem, som opfyldte denne idealfordring. Der var nemlig kun få kvalificerede kandidater fra de nordiske kooperative bevægelser, som søgte stillingerne i Tanzania. De fleste havde deres baggrund og praktiske erfaringer fra private virksomheder, det være sig produktions- eller servicevirksomheder og hyppigt fra banker. Udover en solid praktisk baggrund havde de fleste af dem også en teoretisk uddannelse fra et universitet eller handelshøjskole. Danske rådgivere havde foruden deres praktiske erfaringer typisk en HD-eksamen inden for organisation, finansiering, afsætningsøkonomi eller revision og regnskabsvæsen. Nogle af rådgiverne arbejdede på centralt niveau i paraplyorganisationen CUT, andre i Moshi på Cooperative Center eller Cooperative College, som trænede det ledende personale i foreningerne. De fleste blev dog udstationeret som rådgivere for ”regional cooperative officers”, der repræsenterede kooperationsministeriet, og for ”union managers” rundt omkring i landet. I 1973 blev der oprettet en nordisk projektenhed i Dar es Salaam i premierministerens kontor.

Beslutningen om at oprette dette bindeled mellem de nordiske rådgivere og den tanzanianske administration skete i høj grad efter ønske fra rådgiverne, der følte, at den voksende politiske indblanding i foreningernes drift vanskeliggjorde arbejdet med de opgaver, de som rådgivere var sat til at varetage. Fra tanzaniansk side hilste man denne ordning velkommen, idet man fandt, at tilstedeværelsen af en nordisk koordinator styrkede mulighederne for, at han sammen med sin tanzanianske samarbejdspartner kunne forestå de løbende (og hyppige) tilpasninger af projekterne med hensyn til, hvordan såvel rådgivere som de finansielle støttemidler skulle anvendes.

Landsbyreformen og den nordiske støtte

Forudsætningerne for det nordiske projekt ændrede sig drastisk efter 1974, da Nyerere proklamerede, at senest i 1976 skulle hele landbefolkningen være flyttet sammen i organiserede landsbyer. Af særlig betydning for Det nordiske Andelsprojekt var et påbud om produktions- og forsyningsfællesskaber og oprettelse af såkaldte ”communal farms” i landsbyerne. Ved ”Village and Ujamaa Act” fra 1975 blev det pålagt landsbyerne at oprette landsbyråd samtidig med, at de hidtidige primære kooperative foreninger, der spændte over flere landsbyer, blev ophævet og deres opgaver fordelt på landsbyerne, som udgjorde ”village cooperatives”.

Nedbrydningen af de hidtidige kooperative strukturer blev tilendebragt i 1976, da sekundærforeningerne, (”unions”) blev ophævet. Den officielle begrundelse var, at de var gennemsyret af korruption og ineffektivitet, og at de udgjorde et fordyrende led mellem landsbyerne og statslige ”crop authorites”, som overtog unionernes funktioner og også deres aktiver. Hvor meget hold der var i disse beskyldninger for korruption er svært at vurdere. En hel del om det var der givetvis. Der er heller ingen tvivl om, at det spillede en rolle for omstruktureringen, at de store unioner i kaffe- og bomuldsområderne blev anset for at være en trussel mod partibureaukratiets magtmonopol. Selv om unionerne ikke var fri for korruptionsproblemer, er der heller ingen tvivl om, at nissen flyttede med over i deres afløsere, ”crop authorities ”. En af de store fordele ved de kooperative unioner havde været, at de var såkaldte ”multipurpose”-kooperati-ver. Det betød, at de håndterede flere afgrøder, og også varetog andre opgaver, så som at fordele driftsmidler til medlemmerne. Denne mangesidighed var en forudsætning for, at de kunne operere i en tilstrækkelig stor skala til, at omkostningerne ikke blev alt for høje i forhold til omsætningen. Deres afløsere, de statslige ”crop authorities” var afgrødespecialiserede, hvilket medførte megen tomgang og urimeligt høje omkostninger ved transporten af de forskellige afgrøder, ofte i små mængder, fra landsbyerne. Beslutningen om, at ”crop authorities” skulle overtage transporten fra landsbyerne var givetvis ikke primært baseret på rationelle, økonomiske overvejelser.

Forlængelsen af aftalen om Det nordiske Andelsprojekt

Eftersom den kooperative bevægelse i realiteten var ophævet, også selv om betegnelsen blev bevaret i den officielle sprogbrug, måtte det spørgsmål uvægerligt rejse sig, om der var grundlag for at fortsætte Det nordiske Andelsprojekt. Spørgsmålet var blevet aktualiseret, da den tanzanianske regering i 1974 fremsatte et forslag til at forlænge den hidtidige aftale. Det rummede en klækkelig udvidelse af den nordiske indsats fra de hidtidige godt 30 rådgivere til det dobbelte antal i de næste par år, hvorefter tallet skulle stabiliseres på et niveau omkring 45. Begrundelsen var, at der foruden et behov for fortsat støtte til flere af hidtidige opgaver, var et nyt behov for at træne ”village managers” og bogholdere i de mange hundreder ”village kooperatives”. Ikke mindst på baggrund af den usikre situation, som herskede på området i 1974-75, tøvede man i Norden længe med at svare på anmodningen– en tøven, som blev forstærket ved ophævelsen af unionerne i 1976.

I de drøftelser for eller imod en fremtidig støtte, som fandt sted i bistandsorganerne i Norden, blev der af både embedsmænd og de beslutningstagende organer udtrykt forståelse for – eller i det mindste formodninger om – at forudsætningerne for kooperativ virksomhed i fattige lande nok var væsentligt andre end dem, der eksisterede for kooperativ udvikling i de nordiske lande. Af stor betydning for overvejelserne var det, at ikke mindst den nordiske kooperative samrådsgruppe for bistandsspørgsmål, fra dansk side repræsenteret ved FDB og Andelsudvalget, gik ind for et fortsat samarbejde med Tanzania på de ændrede vilkår. Det var heller ikke uden betydning for den nordiske beslutning om at fortsætte støtten, at et Verdensbanklån, hvoraf en del skulle anvendes til at træne ”village managers” og ”bookkeepers”, blev gjort betinget af fortsat nordisk rådgiverbistand til dette program.

Aftalen blev følgelig fornyet. Projektet blev derefter i de følgende år knyttet nært sammen med udviklingen af de nye landsbyers økonomiske og organisatoriske opbygning. I samarbejde med det træningsprogram, Verdensbanken finansierede, tilstræbte man gennem Andelsprojektet at udvikle enkle bogholderisystemer, som kunne hjælpe landsbyernes valgte ledere med at føre kontrol med de økonomiske aktiviteter. På grund af den uklare situation om de fremtidige institutionelle rammer nøjedes man dog med fra nordisk hold at forlænge og tilpasse aftalen for et år ad gangen og på et lavere indsatsniveau end i de foregående år. Fra 1979 blev aftalen igen flerårig – frem til 1982 – med træningsprogrammer af ”village bookkeepers” som det væsentlige, men også med en vis direkte støtte til Kooperationsministeriet.

Hen til kommoden…

Inden udløbet af den nye aftale havde udviklingen i Tanzania på ny taget en vending. Det var nemlig meget hurtigt efter omvæltningen i 1976 blevet klart, at den nye tingenes tilstand ikke var holdbar, og at beslutningen om reelt at nedlægge kooperationen, i dens oprindelige tanzanianske udgave, var en fejltagelse. Der blev derfor nedsat en undersøgelseskommission i 1980 bestående af embeds- og partifolk, som fik til opgave at analysere forholdene omkring markedsføringen af landbrugsprodukter og på grundlag heraf fremsætte forslag om en eventuel genetablering af de tidligere kooperative strukturer. Til at forestå dette arbejde udpegede man en aldrende og respekteret tidligere leder af en af fortidens store og succesrige kaffeunioner.

Denne kommission udfærdigede i 1981 en rapport, som indeholdt et lovforslag, der stort set uændret blev vedtaget i Nationalforsamlingen i juni 1982. Ifølge den nye lov skulle man vende tilbage til situationen før 1976. Oven i det rod, der var opstået ved ophævelsen i 1976, herunder overførslen af aktiver fra unionerne til ”crop authorities”, som nu skulle tilbageføres, var landets økonomiske situation i mellemtiden blevet forværret. Hertil kom, at den nye lov rummede betydelige uklarheder omkring foreningernes autonomi, selv om den tilsyneladende indeholdt stærke indrømmelser over for de kredse, som havde insisteret på en tilbagevenden til tiden før 1976. Denne uklarhed udnyttede partibureaukraterne til at sikre sig, at de bevarede indflydelsen på kooperationens ledelse på såvel centralt som lokalt niveau. Partiet havde fortsat et sikkert greb om den centrale Tanzania Cooperative Union (CUT). Med hensyn til det lokale niveau var det blevet fastslået ved lovrevisionen, at den fremtidige afgrænsning af de enkelte foreningers geografiske udstrækning skulle bestemmes af hensynet til økonomisk effektivitet, hvilket ville føre til, at langt de fleste foreninger ville komme til at dække flere landsbyer.

Fornyet aftale

Efter udløbet af aftalen om det nordiske projekt i 1982 blev det igen aftalt at forlænge, idet man fra nordisk side fandt, at det ville være et forkert tidspunkt at lukke nu, hvor man tilsyneladende havde opgivet en væsentlig del af 1970’ernes hasarderede eksperimenter med at ophæve de tidligere kooperative strukturer, og da der nu var udsigt til, at samarbejdet fremover kunne foregå med de kræfter i Tanzania, som havde et ægte ønske om – og en begrundet tro på – den kooperative bevægelses fremtidige muligheder under de nye ”gamle” forhold. Tiden var dog desværre også præget af, at landet befandt sig i en alvorlig økonomisk krisetilstand.

Den nye aftale, som var fleksibel, drejede sig om i den første tid at støtte genetableringen af de næsten oprindelige udgaver af kooperative foreninger så vel som af den tilhørende infrastruktur: paraplyorganisationen CUT, Cooperative College, Cooperative Education Centre og Registratorens kontor i det ministerium, som kooperationen hørte under. Foruden en ganske betydelig indsats af personale (der var kalkuleret med 225 årsværk) blev der bevilget 50 mio. kr. til en lånefond i Rural and Cooperative Development Bank, som skulle anvendes til at renovere de store unioners transportflåde, der i 1976 var blevet overtaget af ”crop authorities”. En del af de nordiske personaleressourcer blev anvendt til at gennemføre analyser af levedygtigheden af de nye eller genskabte foreninger, såvel på ”societies”-niveau som for ”union”-overbygningerne. Et review af den nordiske aftale i 1984 førte til en delvis omlægning af den nordiske indsats med mere vægt på arbejdet med de genoprettede foreninger. Som noget helt nyt i dette nordiske projektsamarbejde med Tanzania blev det besluttet at koncentrere indsatsen til de unioner i den nordlige og mest udviklede del af landet, som stod for at markedsføre landets to vigtigste eksportafgrøder: kaffe og bomuld. Desuden blev det besluttet, at det nordiske personale kun skulle rådgive omkring de aktiviteter, som vedrørte eksportafgrøderne. Den begrundelse, som fra nordisk side blev givet for denne 

indskrænkning, gik på, at den fortsatte økonomiske krise i landet tilsagde en koncentreret indsats for at øge valutaindtjeningen.

Ved udgangen af 1988 ophørte aftalen om Det nordiske Andelsprojekt. Projektet havde i de 20 år, det havde varet, præsteret en ekspertindsats på rundt regnet 600 mandår, svarende til en tilstedeværelse af 30 nordiske eksperter gennem hele perioden.

Fortsat dansk støtte

Fra tanzaniansk side havde man gerne set en fortsættelse af støtten, og det var et ønske, som delvist blev imødekommet fra dansk side. Danida indvilgede nemlig i at overveje en fortsat støtte til markedsføringen i WCGA (Western Cotton Growing Areas) ved at understøtte de kooperative foreninger i området. Man besluttede dog først at undersøge betingelserne herfor. Danida indvilgede i, indtil en forundersøgelse havde vurderet mulighederne for en egentlig aftale, at understøtte visse af aktiviteterne i det afsluttede nordiske projekt i et år.

Forud for forundersøgelsen, der fandt sted i sommeren 1988, blev der udfærdiget et såkaldt ”aid memoire” mellem Danida og ministeren for kooperation, Poul Bomani. Her erklærede ministeren sig enig i, at eventuel fremtidig bistand skulle ydes direkte til primærforeninger, ligesom den tanzanianske regering forpligtede sig til at overholde de (fleste) universelle kooperative principper, herunder at undlade indgreb fra partiets side i foreningernes drift. Dette var meget vigtigt for en fremtidig dansk indsats.

Forundersøgelsen, der havde formanden for Danidas styrelse, direktør Peder Elkjær, som formand, blotlagde meget store effektivitetsproblemer i hele markedsføringskæden i WCGA. Hvad specielt primærforeningerne angik, viste det sig, at den aftale om at overholde de universelle kooperative principper, som var en del af ”aid memoiret”, ikke blev efterlevet. Der var fortsat tale om kraftig partiindblanding ved valget af bestyrelsesmedlemmer i foreningerne. Det samme gjaldt i forbindelse med de registreringer af foreningerne, der havde fundet sted. Her var de økonomiske kriterier for bæredygtighed, som var indeholdt i loven fra 1982, blevet forpurret af partiet, som ønskede at fastholde identiteten mellem landsbyer og foreninger, uanset at dette endnu engang medførte økonomisk urentable enheder.

Møde med partiformanden, Julius Nyerere

Umiddelbart efter denne forundersøgelse bad Danidas styrelsesformand og undertegnede om et møde med partiformanden Julius Nyerere for at få en endelig afklaring af kooperationens status i forhold til regering og parti. På mødet, der fandt sted i Nyereres landsby ved Victoriasøen, bekræftede Nyerere, at det efter en langvarig debat i partiets ledende organ i 1986 var blevet besluttet at opretholde partiets ”supremacy” over de kooperative foreninger. Når man ikke, efter en heftig debat herom i partiets ledende organ, havde villet opgive de lokale partiafdelingers ret og pligt til at godkende valget af bestyrelsesmedlemmer i de kooperative foreninger, så skyldtes det, sagde Nyerere, dårlige erfaringer med svigagtige bestyrelsesmedlemmer og et ønske om at beskytte de almindelige medlemmer af foreningerne. Over for vores indvending om, at partifolkene jo heller ikke altid var så rene, som man kunne ønske sig det, sagde Nyerere, at i så fald kunne foreningerne jo bare melde dem til politiet.12)

Diverse redningsforsøg

Resultatet af den seneste forundersøgelse og den efterfølgende drøftelse med Nyerere blev et nej til det tanzanianske ønske om et forsat samarbejde. Afslaget kom dog ikke til at betyde, at man fra dansk side udelukkede et fremtidigt samarbejde omkring markedsføringen af eksportafgrøder. Der var således en tæt kontakt med Verdensbanken i forbindelse med de langvarige forhandlinger, Verdensbanken førte med regeringen om lån til at gennemføre strukturtilpasninger af landbrugets institutioner (landbrugsminis-teriet, crop authorities, marketing boards, kooperativerne, banksektoren).

Som et delvist resultat af Bankens insisteren på en liberalisering af adgangen til at markedsføre majs og andre fødevareafgrøder samt på en delvis afvikling af restriktionerne for eksportafgrøder, blev det i foråret 1991 på ny forsøgt at gennemføre en stramning af Cooperative Act, som skulle føre til en klarere autonomi for foreningerne. Et andet resultat af Bankens drøftelser med tanzanianerne var en beslutning om, at alle de større unioner, som også fremover ville markedsføre de vigtigste eksportafgrøder, skulle være genstand for gennemgribende soliditetsundersøgelser og mulige omstruktureringer, inden der kunne ydes støtte til deres fremtidige virksomhed i den ene eller anden form.

Efter anmodning herom indvilgede man fra dansk side i at finansiere undersøgelser af unionerne i WCGA. Disse undersøgelser blev udført af et af de store internationale revisionsfirmaer, Cooper & Lybrand. Efter en række gennemgribende virksomhedsanalyser var konklusionen, at alle syv bomuldsunioner plus kaffeunionerne i Kagera var insolvente. For at sikre transport og behandling af råbomulden foreslog Cooper og Lybrand, at enten blev visse af unionerne omdannet til statslige selskaber, mens andre blev likvideret, eller også blev de unioner, som det var værd at holde liv i, rekonstrueret med udenlandske management kontrakter.

Tanzanianerne foretrak denne sidste løsning og var interesseret i eventuel dansk støtte til et sådant nærmere defineret arrangement. Andre donorer, især EU-Kommissionen, tog skridt til at støtte tilsvarende redningsaktioner i det sydlige højland. Fra dansk side fandt man dog ikke, at situationen var tilstrækkeligt afklaret til, at man ville gå ind i et mere omfattende støttearrangement. Indtil en sådan afklaring måtte være sket, indvilgede Danida i at yde finansiel støtte til en informationskampagne om den nye lov og til træningskurser på Cooperative College, som skulle forberede de nye ledelser i foreningerne og personalet i Kooperationsministeriet på en mulig renæssance for en indskrænket og troværdig kooperativ bevægelse bygget på frivillighed og autonomi.

Sic transit…

Det kom der ikke så meget ud af. Den entusiasme, som prægede den kooperative bevægelse omkring tidspunktet for uafhængigheden, kunne ikke genskabes. I en summarisk rapport om kooperationens historie, som den daværende registrator og kommissær udfærdigede i 1990, fastslog han, at ”It is important to establish that the major failures of the co-operatives are more basic than the union mismanagement, corruption, and lack of cooperative eduction among society members” Rapporten konkluderede, at kooperationens fremtid var nøje forbundet med, hvad man fremover ville lægge i ”the one party state”.

Tilbage blev spørgsmålet om, hvilke virkninger den langvarige og (personalemæssigt) ressourcekrævende, nordiske indsats måtte have haft på udviklingen i landet. Det må her desværre konstateres, at det oprindelige formål – at styrke og fremhjælpe kooperationen i Tanzania på de kooperative præmisser – som var målsætningen for de oprindelige initiativtagere (såvel de nordiske andelsbevægelser og forbrugerkooperationer som deres oprindelige samarbejdspartnere i Tanzania), ikke blev virkeliggjort. Om der ikke desto mindre er sket en vis kapacitetsopbygning gennem de trænings- og uddannelsesprogrammer, som mange nordiske eksperter udførte eller deltog i gennem årene, er det desværre ikke muligt at sige noget om.

Spørgsmålet om privat overtagelse af en del af unionernes aktiver (bomuldsmøller) forblev uafklarede i den følgende tid, og dialogen om et muligt fornyet dansk-tanzaniansk statsligt samarbejde om kooperativ markedsføring, og dermed også om dansk støtte til en af landets vigtigste kilder til valutaindtjening, døde ud.

2) Cooperative and Rural Development Bank

Før Tanzanias uafhængighed var den finansielle sektor helt domineret af oversøiske afdelinger af store britiske banker – og en enkelt indisk. Deres driftslån finansierede markedsføringen af eksportafgrøder. Finansielle institutioner, som kunne yde lange lån til investeringer i (afrikansk) landbrug, var stort set fraværende. Det var derfor naturligt, at der i kølvandet af den kooperative vækst før og efter uafhængigheden var interesse for at oprette en bank, som kunne støtte kooperationens deltagelse i nationens økonomiske liv og tilgodese behovene hos de kooperative foreninger og deres medlemmer for såvel korte som langsigtede lån.

I 1964 blev der ved lov oprettet en National Cooperative and Development Bank, hvis formål var på sædvanlige bankvilkår at opfylde kooperationens lånebehov for såvel korte som lange og mellemlange lån. Startvanskelighederne for den nye bank var store. Dens portefølje blev meget snart begrænset til at yde lange og mellemlange lån, da de udenlandske bankers afdelinger i Tanzania blev nationaliseret efter Arusha-deklarationen, og en statslig bank, National Bank of Commerce, blev oprettet i deres sted. Denne bank overtog den kortfristede kreditgivning, ikke mindst finansieringen af markedsføring og eksport af eksportafgrøder.

I 1971 blev Tanzania Rural Development Bank (TRDB) oprettet som et statsligt selskab og erstattede den hidtidige kooperative bank, idet TRDB også skulle tilfredsstille behovet for lån hos andre end de kooperative foreninger. Kapitalgrundlaget var statsligt suppleret med indskudskapital (gaver og koncessionelle lån) fra Verdensbanken, Tyskland og de nordiske lande. Bankens formål var at yde lange og mellemlange lån til projekter i landdistrikterne, herunder lån til at finansiere driftsmidler til at dyrke salgsafgrøder, og i forbindelse hermed at yde såvel teknisk som økonomisk rådgivning. Endvidere kunne banken selv stå for at indkøbe og videresælge produktionsmidler leveret på kredit. Den sidste bestemmelse fik betydning fra 1976, da de kooperative unioner blev ophævet, og banken herefter skulle yde lån og kreditter direkte gennem et stort antal såkaldt kooperative primærforeninger (= landsbyer).

Størstedelen af lånene medgik til at finansiere kunstgødningsprogrammer, en anden del til at finansiere traktorer, kornmøller, kyllingerugerier, redskaber m.m. Selv om distribution af fysiske varer ikke er normal bankvirksomhed, udførte TDRB angiveligt denne funktion bedre i disse år end andre statslige selskaber. Bankens distribution af produktionsmidler, som der blev ydet lån til at erhverve, øgede også sandsynligheden for, at lånene blev betalt tilbage.

TDRB undgik naturligvis ikke at blive svækket af de alvorlige kriseproblemer, som kom til at præge det tanzanianske landbrug fra midten af 1970’erne. Foruden de forstyrrelser i bankens virksomhed, som fulgte ophævelsen i 1976 af de kooperative unioner, efterlod disse en betydelig ubetalt gæld til banken, som senere blev overtaget af staten. Samtidig kunne der konstateres en kraftig stigning i tvivlsomme fordringer i forbindelse med den øgede kreditgivning til at finansiere kunstgødning og andre driftsmidler (pesticider, insekticider, redskaber), der blev ydet gennem et stort antal nyoprettede landsbyadministrationer. Blandt andet blev det et problem, at mange bønder, især i de sydlige regioner ikke anvendte kunstgødningen på de eksportafgrøder, som lånene var givet til, men på majsdyrkning, hvor høsten kunne afsættes på det parallelle marked udenom det statslige opkøbsmonopol, National Milling Corporation. Derved blev det vanskeligt at sikre, at driftslånene blev betalt tilbage ved at de kooperative unioner (ef-ter 1976 de statslige markedsføringsorganer) modregnede afdragene i medlemmernes tilgodehavender fra salget af deres afgrøder.

Afsætningen af bøndernes salgsafgrøder på det parallelle marked fik voksende betydning i disse år, selv om transportproblemerne satte grænser for, hvor meget der kunne afsættes på denne måde. Desuden blev bankens muligheder for at finansiere importen af kunstgødning og andre driftsmidler efterhånden begrænset, fordi den fik tildelt for lidt fremmed valuta fra de centrale valutamyndigheder. Dette blev i nogen grad afhjulpet af, at noget af den valutastøtte, som blev givet fra donorerne til banken, blev øremærket til at importere bestemte varer.

I 1983 påtalte den danske rigsrevision under sin gennemgang af den danske støtte til banken, at de danske støttemidler, som blev overført fra Danmark til Finansministeriets konto i Bank of Tanzania (centralbanken), herfra blev overført i lokal mønt til TRDB, der ikke fik tildelt den nødvendige valuta til at importere driftsmidler, som ikke kunne erhverves for lokal mønt. (I de værste kriseår i første halvdel af 1980’erne blev den danske valuta sammen med anden udenlandsk valuta brugt til at betale for nødvendige importvarer, f.eks. olie. Olietankerne afleverede kun deres laster i Dar es Salaam mod forudbetaling).

Der var således flere forhold uden for bankens indflydelse, som førte til en alvorlig svækkelse af dens soliditet og evne til at kunne leve op til sit formål.

I kølvandet på at de kooperative unioner blev genoprettet ved en ny lov fra 1982, blev bankens status og navn igen ændret i 1984, denne gang til Cooperative and Rural Development Bank (CRDB). Staten bevarede aktiemajoriteten (51 pct.), Bank of Tanzania indskød 19 pct., mens Cooperative Union of Tanzania fik tildelt 30 pct. af aktierne. Fra at være en bank, hvis udtalte formål var at yde korte og lange lån til investerings- og driftsformål, blev vægten nu igen lagt på banken som kooperationens bank. Det betød, at CRDB nu også kunne deltage i at finansiere markedsføringen af eksport- og af fødevareafgrøder (især majs). Finansieringen af markedsføringen af salgsafgrøder var ellers siden nationaliseringerne i 1967, som nævnt ovenfor, blevet varetaget af National Bank of Commerce (NBC), som gennem sit net af flere hundrede relativt velfungerende filialer, mod CRDB’s 20-30, var i stand til at præstere en mere effektiv kundekontakt med de lokale kooperative foreninger.

De relativt få filialer bevirkede også, at den rolle som sparekasse for landbefolkningen, som CRDB også var tiltænkt, blev stærkt begrænset på grund af de store afstande til bankfilialerne. Afstandsproblemet blev i nogen grad mindsket af, at de genoprettede unioner og primærforeninger nu igen kunne optræde som mellemmænd mellem banken og bønderne.

Selv om man forsøgte at frigøre banken fra at distribuere importerede varer, lykkedes det ikke helt. I løbet af 1980’erne omlagde flere donorer en voksende del af deres bistandsoverførsler til Tanzania til betalingsbalancebistand eller importstøtte, som blev bundet til indkøb i de pågældende donorlande. Det sidste gjaldt også Danida, som i begyndelsen af 1980’erne indgik en aftale med regeringen om at levere for 20 mio. kr. varer, som der var en udtalt mangel på i landdistrikterne. Det blev overdraget CRDB at distribuere varerne, der blev indkøbt af Danida. Det tog nogle år at få denne aftale fuldt effektueret, og den medførte en kraftig belastning af administrationen såvel i Danida som i banken. Danidas og CRDB’s tagen hånd om disse leverancer var begrundet i et ønske om at sikre, at den underforsynede landbefolkning fik adgang til vigtige forbrugsgoder, bl.a. cykler.

Af bankens samlede udlån i midten af 1980’erne stammede ca. halvdelen fra korte og lange indskud, mens en fjerdedel blev finansieret ved lån i centralbanken, Bank of Tanzania. Resten bestod af overførsler til hovedsagligt ikke-øremærkede udlånskonti i form af gaver eller lån fra officielle donorer. Disse overførsler skete til særligt oprettede konti for de forskellige donorers indskud.

I de tidlige år af bankens eksistens ønskede flere donorer, at de skulle kunne identificere, hvem der modtog lån fra de respektive donorkonti. En sådan identifikation af lånere havde kun mening i de tilfælde, hvor lånene blev målrettet til bestemte donorstøttede projekter eller programmer, hvor banken blev anvendt som kanal for midler, som man ønskede skulle være til rådighed for projekterne. I andre tilfælde, og det gjaldt det meste af den danske bistand gennem CRDB, var der tale om støtte til bankens egenkapital, og ikke dens låntagere.

Blandt en banks handlingsparametre hører fastsættelsen af rentesatserne og udlånspolitikken. I lærebøger om udviklingsøkonomi er udviklingsbankers rentepolitik et centralt spørgsmål: Skal renten afspejle en markedsbestemt pris på ind- og udlån, eller skal den være politisk bestemt? Det sidste fører erfaringsmæssigt til en lavere rente og til udlånsrationering, hvor det ikke nødvendigvis er de mest rentable investeringer, der vil blive tilgodeset. TRDB/CRDB’s renter lå det meste af tiden langt under inflationsraten i samfundet, og politiske og andre ikke-økonomiske hensyn prægede udlånspolitikken. Under disse forhold kunne man måske forvente, at Bankens rentepolitik var genstand for løbende drøftelser mellem banken og dens donorer, men en sådan dialog fandt ikke sted.

Bistanden

De danske overførsler til CRDB blev indledt ved oprettelsen af TRDB i 1971 og fortsatte med aftaleforlængelser op til 1988. Frem til begyndelsen af 1990’erne var der blevet overført samlede bilaterale bidrag fra Danmark på 216 mio. kr.

En opgørelse fra 1987 viser, at for perioden 1971-86 var Verdensbanken (IDA) den største donor med knap halvdelen af den totale donorstøtte, mens Danmark kom ind som den næststørste donor med en samlet støtte på knap en fjerdedel af de samlede overførsler. Hertil kom den danske andel af en særlig lånefond på 45 mio. kr., som blev oprettet i 1985 i forbindelse med den seneste aftale om Det nordiske Andelsprojekt, og som var beregnet til udlån til at rehabilitere visse unioners lastbilflåde. Ingen andre donorer stod i ovennævnte periode for mere end 10 pct. af de samlede donoroverførsler til banken.

I slutningen af 1980’erne kom der nye donorer til, bl.a. Den Europæiske Udviklingsfond (under Lomé-konventionen), som kanaliserede en del af sin på dette tidspunkt voksende importstøtte gennem CRDB. Overførslerne var øremærket til import af driftsmidler til landbruget og til kooperative foreninger i det sydlige højland, som EU havde valgt at støtte, efter at de nedlagte unioner var blevet genoprettet i 1976. Efter afslutningen af næsten en snes års overførsler til Cooperative and Rural Development Bank var der en pause i den danske bankbistand. I de følgende år gennemførte Tanzanias regering i samarbejde med Verdensbanken en omstrukturering af den finansielle sektor i landet, som bl.a. omfattede en privatisering af bankvirksomheden i landet.

Evalueringer

Flere evalueringer af banken og af anvendelsen af de donormidler, som gennem årene blev kanaliseret gennem den, bekræftede, at de utilfredsstillende resultater især skyldtes forhold uden for banken, som den havde ringe eller ingen indflydelse på. Det var da også den konklusion, der blev draget af en evaluering af den danske støtte til banken frem til 1986. En anden undersøgelse, udført af Verdensbanken, som rummede en systematisk gennemgang af TRDB’s forvaltning, konkluderede, at der var tale om et usædvanligt velledet statsligt selskab med veletablerede informationssystemer og regnskaber, der blev udarbejdet og revideret regelmæssigt. I den løbende kapacitetsopbygning af bankens forvaltning havde udenlandske donorer spillet en betydelig rolle. Det gjaldt især et amerikansk træningsprogram, som blev bragt til ophør med meget kort varsel på grund af den konflikt, der i begyndelsen af 1980’erne opstod mellem Tanzanias og USAs regering om USAs støtte til apartheid-regimet i Sydafrika.

En ny bank

I begyndelsen af 1990’erne anmodede Tanzanias regering om dansk bistand til at rekonstruere og privatisere CRDB. Rekonstruktionen var blevet nødvendig, fordi omfanget af tvivlsomme fordringer, hvoraf en stor del ikke kunne inddrives, var kommet ud af kontrol. Anmodningen blev imødekommet, og tre erfarne danske bankfolk blev rekrutteret med den opgave at bidrage til et oplæg om CRDB’s fremtid. Efter de fornødne afskrivninger på uerholdelige fordringer, og efter at staten havde ombyttet resten af de tvivlsomme aktiver med statsobligationer, gik man med de danske bankfolks bistand i gang med selve rekonstruktionen. Den førte blandt andet til afskedigelse af 1000 af bankens hidtidige 1600 medarbejdere.

I begyndelsen af 1994 blev der ydet en dansk bevilling på 45 mio. kr. til den renoverede bank. Heraf blev 20 mio. kr. indskudt i en særlig fond, som Tanzanias finansministerium skulle anvende til at købe aktier i den nye bank. Størstedelsen gik til at modernisere banken og dens filialer. Det blev gjort til en betingelse fra dansk side, at de 20 mio. kr. ikke måtte overstige 30 pct. af bankens aktiekapital, og at der inden en fastsat frist skulle være tegnet aktier af private til et samlet beløb på mindst 66 mio. kr.

Et års tid efter var betingelsen opfyldt, blandt andet takket være en kampagne, som overtalte et stort antal småsparere til at købe aktier i banken. Den tidligere formand for Danidas styrelse, som også var tidligere bankdirektør, indtrådte i bankens bestyrelse. En anden dansker og tidligere bankdirektør blev midlertidigt indsat som vicedirektør i bankens direktion, ligesom der også blev ydet anden ekspertbistand til bankens daglige drift. Privatiseringen af banken var nok en af de mere vellykkede privatiseringer, der blev gennemført i Tanzania i 1990’erne, hvor potentielle købere af de udbudte statsvirksomheder ikke stod i lange køer.

3) Veterinærfakultet

Baggrund

I slutningen af 1960’erne bad den tanzanianske regering Danida om støtte til at opbygge et landbrugsfakultet ved Dar es Salaam University College (UCD). På det tidspunkt var UCD endnu en afdeling af University of East Africa, som foruden fælles fakulteter for alle tre universitetsafdelinger (Makerere, Nairobi og Dar es Salaam), også rummede specialiserede fakulteter. Det var typisk udgiftskrævende fakulteter. Landbrugsfakultetet, som var lokaliseret på Makerere i Uganda, var et af dem. Beslutningen i Dar es Salaam om at oprette sit eget landbrugsfakultet blev for det første begrundet med, at trods de besparelser på det statslige budget, som et fælles østafrikansk fakultet medførte, var landbrug og landbrugsudvikling en så væsentlig del af hele den fremtidige udvikling af landet, at det talte for et eget landbrugsfakultet. For det andet var de naturgivne betingelser for landbrug i de tre østafrikanske lande ret forskellige.

Af betydning for beslutningen var også, at der i Morogoro, 200 km vest for Dar es Salaam, allerede var et såkaldt diplom-college, oprettet og drevet med hollandsk og amerikansk bistand. Dets formål var at uddanne mellemteknikere på landbrugsområdet, som der var stort behov for i den statslige konsulenttjeneste. En opgradering af skolen i Morogoro til et fakultet under University College of Dar es Salaam forudsatte fysiske investeringer og en styrkelse af lærer- og forskningskapaciteten. Hertil ønskede man dansk støtte, hvilket blev imødekommet.

I midten af 1970’erne blev Danida bedt om at hjælpe med en udvidelse af landbrugsfakultetet med en veterinærafdeling med stort samme begrundelser som dem, der blev givet år forinden omkring støtten til landbrugsfakultetet. I Danida blev det nye forslag mødt med skepsis, idet man skønnede, at eftersom veterinæruddannelser overalt i verden er meget dyre uddannelser, burde Tanzania sende sine veterinærstuderende til universiteter i andre lande – og især lande, hvor uddannelsen var tilpasset de krav, der må stilles til dyrlæger i Tanzania. I Tanzania indgår langt det meste kvæg bortset fra enkelte store statslige kvægfarme i en overvejende naturalieøkonomi under pastorale eller semipastorale driftsformer. Reaktionen på det danske argument var en oplysning om, at man i nyere tid faktisk havde sendt veterinærstuderende til veterinærafdelingen på Nairobi University, men som følge af de ustabile relationer mellem den tanzanianske og kenyanske regering kunne man ikke på længere sigt forlade sig på kenyanerne. Samme forbehold havde man over for veterinærfakulteter i Nigeria, som ellers var en anden mulighed.

Fra dansk side indvilgede man herefter i at foretage en forundersøgelse, som kunne klarlægge, om der kunne ydes dansk støtte, og i givet fald under hvilke omstændigheder. Forundersøgelsen konkluderede, at såfremt der kunne opnås en rimelig grad af sikkerhed i et samarbejde med Nairobi, burde denne løsning tilstræbes. I modsat fald ville Danida overveje at støtte oprettelsen af en veterinærafdeling med optagelse af maximalt 25 studenter om året. Det ville i givet fald desuden være en betingelse, at Landbohøjskolen i København ville påtage sig at samarbejde med universitetet i Tanzania om at opbygge den faglige kapacitet.

Kvæghold

Kvæghold

Aftalen om dansk støtte

Resultatet af overvejelserne blev en aftale fra 1979 om finansiel støtte på i alt 32.mio. kr. til i en treårsperiode at dække udgifterne til laboratorieudstyr, undervisningslokaler, studenter- og stabsboliger m.m. Udgifterne til at udsende undervisere og til stipendiatophold i Danmark eller andre lande var ikke inkluderet i budgettet, men ville blive dækket af Danidas generelle ekspert- og stipendiatbevillinger. Behovet for personelstøtte ansås heller ikke for at være stort i de første år af samarbejdet. Selv om veterinærafdelingen allerede så småt var startet i 1976 uden dansk bistand, ville der ikke være et øget behov for dansk personelstøtte før engang i begyndelsen af 1980’erne, når de første årgange af studerende nåede frem til at skulle modtage en mere specialiseret undervisning, hvilket ville ske samtidig med, at de fysiske installationer var færdige.

Det videre forløb

I 1981 blev der rekrutteret syv lærere fra KVL (Landbohøjskolen i København), samtidigt med at der blev aftalt en løs ramme for at sende M.Sc- og Ph.d.-stipendiater fra Morogoro til KVL. Der var fortrinsvis tale om studerende, som var udset til senere at blive undervisere, eller som allerede underviste ved fakultetet. Stipendiatopholdene ved KVL indgik i en vekselvirkning mellem forskning i Tanzania og studieophold ved KVL, kaldet ”sandwich”-modellen.

Ved en gennemgang (”review”) af det danske bidrag til fakultet i 1984 var konklusionen, at de hidtil opnåede resultater var rimeligt gode, selv om der havde været forsinkelser, og selv om udgifterne til de dansk-finansierede investeringer var eskaleret. På grund af kraftig inflation i Tanzania blev der foretaget betydelige opreguleringer af den oprindelige danske projektbevilling, så den matchede de inflationsramte tanzanianske budgetter, når den blev vekslet til tanzanianske shillings ved den officielle, stærkt overvurderede, tanzanianske valutakurs. I 1986 var den oprindelige danske bevilling derfor svulmet op til 60 mio. kr.

Desværre havde der også fundet forstyrrende afbræk og forsinkelser sted i udsendelsen af eksperter, blandt andet som følge af tidkrævende udvælgelses- og ansættelsesprocedurer i Morogoro og København. Der havde også været problemer på KVL med at akkommodere alle stipendiaterne. I 1986 blev der bevilget yderligere 15 mio. kr. for perioden 1986-91 til nye investeringer i veterinærafdelingen, som nu var et fakultet, idet det oprindelige landbrugsfakultet under universitetet i Dar es Salaam var blevet opgraderet til et selvstændigt universitet, kaldet Sokoine Agricultural University (opkaldt efter Tanzanias daværende statsminister, som omkom i 1984 ved en trafikulykke).

Samarbejdet med KVL

I en ny regeringsaftale, 1986-1991, var der forudsat et fortsat nært samarbejde mellem det nye veterinærfakultet og afdelinger på KVL, idet det var forventet, at KVL for den kommende periode kunne bistå med at rekruttere en ekspertbistand på omkring 40 årsværk, svarende til 7-8 Danida-finansierede eksperter, for den kommende femårsperiode. Desuden skønnede man, at der ville være behov for et nogenlunde lige så stort antal dansk-finansierede stipendiater ved KVL og på andre uddannelsessteder i eller uden for Danmark. Herved ville der efterhånden være opbygget en undervisnings- og forskningskapacitet i fakultetet, som ved aftalens udløb ville gøre det muligt at afslutte uddannelsen af godt 30 veterinærkandidater årligt – fortrinsvis ved at anvende tanzanianske lærekræfter. Aftalen forudsatte en gradvis tanzaniansk overtagelse af driften af fakultetet, hvilket hurtigt viste sig at være en temmelig optimistisk antagelse under de vanskelige forhold i landet og med en slunken statskasse.

Evalueringer

Af de vurderinger, som blev løbende foretaget af samarbejdet, skal her nævnes to. Den ene, fra 1988, rummede en projektgennemgang foretaget af to eksterne konsulenter. Der blev i deres rapport sat spørgsmålstegn ved, om uddannelsesprogrammerne, der var præget af den danske veterinærtradition, var tilpasset forholdene i Tanzania. Det blev anset for en svaghed, at man ikke i langt højere grad havde søgt at inkorporere komponenter fra tilsvarende institutioner i Afrika i undervisningsprogrammerne, selv om dette ville anfægte den såkaldte sandwich-model, som samarbejdet med KVL byggede på. Danske lærere ved fakultetet mente, at det ville skabe komplikationer for modellen, hvis man inddrog andre skoler.

Endvidere kritiserede rapporten en manglende omkostningsbevisthed ved brugen af de danske støttemidler. Det gjaldt specielt i forbindelse med hyppige korttidsbesøg af danske eksterne censorer, hvor censureringen nok kunne være klaret ved at bruge veterinæreksperter fra undervisningsinstitutioner nærmere på Tanzania. Rapporten konkluderede, at man burde undgå en overproduktion af dyrlæger med længerevarende uddannelser, som der ikke var noget udtalt behov for, og hvis anvendelse den tanzanianske regering heller ikke ville være i stand til at finansiere. Det blev derfor foreslået, at fakultetet nedjusterede undervisningen til et mere relevant fagligt niveau. Sigtet skulle være at producere flere anvendelige, men mindre bekostelige, veterinærassistenter, eventuelt gennem supplementkurser til den bredere anlagte agronomuddannelse. En ikke mindre kritisk vurdering af den danske støtte fra den tid findes i det såkaldte MADIA-studie13). Det blev ikke her bestridt, at der var god grund til at støtte kapacitetsopbygningen på det veterinære område. Man bestred derimod, at det var hensigtsmæssigt at satse så meget på at opbygge en omfattende kurativ indsats på kvægområdet, som blandt andet indeholdt undervisning i kirurgi og anæstesi med dertil hørende, kostbare apparatur. Hvis man havde anlagt en samfundsøkonomisk indfaldsvinkel fra starten, var der nok blevet satset meget mere på at anvende ressourcerne på basale uddannelsesprogrammer i forebyggelse og diagnosticering af de mest udbredte kvægsygdomme.

Undervisning i veterinær kirurgi. Et af problemerne ved dette projekt var, at undervisningen ikke i tilstrækkelig grad var tilpasset tanzanianske forhold

Undervisning i veterinær kirurgi. Et af problemerne ved dette projekt var, at undervisningen ikke i tilstrækkelig grad var tilpasset tanzanianske forhold

Den danske bistand afspejlede den nationaløkonomiske og husdyrbrugsmæssige virkelighed, som eksisterede i Danmark, og som forskere og lærere fra KVL var præget af, og som de med deres typisk alt for kortvarige ophold i Afrika ikke formåede at omstille til den helt anderledes afrikanske virkelighed. Der blev i MADIA-studiet henvist til veterinærforskning andre steder i Europa og i Afrika, som passede for den afrikanske virkelighed, karakteriseret ved, at der var knappe ressourcer til rådighed for kvægsektoren og med klimatiske og socioøkonomiske omgivelser, der var meget forskellige fra forholdene i Europa.

Udfasningen

Efter at samarbejdsaftalen med Danida udløb i 1991 skete der en udfasning af den danske bistand frem til 1994, i hvilken periode Danida finansierede mindre renoveringer og fornyelser på fakultetet. Uddannelsesprogrammet fortsatte til 1996. På dette tidspunktet havde projektet opfyldt de oprindelige kvantitative mål for kapacitetsopbygningen (plads til 25 veterinærstuderende pr. år), om end det havde været et relativt udgiftskrævende projekt (i alt blev der anvendt mere end 100 mio. kr. i dansk bistand). Fakultetet var i store budgetvanskeligheder, som uundgåeligt ville stille krav til en betydelig nedjustering af aktiviteterne, med mindre regeringen kunne overbevise én eller helst flere nye donorer om det fornuftige i en fortsat støtte til fakultetet i en udgave, som var tilpasset den fremtidige tanzanianske virkelighed.

4) Bekæmpelse af rotter og mus

Baggrund

Gnavere, især rotter, udgør et alvorligt problem i udviklingslandene i troperne. Det gælder i høj grad også i Tanzania. En meget stor del af fødevareafgrøderne fortæres af rotter både før høsten og senere under oplagringen. Hertil kommer, at især rotterne er smittebærere af forskellige epidemiske sygdomme, som plager befolkningerne på landet. I 1970’erne, da dette projekt var under overvejelse, fandtes der ikke pålidelige skøn over rotteplagens omfang i landsbyerne i Tanzania, men der var visse skøn fra forskellige landsbyer, der gik ud på, at mellem 25 og 60 pct. af et års høstudbytte af fødevareafgrøder blev fortæret af mus og især af rotter.

Der skal anvendes forskellige metoder til at bekæmpe rotter. Spørgsmålet om bistand udefra havde i Tanzania været drøftet med flere internationale og nationale donororganisationer. Da Danida var en af dem, der viste interesse for at yde støtte, blev en erfaren dansk skadedyrsekspert udsendt for at tage bestik af situationen. Sammen med det tanzanianske landbrugsministerium udfærdigede han et projektforslag, hvilket i 1979 førte til en aftale om en dansk-støttet indsats.

Den danske bistand

Projektet, som var udset til at være det første skridt til en national bekæmpelsesplan, og som skulle vare i tre år, var delt op i to faser. Den første bestod i at bekæmpe rotter i 36 landsbyer i Mbeya- og Morogoro-regionerne. Anden fase skulle bestå i at oprette et laboratorium til at studere rotternes biologi og udvikle kontrolmetoder baseret på testmateriale fra feltstudier og med sigte på en national strategi, som passede for tanzanianske forhold. Der blev bevilget 6,2 mio. kr. til at finansiere laboratoriet samt til biler og stabsboliger.

Projektet, der sorterede under Landbrugsministeriet, fik sin base på landbrugsuniversitetet i Morogoro, hvor laboratoriet skulle opføres. Herudover skulle der rekrutteres en projektleder og enkelte andre Danida-udsendte, som sammen med tanzanianske counterparts skulle stå for udførelsen. Aftalen blev siden hen forlænget frem til 1989 med en sammenlagt støtte på 12 mio. kr. ud over ekspertudgifterne.

Projektforløb

Desværre blev projektet fra starten præget af for hastig forberedelse og mangel på en specificeret plan til at gennemføre projektet, der ifølge sagens natur var vigtigt, men også meget problemfyldt. Den forcerede forberedelse, der havde at gøre med en utilstrækkelig indsigt i den lokale virkelighed, blev også vanskeliggjort af, at det hele foregik i en tid, hvor de logistiske forhold efterhånden var blevet meget vanskelige. Det gjaldt ikke mindst transportforholdene, hvilket hæmmede arbejdet og samarbejdet mellem de udenlandske og tanzanianske eksperter.

Rekrutteringen af udenlandske rådgivere og tanzanianske counterparts og af det tanzanianske hjælpepersonale trak længere ud end forudset. Ikke mindst den sene ansættelse af en projektleder medførte en betydelig forsinkelse af planen. Blandt de udenlandske rådgivere blev det opfattelsen, at projektet led under, at størstedelen af det lokalt ansatte personale ikke havde det minimum af basisviden, der var nødvendig, for at tanzanianerne kunne tage ved lære af de mere uddannede og erfarne udlændinge. Også forskningslaboratoriet blev stærkt forsinket og var først klart i midten af 1982, da anden fase skulle have været afsluttet efter den oprindelige plan. Hertil kom, at Tanzania fra slutningen af 1970’erne oplevede en accelererende inflation. Det undergravede budgettet, bevilget i danske kroner, når det blev vekslet til inflationsramte tanzanianske shilling til den gældende, urealistiske valutakurs.

Nogle resultater

Trods de mange problemer trænede man inden for de første par år et par snese rottefængere, og der blev udlagt rottegift i 5000 bambusrør i 14 landsbyer i Mbeya-regionen og i 5000 bambusrør i 14 landsbyer i Morogoro-regionen. Det lykkedes desværre ikke efterfølgende at fastholde mere end et fåtal af de trænede rottefængere.

Efter at der i 1981 var tiltrådt en amerikansk chefrådgiver med erfaringer fra forskning i skadedyrsbekæmpelse i Asien, gik man i gang med systematiske markundersøgelser af rottepopulationer, af adfærdsmønstre og formeringsadfærd under forskellige forhold. Det blev konstateret, at majs og sorghum var rotternes foretrukne afgrøder, om end livretterne varierer blandt de forskellige rottearter, hvoraf der viste sig at være mindst en halv snes i Tanzania, om end med meget forskellig forekomst. Trods mange vanskeligheder blev der i begyndelsen af 1980’erne angiveligt indsamlet værdifulde taksonomiske, økologiske og biologiske data af betydning for en fremtidig national plan for rottebekæmpelsen. Som et første skridt i den retning blev det besluttet at afprøve resultaterne af den indsamlede viden i et par stærkt rotteplagede områder i Morogoro, og det blev derfor aftalt at forlænge projektet med en supplerende dansk bevilling på 4 mio. kr. frem til 1986. Forlængelsen byggede blandt andet på en forventning om et stærkere engagement fra Landbrugsministeriets side.

En evaluering

Ved en uafhængig evaluering fra 1985 foretaget af et tanzaniansk-finsk-dansk eksperthold fandt man, at der var opnået rimeligt gode resultater ved afprøvningen af de praktiserede bekæmpelsesmetoder i to udvalgte områder i Morogoro. Desværre havde det ikke været muligt at foretage cost-benefit analyser til at bedømme deres økonomiske effektivitet. Hvad var mon forholdet mellem omkostningerne ved en bestemt rottekampagne og værdien af en herved fremkaldt forbedring af høstudbyttet? En vanskelig vurdering. De registrerede data for de forbedringer i høstudbyttet, der var opnået ved de afprøvede metoder, var alt for usikre.

Et andet stort problem havde været den angiveligt manglende motivation og udbredte skepsis over for projektet og de involverede myndigheder hos de berørte landsbybefolkninger. Trods konsulentanvisninger var landsbybeboerne utilbøjelige til at gøre det, som var nødvendigt for at opnå optimale resultater. Eksempelvis undlod mange at rense markerne efter majshøsten, hvilket gjorde det vanskeligt at holde rottepopulationen i ave.

På grund af navnlig vanskelighederne med at få landsbybeboerne til at medvirke aktivt i et bekæmpelsesprogram, fandt man det ikke tilrådeligt at tage de næste skridt i udformningen af en national strategi. Man konkluderede imidlertid ved evalueringen, at projektaftalen, som udløb i slutningen af 1985, burde forlænges i to år med henblik på at gentage afprøvningen i Morogoro-området ved at inddrage de gode og mindre gode erfaringer, man havde opnået ved afprøvninger i 1984-85. Hvis man standsede nu, ville det meste af den hidtidige indsats være spildt. En fortsættelse af projektet krævede imidlertid et nyt udenlandsk personale, da kontrakterne for såvel den amerikanske projektleder som den danske økolog var udløbet. Desuden ville der endnu gå nogle måneder, før en tanzaniansk ekspert, der havde været under uddannelse i USA, vendte hjem og kunne overtage ledelsen af laboratoriet og de pilotundersøgelser, der udgik derfra, i samarbejde med den danske rådgiver.

Det videre forløb

For at holde projektet i gang blev den danske økolog udsendt igen, denne gang som korttidsekspert, efterfulgt af en finsk korttidsekspert. Da der fortsat var problemer med at rekruttere tanzanianske counterparts, trak det ud med den danske projektforlængelse og dermed rekrutteringen af en ny udenlandsk stab.

I mellemtiden fortsatte den tanzanianske stab arbejdet i forskningslaboratoriet i Morogoro, hvor der efterhånden var tilknyttet nogle få universitetsuddannede tanzanianere. Ligeledes fortsatte man med at afprøve forskellige bekæmpelsesmetoder i landsbyer i Morogoro suppleret med et område i Mbeya-regionen, hvor der allerede var udstationeret tanzaniansk personale til rottebekæmpelse. Her var der også ved at blive opført en kontrolstation for tanzanianske midler. Landbrugsministeriet forsøgte at løse de prekære problemer med counterparts til de udsendte Danida-eksperter samt at opfylde kravene om, at Tanzania skulle afholde visse andre driftsudgifter, hvilket Danida fandt var nødvendigt at stille som betingelse for at fortsætte projektet med dansk medvirken. Trods de tanzanianske bestræbelser på at leve op til disse krav, rådede der på dansk side en betydelig tilbageholdenhed i hele 1986 med at genoptage den danske indsats, herunder at rekruttere et par nye langtidsrådgivere. Problemet bestod i høj grad i ustabile ansættelses- og aflønningsforhold for det tanzanianske personale, et problem som i stigende grad prægede hele den offentlige sektor. Trods de tanzanianske vanskeligheder med at opfylde deres del af den oprindelige aftale, blev det i 1987 besluttet at forlænge aftalen i to år i håb om, at tanzanianerne ville kunne opfylde deres del af aftalen. Den finske ekspert, som havde været tilknyttet projektet som midlertidig projektrådgiver, blev udnævnt til ledende rådgiver for den tanzanianske leder af projektet.

Afslutningen

Ved slutningen af aftaleperioden i 1989 blev der foretaget et dansk-tanzaniansk gennemgang (review) af projektet for perioden 1985-89. I rapporten fra denne ”review”-mission blev det vurderet, at der i den nævnte periode var sket betydelige fremskridt med at løse de væsentligste tekniske problemer forbundet med kontrol af rotter på landsbyniveau. Man konstaterede, at det eksisterende organisatoriske netværk på regionalt eller nationalt niveau endnu ikke var udviklet nok til, at der kunne drages fuld nytte af laboratoriearbejdet med markforsøgene i Morogoro, Iringa og Mbeya. Der var også et stykke vej at gå med at uddanne og træne specialister på forskellige niveauer og i fornødent antal. Det blev derfor foreslået, at Danida skulle overveje at starte et nyt projekt, når den hidtidige aftale efter kort tid udløb. I dette nye projekt skulle vægten lægges på at træne specialister, som skulle tilknyttes rottebekæmpelseskomponenten i et nationalt netværk for plantebeskyttelse, som Landbrugsministeriet på daværende tidspunkt overvejede, og som Storbritannien og Canada ydede teknisk bistand til at planlægge.

I en kommentar til review-rapportens optimistiske konklusioner, bemærkede den tanzanianske leder af laboratoriet i Morogoro, hvor der på dette tidspunkt ud over den danske projektrådgiver var tilknyttet en snes nye universitetsuddannede og mellemteknikere, at han var enig i dette forslag om fremtidig dansk støtte integreret i det større plantebeskyttelsesprogram, men han var uenig i, at de tekniske problemer ved valg af gifte m.v. var løst. Et af problemerne var angiveligt, at tanzanianske rotter hurtigt finder ud af at gå uden om visse typer af foretrukket rottegift. Hvis de skulle komme for skade at indtage giften, var der et studie, der tydede på, at rotterne hurtigt fandt ud af at fortynde effekten ved bagefter at drikke vand.

Danida opgav at forny projektsamarbejdet, efter at kontrakten med den udsendte rådgiver var udløbet i 1989.

5) Vaccinationsprogrammet

Baggrund

Vaccinationer af børn i Tanzania går tilbage til kolonitiden. Imidlertid var det først i 1968, at Tanzania fik sit første systematiske børnevaccinationsprogram, mod kopper, der fik relativt stor succes. I 1970 blev det sidste tilfælde af kopper i Tanzania registreret, og i 1978 blev Tanzania erklæret koppefrit land. I kølvandet af Arusha-deklarationen besluttede TANU og regeringen at lægge øget vægt på den forbyggende indsats og at styrke sundhedssystemet i landdistrikterne. Der skulle lægges vægt på indsatser over for mødre og børn, det såkaldte Maternal and Child Health Care System (MCH), som Det udvidede Vaccinationsprogram (EPI) blev en komponent af.

EPI blev lanceret i 1975 med støtte af WHO og UNICEF, og det begyndte som et pilotprogram i tre distrikter. Programmet, der meget hurtigt blev landsdækkende, var en udløber af WHO’s globale EPI, som blev lanceret i 1974, og som havde som sit mål på verdensplan at udrydde eller kontrollere seks af de alvorligste, epidemiske børnesygdomme: Mæslinger, polio, stivkrampe, difteritis, tuberkulose og kighoste. Resultaterne af de hidtidige tanzanianske erfaringer var gode, og i 1977 modtog Danida samtidig med WHO og UNICEF en anmodning fra Tanzania om støtte til at fortsætte det hidtidige program, hvilket udløste en mindre dansk bevilling. Med henblik på en mulig kraftig udvidelse af programmet blev der i 1978 foretaget en evaluering med deltagere fra Tanzanias sundhedsministerium, Danida, WHO og UNICEF. I evalueringsrapporten blev det hidtidige vaccinationsprogram rost for på få år at have udviklet sig til at være et af de bedste vaccinationsprogrammer sammenlignet med andre udviklingslande.

Bistanden

Imidlertid var de fastlagte mål i programmet endnu ikke opnået til fulde, og det havde en lang række styringsmæssige og organisatoriske problemer. En udvidelse af det forudsatte væsentligt flere ressourcer. På denne baggrund blev det i 1979 besluttet at yde dansk støtte til vaccinationsprogrammet i en 5-årig periode med sammenlagt 30 mio. kr. Af dette beløb blev 10 mio. kr. afsat til vaccine, mens resten blev øremærket køretøjer m.m. Hertil kom udgifter til en dansk projektleder, som sammen med en leder af programmet i det tanzanianske sundhedsministerium var ansvarlig for planlægning og budgetter. Foruden den danske projektleder blev der udsendt danske tekniske eksperter svarende til 13 eksperter i hele aftaleperioden. Den finansielle støtte såvel som ekspertbistanden blev på baggrund af en evaluering i 1985 forlænget frem til 1990 med en bevilling på 77,6 mio. kr., og i 1991 bevilligede finansudvalget yderligere 139 mio. kr. til en forlængelse frem til 1995. Sammenlagt har programmet fra 1979 til 1995 modtaget omkring 250 mio. kr., eksklusive ekspertstøtten.

Af de med årene øgede bevillinger gik en væsentlig del til import af vacciner, køle- og vaccinationsudstyr, til at etablere og opretholde et distributionssystem (herunder 130-140 mindre køretøjer og en kølekæde) samt til at træne personalet. WHO og UNICEF ydede faglig bistand. Vaccinerne, der for en dels vedkommende blev leveret af Statens Serum Institut, blev i Dar es Salaam opbevaret i et centralt lager og siden transporteret ud til distrikternes sundhedscentre i nedkølede beholdere. Rundt om i landdistrikterne foregik vaccinationerne fra sundhedscentrene, hvoraf der i slutningen af 1980’erne var 3000. Hertil kom 2500 vaccinationssteder, der var indrettet til formålet i udvalgte landsbyer.

I Tanzania vaccinerer sundhedsplejersken. Vaccinationsprogrammet opnåede mange flotte resultater

I Tanzania vaccinerer sundhedsplejersken. Vaccinationsprogrammet opnåede mange flotte resultater

Gennemførelsen

Programmet såvel som den danske støtte forløb i det store og hele efter de opstillede planer. I 1982 var der således etableret et centralt vaccinelager i Dar es Salaam og efterfølgende lagre på regionalt og distriktsniveau. Et computerstyret distributionssystem var blevet opbygget, og det hjalp med at sikre rettidige leverancer og vaccinationer til landets yderste distrikter. Ved midten af 1980’erne var der gennemført et betydeligt antal kurser på forskellige niveauer, hvor WHO havde bidraget med at træne 3-4000 sundhedsmedarbejdere, sygeplejersker, sundhedsassistenter m.fl. Et vigtigt indslag i programmet var i rette tid at få mobiliseret landsbybefolkningerne, specielt mødrene til småbørn. Her spillede ikke mindst CCM’s, regeringspartiets, vidt forgrenede netværk en rolle.

Trods en stor indsats fra de medvirkende forløb programmet ikke uden betydelige vanskeligheder. Fra begyndelsen og i det meste af 1980’erne var den hyppige mangel på brændstof i landet et problem, som førte til afbræk i distributionen og i visse tilfælde til længerevarende afbrydelser af vaccinationerne. Det samme skete som følge af jævnlige problemer med tilførsel af kølevæske. En anden type problem opstod, da det viste sig vanskeligt at få projektet fuldt integreret i Sundhedsministeriet, hvilket på et tidspunkt kom til udtryk i ledelses- og samarbejdsproblemer mellem dem, der var involveret i programmet.

Resultater

Formålet med vaccinationsprogrammet var at opnå den højest mulige vaccinationsdækning i landet. I 1988 var dækningsniveauet lidt lavere end tilstræbt, nemlig en dækningsgrad for vaccination mod de 6 børnesygdomme på 80 pct. Et studie af dækningsgraden fra 1991 tydede på, at den nationale dækning var på knap 75 pct., med store variationer omkring det nationale gennemsnit mellem forskellige regioner og distrikter. En dækningsgrad på over 70 pct. af alle småbørn blev dog ikke anset som utilfredsstillende i betragtning af landets størrelse, og at der i nogle områder var meget store transportproblemer. Programmet blev i starten af 90’erne af WHO vurderet til et af de mest vellykkede vaccinationsprogrammer i Afrika med hensyn til dækningsgraden. Den danske støtte dækkede langt størstedelen af udgifterne til børnevaccinationsprogrammet, idet andre donorers og Tanzanias egen andel af budgettet kun udgjorde nogle få procent. I midten af 1990’erne blev det besluttet, at børnevaccinationsprogrammet ligesom andre såkaldte vertikale sundhedsprogrammer i landet skulle integreres i det almindelige sundhedssystem. I forhold til Danida indebar det, at de fremtidige danske bidrag til programmet skulle tages fra det danske sektorstøtteprogram for sundhedssektoren, som var udset til at være en af de af fire sektorer, som størstedelen af den fremtidige danske bistand til Tanzania ville blive kanaliseret til.

6) Bekæmpelse af sindslidelser

Baggrund

Det voksende danske engagement i Tanzanias sundhedssektor i løbet af 1970’erne førte ved årtiets slutning til et forslag om dansk støtte til den nationale udbygning af behandlingen af sindslidende. Med udgangspunkt i et dansk-tanzaniansk studie i 1979 blev der i Dar es Salaam afholdt en række planlægningsmøder, som også WHO deltog i med faglig ekspertise. Der var hermed lagt op til et program med en arbejdsdeling mellem Tanzania og WHO, der repræsenterede den psykiatriske ekspertise, og med Danida som sponsor. Der var fra starten enighed om en strategi, hvorefter projektet skulle integreres i den landsdækkende, primære sundhedstjeneste – en strategi, som var kraftigt inspireret af beslutningerne året før på den store FN-konference i Alma Ater om den primære sundhedstjeneste (under ledelse af den danske generaldirektør for WHO, Halfdan Mahler).

Bistanden

I 1980 blev der indgået en aftale om et dansk bidrag på 10 mio. kr. til første fase af det nye program til at behandle sindslidelser i Tanzania. Støtten, som indebar medvirken af WHO-ekspertise, blev siden forlænget, og i alt bidrog Danida frem til 1986 med 13,5 mio. kr. Projektet blev gennemført i et samarbejde mellem den tanzanianske regering, Danida og WHO, hvor sidstnævnte havde hovedansvaret for at administrere programmets faglige rådgivning ved ansættelse af rådgivere, organisering af uddannelsesseminarer osv.

I 1982 blev projektet med en supplerende dansk støtte på 2,2 mio. kr. udvidet til også at omfatte den psykiatriske behandling på Zanzibar, bl.a. ved at forbedre Kidongo Chekundu hospitalets psykiatriske behandling. I den forbindelse blev der udstationeret to rådgivere på Zanzibar i en 2-årig periode.

Et forslag om at forlænge regeringsaftalen i 1986, baseret på en gennemgang af programmet, førte dog ikke til noget på grund af samarbejdsproblemer mellem Sundhedsministeriet og den tanzanianske overlæge på Muhimbili Hospital i Dar es Salaam, som stod for programmet.

Programmet

Programmet havde som overordnet formål at udvikle et integreret behandlingssystem for sindslidende i Tanzania. Forventningen var, at man ved at opbygge et sådant system med årene ville kunne give en væsentlig andel af alle nye tilfælde af personer med alvorlige mentale forstyrrelser mulighed for at leve et nogenlunde normalt liv. Programmet sigtede på, at sundhedspersonalet på alle niveauer skulle uddannes i at behandle psykiatriske patienter samt på, at behandlingsfaciliteterne for de sindslidende skulle udbygges. Centralt skulle det eksisterende hospital for psykiatriske patienter, Muhimbili Hospital i Dar es Salaam, udbygges og forbedres til at udgøre et center for uddannelses af sundhedspersonalet.

Centret skulle have til opgave at udvikle manualer og retningslinier til de psykiatriske enheder på sygehuse ude omkring i landet, forske i psykiatrisk behandling samt uddanne medicinere i psykiatri. Planen var, at de højst uddannede skulle uddanne de mindre uddannede og således sikre så bred en udbredelse af behandlingsmulighederne, som ressourcerne tillod. Udover det centrale hospital var det planen at udbygge de regionale behandlingstilbud for sindslidelser.

Som en særlig komponent af programmet var det planen at bygge særligt indrettede landsbyer til at rehabilitere sindslidende. Denne idé udgjorde en gennemgribende ændring af de daværende behandlingstilbud, hvor de psykisk syge blev indespærret på lukkede afdelinger og dermed isoleret fra samfundet. I stedet håbede man på gennem rehabiliteringen af de sindslidende at integrere dem så meget som muligt i deres lokale samfund. Ideen byggede på erfaringerne fra et 20 år gammelt eksperiment i Nigeria og indebar, at der skulle bygges samlinger af småhuse i nogle omgivelser, hvor udskrevne patienter og eventuelt deres slægtninge kunne bo og arbejde, med en vis opfølgende støtte fra sygeplejersker, socialarbejdere osv.

I perioden fra 1981 til 1983 blev en række bygninger ombygget eller nybygget, og der blev indkøbt forskelligt udstyr til et såkaldt ressourcecenter, der var tilknyttet den psykiatriske afdeling på Muhimbili, heriblandt EEG-apparatur, som var det eneste i Tanzania på daværende tidspunkt. Endvidere blev der produceret uddannelsesmateriale, bl.a. oversigter over mentale diagnoser, klassifikationsskemaer og manualer mv. Til centret på den psykiatriske afdeling på Muhimbili blev der i pilotperioden tilknyttet to regionale centre i henholdsvis Morogoro og Moshi, ledet af to WHO-læger. Herfra afprøvede man strategien med at udbrede programmets forskellige komponenter i de to regioners primære sundhedstjeneste.

Evalueringer

Ifølge en evalueringsrapport fra 1983 havde centret på Muhimbili med held formidlet uddannelsen af personale på alle niveauer og havde udarbejdet en del undervisningsmateriale til stor hjælp i de regionale behandlingstilbud. Samtidig blev personalet rost for det høje kompetenceniveau. Det hed videre, at et centralt informationssystem for sindslidelser var ved at blive opbygget bl.a. med et patientregister, der skulle optage alle diagnosticerede tilfælde af psykiatriske patienter i landet. Det var oprindeligt forudsat i programmet, at der skulle bygges to landsbyer til rehabilitering, men ingen af dem var endnu opført i 1983 I en dansk rapport fra 1984, i forbindelse med et forslag om en anden fase, roses projektet for at have gennemført den planlagte strategi for uddannelse på flere niveauer. De perifere sundhedsarbejdere havde udvist stor entusiasme, fordi de havde fået en træning, de med det samme kunne bruge i deres daglige arbejde. Projektets plan for at rehabilitere de sindslidende var dog ikke blevet gennemført som forudsat i den første 3-årige periode. Dette gav problemer for det centrale hospital, der var overbelastet af langtidspatienter.

Problemer

Der var fra starten uklarheder i samarbejdet mellem Danida og WHO, blandt andet om finansieringen af en række aktiviteter. Fra starten var det forudsat, at det tanzanianske sundhedsministerium selv skulle dække de lokale udgifter, eksempelvis i forbindelse med tjenesterejser. Imidlertid betød de alvorlige budgetbegrænsninger, der var på daværende tidspunkt, at det ikke var muligt for tanzanianerne at overholde denne del af regeringsaftalen, og Danida overtog derfor nogle af disse udgifter. Efter evalueringen i 1983 accepterede Danida at overtage en større del af administrationen, og samtidig blev der ydet en begrænset bistand til programmet i form af eksperter og stipendier.

En WHO-rapport

I en WHO-rapport fra 1986 (”A programme for mental health in a country struggling for development: the tanzanian experience”) konkluderer forfatterne, at ”erfaringerne med Tanzanias program for behandlingen af mentale sygdomme, trods mange vanskeligheder ved programmets gennemførelse, udgør en vigtig milepæl i udviklingen af indsatser på dette felt i den afrikanske region, og at det tanzanianske program vil kunne afgive nyttige erfaringer til sundhedsplanlæggere i Den tredje Verden som et eksempel på en strategi og teknologi, som kan kopieres i andre lande.”

7) Tandplejeprogrammet

Baggrund

I 1980 fremlagde Tanzanias sundhedsmyndigheder en plan for at udvikle den offentlige tandpleje. På grund af de meget begrænsede midler, der ville være til rådighed for dette område af den offentlige sundhedstjeneste, blev hovedvægten i planen lagt på den præventive tandpleje og kun lidt på den kurative. For det andet ville man tilstræbe, at tilbudet om offentligt støttet tandpleje med tiden ville blive givet til hele befolkningen, og især til de yngste aldersgrupper, som en integreret del af moder/barn-kompo-nenten i den landsdækkende, primære sundhedstjeneste.

Planen forudsatte, at der skulle opføres flere centre til træning af tandplejere, som skulle udføre tandplejefunktioner og/eller træne de mange sundhedsarbejdere, der skulle udføre det præventive arbejde på landets sundhedscentre og klinikker. Endelig forudså planen, at der blev gennemført undersøgelser, som skulle give bedre indsigt i udbredelse af tandsygdomme i forskellige egne af landet. Eksempelvis var det velkendt, at caries var langt mindre udbredt i Afrika end i de industrialiserede lande, men også at der med et stigende sukkerforbrug navnlig som følge af urbaniseringen var og er en tendens til en stigende forekomst af denne tandsygdom.

Den danske støtte

Til at gennemføre planen bad Tanzania blandt andre Danmark om støtte. Fra Danida blev der ytret velvilje i lyset af planens stærke vægt på forebyggelse og tilknytningen til den primære sundhedstjeneste. Efter en forundersøgelse blev der i 1980 indgået en aftale om finansiel og personalemæssig bistand. I aftalen blev formålet angivet til at være at forhindre en voksende udbredelse af tandsygdomme, navnlig i landdistrikterne, ved at forbedre især den forebyggende tandpleje. Det skulle foregå ved, at der blev udfærdiget træningsmateriale og manualer til det sundhedspersonale, der stod for den moder/barn-komponent i den primære sundhedstjeneste, som blev ydet fra landets 2600 klinikker (1983). Det samme gjaldt lærere i landets folkeskoler, som skulle kunne formidle viden om elementær tandhygiejne til børnene. Endelig skulle den danske bistand omfatte støtte til at udruste og drive to skoler for tandplejere i Tanga og Mbeya. Uddannelsen af tandplejere, der var treårig, omfattede foruden kurser i forebyggende tandpleje også træning i behandling af simple skader (fyldning af huller).

Danida afsatte 6 mio. kr. for 1981-1985. Støtten blev senere udvidet, bl.a. blev Zanzibar omfattet af projektet gennem en særskilt aftale i 1982 med tilsagn om støtte på 1,6 mio. kr., og i 1986 valgte Danida at forlænge projektaftalen frem til 1991med en bevilling på 10 mio. kr. I 1991 indvilgede Danida i en fortsat støtte på 16 mio. kr. frem til 1996, idet formålet skulle være at udfase den danske indsats til de to tandplejeskoler i Tanga og Mbeya, som en væsentlig del af de danske bevillinger gennem årene var gået til at opbygge, og at udfase indsatsen på landsplan, der omfattede støtte til helt at integrere det forbyggende program i landets primære sundhedstjeneste. Samtidig blev den danske rådgiverindsats reduceret til en enkelt udsendt rådgiver for den tanzanianske regering. (I 1987 var der fire Danida rådgivere tilknyttet projektet).

Projektforløbet

Programmet for den forebyggende tandpleje blev etableret planmæssigt og opnåede hurtigt en relativ stor dækning af landet. Med støtte fra danske tandlæger blev der i løbet af 1980’erne gennemført omfattende træningsprogrammer i Dar es Salaam for sundhedspersonale på distriktsniveau, som derefter angiveligt har videreformidlet deres erhvervede viden om forebyggelse af tandsygdomme til personalet på størstedelen af de mange sundhedsklinikker og skoler rundt om i landet.

I et samarbejde mellem tanzanianske og danske eksperter blev der i 1982-83 udført et survey over tandsituationen i landet. Undersøgelsen, hvis resultater senere indgik i bogen ”’Changing and Developing Dental Health Services in Tanzania 1980-2000”, publiceret af det tanzanianske sundhedsministerium med støtte af Danida, bekræftede, at tandsundheden i Tanzania ikke var et alvorligt sundhedsproblem. De fleste mennesker i landet havde bevaret de fleste tænder selv i en høj alder, og caries var (endnu ikke) noget stort problem. Undersøgelsen, der var et pionerstudie, var ikke omfattende nok til at beskrive de forskelle i tandsundhed, der var mellem forskellige egne af landet.

De to nye skoler for tandplejere stod færdige til tiden. Foruden tanzaniansk personale var begge bemandet med en dansk tandlæge og en dansk MS-frivillig mekaniker, som stod for at vedligeholde det (til dels danske) importerede udstyr og for at træne tanzanianske mekanikere. Fra 1986 var de etableret som regionale centre for planlægningen af den videre udvidelse af tandbehandlingen. Imidlertid havde skolerne problemer med at rekruttere studerende, hvilket betød, at uddannelseskapaciteten ikke blev udnyttet fuldt ud, og der blev i de første år ikke produceret det forudsete antal tandplejere. Administrativt led programmet muligvis under en utilstrækkelig koordination med andre komponenter i den centrale tandplejetjeneste på hospitals- og universitetsniveau. Danida var ikke den eneste donor, som støttede tandplejen i Tanzania. Der var blevet ydet en tidligere træningsbistand af USAID, som desværre ligesom anden amerikansk bistand til landet blev afbrudt af det amerikanske udenrigsministerium med kort varsel i 1984. Desuden blev der ydet bistand fra Holland og Finland. Der var dog ikke tale om overlapning mellem donorerne, idet den danske indsats fokuserede på elementær forebyggelse kombineret med visse nødbehandlinger, som en del af den primære sundhedstjeneste, mens den hollandske og finske indsats for en stor del var støtte på universitetsniveau.

Samarbejdet mellem det tanzanianske personale og de danske udsendte var godt med en veldefineret ansvarsfordeling mellem parterne. Det var muligvis én vigtig årsag til programmets relative succes, idet støtten i høj grad havde bidraget til en relativt vellykket gennemførelse (landets budgetproblemer taget i betragtning) af Tanzanias oprindelige planer for at integrere den forebyggende tandpleje i det primære sundhedssystem.

8) Medicinforsyning (Essential Drugs Programme)

Baggrund

I årene 1978-80 oplevede Tanzania en akut mangel på medicin som følge af de efterhånden kroniske valutaproblemer i landet. Kun omkring 5 pct. af det nationale medicinforbrug blev produceret lokalt, hvilket medførte en stor import, der imidlertid måtte begrænses på grund af valutaproblemer. Medicinforsyningen blev på det tidspunkt skønnet til kun at dække halvdelen af landets behov, og særligt landbefolkningen tabte i spillet om medicinen: Kun ca. 15 pct. af landets medicin nåede ud til sundhedscentrene på landet, til trods for at landdistrikterne husede ca. 85 pct. af befolkningen.

Programmet

Sundhedsministeriet nedsatte i 1981 en arbejdsgruppe, der med støtte fra Danida skulle undersøge medicinforsyningssystemet i Tanzania. Gruppen fandt, at udover mangel på den vigtigste medicin var der mange tilfælde med overmedicinering eller forkert medicinering, dårlig håndtering af medicinen samt mangel på gode opbevaringsforhold, hvilket alt sammen betød et stort spild.

Med hjælp fra Danida og WHO udarbejdede de tanzanianske myndigheder et program, som sigtede på at mindske den akutte mangel samt at udforme en strategi for medicinpolitikken i landet. Programmet lå i forlængelse af en global WHO-kampagne og byggede på et grundprincip, som var udformet under ledelse af Halfdan Mahler, den danske WHO-generaldirektør. Princippet gik ud på, at man i de udviklingslande, som tilsluttede sig programmet, skulle give forrang til billig import og produktion af såkaldt basale medikamenter (”essential drugs”) til at imødekomme behovet for at bekæmpe de mest udbredte sygdomme blandt befolkningerne. Til gengæld skulle regeringerne være tilbageholdende med eller afstå fra at tillade import af dyre medikamenter, som var beregnet på mindre hyppige sygdomme. Importen af dyr medicin og brugen af de ressourcer, der kræves til behandlingen, konkurrerede med de basale mediciner, som kunne gavne langt flere mennesker med de samme sparsomme ressourcer.

Bistanden

Det program, som Danida blev bedt om at finansiere en væsentlig del af i en periode, fik som sit hovedformål løbende at forsyne alle landets distrikter og sundhedscentre med basal medicin. Danida reagerede positivt, og i årene fra 1982 frem til 1989 blev stillet i alt 495 mio. kr. til rådighed til medicinindkøb, oplagring og distribution til Tanzanias landdistrikter. Ansvaret for at gennemføre dette blev overladt til UNICEF, der skulle stå for udførelsen i samarbejde med den tanzanianske regering og overvåget af WHO og Danida. Bevillingen til de dansk-finansierede UNICEF-leverancer blev i 1989 forlænget frem til 1991.

Fra 1990 blev projektet integreret i Tanzanias ”Primary Health Care Programme” (PHC), der sigter på at højne folkesundheden ved at udbygge den primære sundhedstjeneste på landet. Den nationale forankring af programmet blev ligeledes styrket, da Tanzanias ”Medical Store Department” (MSD) efterhånden overtog indkøb og distribution fra UNICEF. Danida støttede denne overdragelse, blandt andet gennem en særbevilling til at finansiere fire rådgivere på ledelsesplan, der fra 1993 hjalp MSD med indkøb, lagerstyring, distribution og træning.

I 1995 blev den danske støtte til medicinforsyning en del af Danidas nye sundhedssektorprogram, og Danida stoppede med at øremærke bevillingen til medicinleverancer. Fremover skulle Danidas bidrag gives som budgetstøtte, hvorefter Sundhedsministeriet selv skulle stå for at indkøbe og levere den basale medicin til sundhedsklinikkerne. I alt har Danida bidraget med nær ved 700 millioner kroner i perioden 1983-1997 til programmet, hvilket gjorde projektet til det bevillingsmæssigt største dansk-støttede program i Tanzania i perioden 1962-95.

UNICEF’s indsats

Programmet skulle forsyne landets flere tusinde sundhedsklinikker og sundhedscentre med basal medicin. På grundlag af WHO’s fortegnelser over ”nødvendig medicin” 

(”essential drugs”), suppleret med erfaringer fra blandt andet et mindre dansk-støttet sundhedsprogram i Kenya, blev der udarbejdet lister over de medicintyper, der fremover skulle importeres og distribueres. Planen var, at man bedst muligt og løbende ville tilpasse sammensætningen af leverancerne til behovet i Tanzanias landdistrikter og minimere spildet af nogle former for medicin og underforsyningen af andre. Programmet omfattede støtte til at uddanne sundhedspersonalet ude på de mange centre i bedre patienthåndtering og klinisk diagnosticering.

"Essential drugs" bringes ud til sundhedscentrene i en standardpakke

"Essential drugs" bringes ud til sundhedscentrene i en standardpakke

Medicinen blev indkøbt gennem UNICEF’s verdenslager (UNIPAC) i København, hvor den blev pakket i mindre kasser (”rationkits”). Herfra blev den afskibet til Dar es Salaam og kørt ud til klinikker og sundhedscentre på landet, hvor medicinen blev ordineret af sundhedspersonalet. Udbringning af medicinen i solide indpakninger til de lokale sundhedscentre skulle efter planen foregå hver måned. Ved at vælge denne distributionsform forventede man at reducere svindet undervejs til klinikkerne. Det svind, der derefter forekom, var typisk en følgevirkning af, at et ofte underbetalt eller ikke-be-talt sundhedspersonale delte ud eller solgte fra bagdøren, hvilket var vanskeligt at undgå. En af de måder, hvorpå man søgte at mindske problemet, var ved gennem radioen og med hjælp fra landsbykomiteerne og lokale partikontorer at oplyse om, hver gang der var kommet nye medicinforsyninger frem til centrene.

Resultaterne

Ifølge en GOT/WHO/UNICEF/Danida-evaluering fra 1985 var der gennem dette program siden oprettelsen i 1982 sket en betydelig reduktion af medicinmanglen på landet. ”Essential drugs”-programmer var også blevet sat i værk i andre udviklingslande, men mange anså programmet i Tanzania for at være det mest succesfulde på grund af dets rækkevidde. Hvert år blev der uddelt 33.000 pakker til klinikkerne, og disse var til rådighed for mere end 20 millioner mennesker. Udover finansieringen af indkøbene, som 75 pct. af bevillingerne blev brugt til, blev der i de første år af den danske projektbevilling frem til 1990 betalt for programmer til at træne 3500-4000 sundhedspersonale på klinikker og sundhedscentre. En del af de resterende midler blev anvendt til at opbygge eller udbygge lagerfaciliteter og transportudstyr.

Proceduren ved indkøb af medicinen

Indkøbet og distributionen af medicin udgjorde den største post i projektet (op mod 75 pct. af udgifterne). Det var derfor ikke overraskende, at danske medicinalfirmaer ønskede at få andel i leverancerne, idet man i branchen mente, at den danske finansiering burde give en vis fortrinsstilling til danske firmaer. Allerede i december 1982 fastslog den daværende udenrigsminister, Uffe Ellemann-Jensen, én gang for alle i et svar på spørgsmål fra Folketingets udenrigsudvalg, at der ikke kunne blive tale om leverancebindinger til Danmark, og at man skulle følge de retningslinier, som var opstillet for UNIPAC (UNICEF’s verdenslager i Københavns Frihavn). WHO havde siden den første licitation i 1983 kontrolleret, at UNIPAC købte ind til konkurrencedygtige priser.

Nogle problemer

På trods af en relativt stor succes, når det gjaldt om at afhjælpe de akutte behov, led programmet under for langsomme fremskridt i retning af at blive integreret i det tanzanianske sundhedssystem. Her kom UNICEF og Danida til at stå skarpt over for hinanden, idet UNICEF fra sit kontor i Dar es Salaam ganske effektivt kørte programmet som et nationalt program uden om det tanzanianske primære sundhedssystem. Som leder af programmet var der en UNICEF-ekspert sammen med 3-4 andre UNICEF-an-satte. Danida insisterede imidlertid på, at programmet skulle integreres i den primære, tanzanianske sundhedstjeneste under Sundhedsministeriet, hvortil var knyttet danske rådgivere. Efter nogle skærmydsler mellem UNICEF i New York og Danida i København, med de tanzanianske myndigheder som statister, blev der gennemført visse ændringer i programmet, hvorved UNICEF’s ansvar fra 1987 gradvist blev indskrænket til kun at omfatte forsyningen af medicin, mens Danida støttede programmets tilpasning til den gradvise opbygning af et tanzaniansk distributionssystem.

Billigere medicin til de fattige?

Det kan til delvis støtte for projektets og især UNICEF’s prioritering af de kortsigtede mål tilføjes, at den stærke fattigdomsorientering af ”essential drugs”-konceptet angiveligt gjorde indtryk og satte spor i andre udviklingslande. Desuden fremføres det, at projektet også medvirkede til, at indkøbspriserne på visse typer basal medicin blev sænket ved den konkurrence mellem de udbydende medicinalfirmaer, som UNICEF’s licitationer fremkaldte. Det nød også andre udviklingslande end Tanzania godt af. Det er vanskeligt at vurdere størrelsen af virkningen på de berørte udviklingslandes statsbudgetter, men alt i alt kan den have været ganske betydelig.

Det dansk-støttede medicinforsyningsprogram i Tanzania var et pionerprogram i forhold til det ”essential drugs”-koncept, som Halfdan Mahler, der indtil 1988 var WHO-generaldirektør, havde kæmpet for. Mahler blev afløst på posten af en japaner, Hiroshi Nakajima. Den nye generaldirektør havde en langt større forståelse for indflydelsesrige medicinalkoncerners interesser end sin forgænger. Koncernerne havde ikke større forståelse for det faktum, at ”essential drugs”-programmerne havde gjort medicinforbruget i udviklingslandenes sundhedssystemer markant billigere og medført, at et stort antal ikke-essentielle mærkevarer, som tidligere blev afsat i udviklingslandene, var blevet fravalgt.

9) Drikkevandsprogram i Iringa, Mbeya og Ruvuma regionerne

Baggrund

I 1971 opstillede Tanzanias regering det mål, at alle beboere i Tanzanias landsbyer i 1991 skulle have adgang til rent drikkevand inden for højst 400 meter fra deres boliger. Det blev derfor besluttet, at der skulle udfærdiges vandplaner for alle landets 14 regioner. I årene derefter blev der rettet henvendelse til en række donorer om at få teknisk og finansiel bistand til at udarbejde disse planer. Henvendelsen til Danida førte til en forundersøgelse, som resulterede i en aftale i 1979, hvorefter Danida i perioden 1980-83 skulle yde teknisk og finansiel bistand til at udarbejde såkaldte ”master plans” for de tre regioner Iringa, Ruvuma og Mbeya, som tilsammen dækker et landområde tre gange Danmarks. Man skønnede i 1979, at knap en tredjedel af befolkningen i de tre regioner havde adgang til rent drikkevand. Aftalen mellem den tanzanianske regering og Danida indebar desuden støtte til et mindre pilotprogram.

Til at bistå med opgaverne blev der dannet et konsortium af danske ingeniørfirmaer, som sammen med Dansk Hydraulisk Institut (DHI) og de regionale, tanzanianske vandmyndigheder skulle stå for at undersøge vandforekomsterne og fastlægge udvindings- og fremføringsmetoder, som kom til at indgå i pilotprojekterne. Samtidig med de tekniske undersøgelser blev der iværksat socioøkonomiske studier for at få klarlagt landsbybeboernes interesse i at blive forsynet med rent drikkevand og deres muligheder for selv at tage ansvar for at drive og vedligeholde anlæggene. Dette udredningsarbejde blev udført af ansatte ved Center for Udviklingsforskning i København i samarbejde med Bureau of Resource Assesment and Land Use Planning (BRALUP) ved Dar es Salaam Universitet. Hele dette arbejde blev i samarbejde med Vandministeriet koordineret af en dansk-ledet styringsenhed, der var oprettet til formålet. Derudover blev der i hver af de tre regioner oprettet regionale komiteer, der skulle føre løbende opsyn med arbejdet.

Planlægningen

Fra dansk side blev der i første omgang bevilget 74 mio. kr. til at dække den danske del af aftalen. Det tanzanianske bidrag, der skulle gå til lønninger af tanzanianske ingeniører og andet personale, var væsentligt mindre allerede som følge af de meget lavere lønudgifter for det tanzanianske personale end for de udenlandske eksperter, som Danida betalte. Det danske bidrag for de tre år (første fase plus noget af den følgende) blev på 108 mio. kr. En snes danske ingeniører, geologer m.fl. og tre danske samfundsforskere medvirkede i denne første fase sammen med et antal tanzanianere med tilsvarende uddannelsesbaggrund.

Under planlægningen fandt man, at der var behov for boringer, for brønde, for såvel hånd- som dieseldrevne pumper og for såkaldte gravitationssystemer, som udnytter bratte fald i terrænet. Man skulle foretrække lavteknologiske løsninger. Ud af 1500 forundersøgte landsbyer blev nær ved 300 landsbyer udvalgt. Udvælgelsen skete på baggrund af især tre kriterier: 1) Behovet for et vandforsyningssystem, hvilket blandt andet blev bestemt ud fra forekomsten af vandrelaterede sygdomme i landsbyen, 2) omkostningerne ved at etablere anlæggene, og 3) landsbyens accept. Det var forudsat, at der i den første fase skulle foregå on-the-job træning af tanzanianske medarbejdere: unge ingeniører, hydrologer, geologer, opmålere og personale, som assisterede de tanzanianske og danske sociologer og geografer med at indsamle data m.v. i landsbyerne. De fleste tanzanianske medarbejdere fra den forberedende fase deltog også i de følgende faser.

Gennemførelsen

Efter afslutningen af planfasen, som blev beskrevet i et 38-binds dokument, var man klar til at gennemføre planerne, hvilket foregik i tre følgende projektfaser frem til slutningen af 1999. Arbejdet i de følgende år, 1984-1990, omfattede i hovedsagen konstruktionen af anlæg (boringer, brønde, rørledninger fra bjergene og installering af fælles pumper og haner til aftapninger i landsbyerne). De regionale vandingeniører støttet af de danske ingeniører stod for at designe og konstruere anlæggene. Desværre undervurderede man behovet for fremover at have vandingeniører til at vedligeholde anlæggene. Det skabte senere vanskeligheder, da der opstod vedligeholdelsesproblemer. Ikke desto mindre blev der i denne periode udført pilotprojekter, som omfattede kurser med sigte på at opbygge kapacitet i landsbyerne til selv at stå for vedligeholdelsen. Efterhånden som antallet af anlæg blev forøget, blev der lagt øget vægt på træning og vedligeholdelse. Det samme gjaldt en indsats for at få landsbybeboerne til at installere latriner. Som erfaringerne fra tidligere vandprojekter rundt omkring i verdens fattige lande har vist, ikke mindst erfaringerne fra programmer iværksat i løbet af FN’s vand-tiår 1980-90, mindskes de vandbårne sygdomme i fattige samfund meget lidt, hvis ikke forsyningen af rent drikkevand ledsages af en forbedret hygiejne.

Nedgravning af danske PVC-vandrør

Nedgravning af danske PVC-vandrør

Det tog tid at få sanitetskomponenten accepteret i dette program. Det skyldtes angiveligt de høje omkostninger, som var forbundet med at installere den oprindelige type latriner, kaldet VIP-latriner. Et andet problem, som krævede en øget opmærksomhed, var nødvendigheden af at beskytte de vandløb i bjergene mod forurening, som leverede vand fra de såkaldte gravitationsanlæg, der udnytter højdeforskellen fra vandkilder i bjerge ned til landsbyerne. Fra såvel tanzaniansk som dansk side blev komiteerne opfordret til at have en stærk repræsentation af kvinder, da det traditionelt er kvinderne, der står for det daglige arbejde med at skaffe vand til husholdningen. Ved træningen af vandkomiteerne tilstræbte man et nært samarbejde med andre berørte ministerier, først og fremmest de regionale medarbejdere fra Ministry of Community Development, og i princippet også med Sundhedsministeriet.

En del af materialet til vandforsyningssystemerne blev importeret fra Danmark, navnlig pvc-rør, der blev anvendt i de forsyningssystemer, som opsamlede nedbør i bjerge eller højdedrag. På et vist tidspunkt var der planer om en lokal produktion af pvc-rør, men det blev ikke til noget.

Udfasningen

I den tredje fase frem til 1996, der var udfasningen, blev indsatsen koncentreret om at styrke landsbybeboernes muligheder for at vedligeholde anlæggene og deres adgang til at skaffe erstatningskomponenter og reservedele, idet dette havde vist sig at være et voksende problem for de landsbyer, som i løbet af den forløbne snes år havde fået del i det dansk-støttede vand- og sanitetsprogram i de tre regioner. Også i den tredje fase blev der sat ind på at bygge latriner.

Da Danida og den tanzanianske regering i 1996 blev enige om ikke længere at inkludere drikkevandssektoren i det danske landeprogram for Tanzania, blev det aftalt, at den danske bistand skulle fortsætte endnu 3-4 år for at sikre, at de forløbne års danske støtte på dette område ville være langtidsholdbar. Målsætningen for den endelige udfasning skulle være at stabilisere den tekniske og økonomiske styring af de anlæg og installationer, som gennem årene var etableret med dansk støtte. Der blev i den forbindelse lagt vægt på at styrke landsbyernes egen varetagelse af driften og vedligeholdelsen af installationerne.

Ved afslutningen af den danske støtte var der med dansk bistand etableret drikkevandsforsyning til 380 landsbyer med over én million indbyggere svarende til godt en fjerdel af befolkningen i de tre regioner. Ifølge en tanzaniansk optælling fungerede kun godt halvdelen af pumpestederne i midten af 1990’erne.

I løbet af den snes år, programmet varede, blev der gennemført et stort antal træningsprogrammer og indhøstet mange relevante erfaringer hos den tanzanianske stab, og der er givet sket en væsentlig udbygning af specialiseret, teknisk viden og støtte til at gennemføre, drive og vedligeholde landsbyernes drikkevandsforsyning.

På det generelle plan formodes erfaringerne med programmet og samarbejdet med Danida at have tilført den tanzanianske regering relevante erfaringer med henblik på at gennemføre fremtidige politikker og programmer for drikkevandsforsyning, hvor der lægges vægt på landsbybefolkningernes egen indsats med at vedligeholde anlæggene. De samlede danske udgifter til programmet oversteg 600 mio. kr.

Evaluering

I en Danida-evalueringsrapport fra 1987 skønnes det, at vandforsyningsprojektet indtil da i det store og hele havde fungeret godt. Etableringen af de enkelte vandforsyningssystemer i landsbyerne foregik planmæssigt og sikrede, at en stor del af befolkningen fik betydelig kortere til vand end tidligere. Målet – at skabe en selvstyret vedligeholdelse i hver enkelt landsby – var imidlertid langt fra opnået. De færreste landsbyer havde på daværende tidspunkt en afklaret procedure for vedligeholdelsen, og det skulle siden hen vise sig, at det var meget vanskeligt at skabe faste rutiner.

På trods heraf konkluderede evalueringen, at landsbybeboernes deltagelse i at planlægge og konstruere projektet bidrog til en effektiv udnyttelse af projektets og landsbyernes ressourcer, samtidig med at der opstod en følelse af ejerskab til vandforsyningsudstyret i landsbyerne. Rapporten vurderede, at den overordnede organisering af projektet havde været uklar. På det nationale plan havde Ministeriet for Vand ofte svært ved at føre opsyn med projektet, og hele ansvaret blev derfor i stor udstrækning overtaget af Danidas Steering Unit (DSU). Danidas overtagelse af tanzanianske medarbejdere uden om det tanzanianske regeringssystem tenderede til at fremme en dansk styring af projektet, som ikke var uproblematisk, og som også virkede demoraliserende på de regeringsansatte medarbejdere.

På det regionale plan vurderede evalueringsrapporten, at DSU i mange tilfælde udøvede for streng kontrol over de regionale opgaver, hvilket i princippet tilkom de regionale styringskontorer. Imidlertid havde dette angiveligt ikke nogen negativ indflydelse på effektiviteten af projektet, der generelt blev betragtet som relativt høj. Projektet blev rost for at have opnået imponerende resultater på relativt kort tid, hvilket blev tilskrevet et højt motiveret og kompetent personale og en fælles ansvarsfølelse overfor projektet. Med hensyn til at fremme forståelsen for det nødvendige i at forbedre hygiejnen var evalueringsrapporten mere tilbageholdende, og det blev konkluderet, at projektet her havde haft en for ringe effekt. På det sanitære område skete der næppe heller de store fremskridt i de følgende år. En systematisk rapportering herom foreligger ikke.

Ny politik på drikkevandsområdet

I løbet af 1990’erne, navnlig efter 1996, foregik der en genopretning af anlæg og landsbypumper, som var helt eller delvist ude af funktion, jvf. ovenfor om udfasningsaftalen, som skulle sikre, at projektet var langtidsholdbart. Holdbarheden af den genopretning, som siden skete, må nok skulle ses i lyset af regeringens nye politik på drikkevandsområdet, som tilstræbte at inddrage private leverandører af materialer og entreprenører som landsbyernes fremtidige medspillere til delvis erstatning af den førhen stærke statslige involvering. Det forventes, at denne privatisering af udbudet af forskellige vedligeholdelseskomponenter vil føre til en større effektivitet i vedligeholdelsen sammenlignet med situationen i 1980’erne. Om den nye politik også vil leve op til Nyereres og regeringens oprindelige målsætning om at skaffe rent drikkevand til alle uden for byerne, rige som fattige, er et andet spørgsmål, hvis besvarelse tilhører fremtiden.

Notabene: Som supplement til ovenstående kan anbefales Ole Therkildsens bog: “Watering White Elephants – Lessons from donor Funded Planning and Implementation of Rural Water Supplies in Tanzania”, Scandinavian Institute of African Studies, Uppsala 1988. I denne bog, og endnu tidligere i artiklen: ”Bruger eller donorstyret bistand?” i ”Udvikling” (1984, nr. 2) retter Ole Therkildsen kritik mod de donorstøttede vandforsyningsprogrammer i Tanzania i 1970’erne. Det dansk-støttede program kritiseres for at have været baseret på en alt for vidtgående og dyr donor- og topstyret planlægning (udført af et konsortium af danske ingeniørfirmaer) og efterfølgende på en projektstyring, som kun delvist inddrog de landsbybefolkninger, som skulle eje og selv stå for at vedligeholde projekterne. Der blev ikke taget tilstrækkeligt hensyn til, at landsbyboernes drift af projekterne forudsatte læreprocesser, som det ville tage tid at gennemføre. En anden del af kritikken fra Ole Therkildsen, som i en periode selv var Danida-ansat ved projektet, går på, at der heller ikke ved inddragelsen af de tanzanianske vandmyndigheder, centralt og regionalt, blev taget hensyn til, at der også her var tale om nogle læreprocesser, der ligesom al anden institutionsopbygning tager tid. Bistanden til vandsektoren tenderede angiveligt mod at være mere institutionsnedbrydende end -opbyggende.

10) Projekteringsenhed i Undervisningsministeriet

Baggrund

I 1972 anmodede Tanzanias regering Danida om finansiel og faglig støtte til en projekteringsenhed i Undervisningsministeriet, hvis opgave det var at formulere og stå for standardiserede bygge- og indretningsprogrammer til tanzanianske undervisningsinstitutioner, hovedsagligt gymnasie- og realskoler (”secondary schools”). Enheden havde hidtil mest beskæftiget sig med at koordinere byggeopgaver. Støtten skulle bidrage til at styrke enheden, hvilket bl.a. var en forudsætning for at udnytte et stort lån, Tanzania havde optaget hos Verdensbanken (IDA) til at finansiere en udvidelse af kapaciteten af især landets ”secondary schools”. Støtten skulle udvide projekteringsenhedens virkefelt til foruden koordineringen af byggerier også at inkludere design og planlægning af skolebygningsprogrammer, herunder at udvikle og designe et sæt af nye standarder og prototyper for skolebygninger og lokaleindretning. Derudover blev det forventet, at tilstedeværelsen af Danidas udsendte teknikere ville bidrage til at træne et antal mindre erfarne tanzaniske kollegaer og derved ophæve eller reducere den fremtidige afhængighed af udenlandske eksperter og konsulentfirmaer. Foruden støtte til at styrke enhedens udførelse af løbende arbejdsopgaver blev der også givet dansk støtte til stipendier til at videreuddanne enhedens tanzaniske ingeniører og arkitekter i Danmark og eventuelt også i andre lande.

Bistanden

Anmodningen udløste i første omgang en dansk bevilling på 2,6 mio. kr., og hertil kom Danida-udsendte arkitekter og ingeniører. Fra i begyndelsen at beskæftige nogle få Danida-udsendte og tanzanianske arkitekter og ingeniører skete der i takt med væksten i opgavemængden en kraftig udvidelse af staben, som i begyndelsen af 1980’erne talte en snes udenlandske og et tilsvarende antal tanzanianske teknikere. De danske bidrag blev tilsvarende øget. Bevillingerne blev ved projektets afslutning i 1986 opgjort til at have været på i alt 19 mio. kr. (eksklusive udgifterne til Danida-udsendt personale). Pengene blev anvendt til at købe udstyr og materialer til biblioteket samt at anskaffe og drive køretøjer m.m.

Problemer

De første standardiserede byggeprogrammer lå klar i 1978. Projekteringsenheden led tidligt under ledelsesproblemer og manglende styring af budgettet, hvortil kom, at skolebyggeriet fra slutningen af 1970’erne blev ramt af landets voksende økonomiske problemer. Det blev stedse vanskeligere at skaffe byggematerialer og at transportere dem, der kunne skaffes. Følgelig blev flere byggeprojekter forsinket eller sat i stå, og enheden i ministeriet var nødt til konstant at ændre designet for de standardiserede bygninger for at nedsætte omkostningerne.

Evalueringer

I en Danida-evaluering af enheden i 1983 hæftede man sig ved en kritisk gennemgang af standardprogrammet, som indgik i en bredere gennemgang af Undervisningsministeriets område, der blev foretaget af et UNESCO-hold i 1981. Dette hold havde fundet, at omkostningerne ved bygningen af de nye standardskoler var alt for høje, blandt andet som følge af et alt for sofistikeret design, som de mente var en tilpasset udgave af en ”British model”, som udgjorde grundlaget for tidligere skolebyggerier i Tanzania. UNESCO-rapporten fra 1981 konkluderede, at der var et stort behov for øget simplificering af bygningsdesignet, som også i højere grad burde baseres på materialer af lokal oprindelse. UNESCO-eksperterne kritiserede også skolebyggeriet for at lægge op til højere undervisningsstandarder, bl.a. lavere klassekvotienter, end Tanzania havde råd til – et spørgsmål, som ganske vist var et politisk og ikke et teknisk anliggende, men som nok burde have været bedre klarlagt forud for planlægningen af de standardiserede byggeprogrammer.

Flere problemer

Foruden mere realistiske standarder, blev det i disse år også besværligt at honorere kravene om stadige tilpasninger til de forringede vilkår for skolebyggeriet. Til vanskelighederne bidrog også en betydelig rotation af såvel udenlandske som tanzanianske medarbejdere. For sidstnævntes vedkommende gjaldt, at de bedst kvalificerede kunne opnå langt højere lønninger i lokale afdelinger af udenlandske rådgivningsfirmaer.

Udfasning

Den danske ekspertstøtte fortsatte til udgangen af 1980’erne med en gradvis udfasning fra et niveau på 10-14 Danida-udsendte arkitekter og ingeniører, der sammen med 30-40 tanzanianske kollegaer bl.a. reviderede de tidligere standarder, så de var bedre tilpasset de eksisterende vilkår for skolebyggeri i landet.

11) Ardhi Institute

Baggrund

I 1976 anmodede Tanzania om dansk støtte til ”Ardhi Institute” (”ardhi” betyder land på kiswahili), som var en uddannelsesinstitution oprettet i 1972 i Dar es Salaam, og som havde til formål i et toårigt (senere treårigt) udannelsesforløb at uddanne teknikere inden for områder som landmåling, matrikulering, fysisk planlægning og konstruktion af bygninger.

Bistanden

Der blev i 1977 givet en dansk støtte til instituttet på 2,6 mio. kr. af projektbevillingen til Tanzania. Bevillingen blev fulgt op af et par danske lærere (arkitekter) på instituttet. Det voksede til på et tidspunkt at være en halv snes undervisere, hvortil kom finansieringen af scholarships til efteruddannelse i Danmark. Den nære kontakt med de tilsvarende danske uddannelsesinstitutioner, som blev udviklet i de følgende år, havde sin oprindelse i den omfattende danske finansielle og faglige støtte til arkitektfakultetet på Nairobi University College, som indtil ophævelsen af det østafrikanske universitetsfællesskab havde et vist samarbejde med Ardhi Institute, selv om sidstnævnte ikke indgik i Det østafrikanske Universitet.

I 1980 blev der givet en ny dansk bevilling på 23 mio. kr. – denne gang til at udvide institutionen på grund af det store behov, der var registreret i diverse ministerier for dets kandidater. Dette behov var blevet forøget efter ophævelsen af Det østafrikanske Fællesskab, hvorved mulighederne for at få uddannet arkitekter på arkitektfakultetet i Nairobi var snævret ind. Som en yderligere begrundelse for ønsket om dansk støtte til en udvidelse blev også anført, at behovet for en indsats af teknikere på landsbyniveau angiveligt var særligt stort som følge af de netop iværksatte landsbysammenflytninger. I 1990-92 blev endelig givet to bevillinger på i alt 28,3 mio. kr., jvf. nedenfor.

Projektforløbet

Igangsætningen af det byggeri, som 1980-bevillingen blev givet til, blev meget snart forsinket af de samme problemer, som kom til at præge alt byggeri i landet fra slutningen af 1970’erne, dvs. eskalerende prisstigninger, mangel på materialer, transportproblemer m.m. Det blev derfor i 1982 besluttet at begrænse udvidelsen og, med dansk tilslutning, at anvende størstedelen af den danske bevilling til at konsolidere instituttets kapacitet på et niveau, som svarede bedre til landets barske økonomiske realiteter, efterhånden som disse åbenbarede sig for de ansvarlige planlæggere af Ardhis fremtid. Det gjaldt også de danskere, der på forskellig vis var knyttet til instituttet både som lærere og som interne og eksterne rådgivere for såvel instituttet som Danida. Der blev senere vedtaget en konsolideringsplan for 1985-89, som en ubrugt bevilling på 16 mio. kr. blev anvendt til. Heraf gik 5 mio. kr. til bygningsudvidelser og resten til tiltrængt udstyr af forskellig art og til undervisningsmaterialer.

Studerende ved tegnebræt

Studerende ved tegnebræt

I 1988 udførte tre eksterne danske konsulenter et review af de justeringer, der havde fundet sted af instituttet. Review-rapporten konstaterede, at der gennem årene var sket en forringelse af kvaliteten af undervisningen, af lærernes kvalifikationer og af de fysiske omgivelser. Som ved andre donorstøttede projekter i disse år kunne problemerne i høj grad tilskrives landets kriseproblemer, som fortsatte op gennem 1980’erne med stærkt forringede løn- og arbejdsvilkår for de tanzanianske medarbejdere og de konsekvenser, det havde for kvaliteten af deres arbejdsindsats. Hertil kom en del uro blandt de godt 500 studerende, som delvist havde samme årsager.

Det var derfor ikke overraskende, at man fra tanzaniansk side ønskede en ny aftale om støtte, da den eksisterende nærmede sig sin afslutning. Efter en Danida evaluering af anmodningen og langvarige drøftelser om indholdet, blev der i 1992 givet en ny dansk bevilling på 27 mio. kr. til en fireårig forlængelse af samarbejdet. Bevillingen blev øremærket til at opføre en ny bygning og til at rehabilitere de eksisterende, samt til diverse udstyr og undervisningsmaterialer. På grund af den lange periode, der gik mellem den gamle og nye aftale, blev der i 1991 desuden ydet en ”overgangsbevilling” på 1,3 mio. kr. til presserende formål.

En betingelse for en fortsat dansk støtte var, at styringen af instituttet og dets undervisningsplanlægning blev forbedret i det første år under aftalen. For at sikre, at den nye danske bevilling blev anvendt efter sit formål, blev der udsendt en dansk projektrådgiver og enkelte korttidsrådgivere. Derimod blev der ikke tale om at sende danske lærere ud i længere tid, men lærere fra visse danske undervisningsinstitutioner opholdt sig i de følgende år kortvarigt ved Ardhi som censorer. Som i de foregående år modtog yngre lærere på Ardhi stipendier fra Danidas scholarship program til efteruddannelse i bl.a. Danmark.

I 1994 blev der gennemført en ny Danida-review af projektet, som bekræftede, at det i det store og hele forløb som forudsat.

Udfasningen

I 1995 blev Ardhi Institute overført til University of Dar es Salaam og fik status som et ”constituent college” under universitetet. Dette indebar øgede akademiske krav til lærerstaben, hvilket forudsatte en gradvis faglig opgradering til universitetsniveau af såvel lærere som af indholdet af undervisningen. Beslutningen om at lægge instituttet ind under universitetet blev truffet efter lang tids diskussioner i Dar es Salaam. Tidligere danske lærere og censorer bidrog til debatten med forskellige opfattelser. Kritikere af sammenlægningen, hvortil den aktuelle danske projektrådgiver hørte, mente, at dette ville svække den praktiske anvendelighed af kandidaterne. Andre mente, at der kunne være gode grunde til gradvist at søge at højne de akademiske krav til uddannelserne, der på dette tidspunkt omfattede godt 500 studerende. Med ophøret af projektaftalen i 1997 blev 20 års dansk støtte til denne undervisningsinstitution afsluttet.

12) Skolevedligeholdelse

Baggrund

I slutningen af 1970’erne var flertallet af de statslige ”secondary schools” i Tanzania, der stort set alle var kostskoler, og som var blevet opført før uafhængigheden, i en meget dårlig stand på grund af manglende vedligeholdelse. Det betød, at man i en række tilfælde havde været nødt til helt at lukke skoler eller indskrænke undervisningen. Ministeriet for Offentlige Arbejder havde siden 1969 haft ansvaret for renovering og vedligeholdelse, men havde ikke magtet opgaven på grund af for små eller ingen bevillinger til vedligeholdelse. Hertil kom mange steder mangel på lokale håndværkere til at udføre reparationer og efterhånden også mangel på materialer som følge af de voksende transportproblemer og landets økonomiske situation.

Bistanden

I februar 1979 bad Undervisningsministeriet Danida om støtte til at renovere nødlidende statsskoler og til at oprette decentrale enheder rundt om i landet med ansvar for den fremtidige vedligeholdelse. Danida reagerede positivt. Efter en forundersøgelse blev der i 1980 indgået en 5-årig aftale mellem Tanzania og Danmark om en støtte på 31,8 mio. kr. til at reparere og vedligeholde skolerne, til at træne lokale håndværkere og skolepedeller i den fremtidige vedligeholdelse af bygningerne samt til at briefe skolernes personale og elever om forebyggende vedligeholdelse af bygninger og inventar. I 1986 blev projektet udvidet til også at omfatte skoler på Zanzibar.

Det kom på et tidligt tidspunkt til at stå klart, at behovet for Danida-støtte ville blive mere langstrakt end først antaget. Projektet kom til at omfatte i alt 142 skoler af varierende størrelse og med i alt ca. 83.000 elever. Da de fleste var kostskoler, var der mange bygninger at renovere. Projektet havde geografisk en vid udstrækning og inddrog alle regioner i hovedlandet og på Zanzibar. Der blev etableret i alt syv vedligeholdelseszoner. Til hver af disse zoner var knyttet en dansk byggekyndig med sædvanligvis to tanzanianske counterparts, mens en dansk ingeniør sammen med en tanzaniansk kollega koordinerede indsatserne fra Undervisningsministeriet. I alt var der i en del af projektperioden knyttet en snes Danida-udsendte til projektet. Foruden at være involveret i renoveringsarbejderne var de også engageret i at træne de lokale. Den danske støtte varede fra 1981 til 1995, og bevillingerne til projektet løb i alt op i 322 mio. kr. Hertil kom finansieringen af de udsendte rådgivere samt en dansk chefrådgiver og projektleder, som stod for anvendelsen af de danske støttemidler. Ekspertindsatsen svarede til i alt 103 årsværk.

Projektforløbet

Projektet var ikke fra starten planlagt i hele sit forløb, og den nødvendige import af materialer til at opbygge lagrene var i begyndelsen heller ikke planlagt videre godt. Efterhånden som der blev gjort erfaringer med hensyn til det tempo, hvori arbejderne kunne gennemføres, blev der skabt en bedre harmoni mellem tilførselen af materialer, herunder oplagringen, og udførelsen af de håndværksmæssige opgaver. For at sikre, at projektet kunne holdes på sporet, blev der løbende gennemført hyppige ”project reviews” og konsultationer mellem ministeriet, projektledelsen og Danida-eksperter fra København. I det store og hele blev projektet gennemført nogenlunde som løbende planlagt, om end hastigheden var lavere end oprindeligt forudset. En grundigere forundersøgelse, inden projektet blev sat i værk, havde sikkert kunnet give et mere realistisk billede af omfanget og omkostningerne ved projektet, selv om det ikke nødvendigvis havde været billigere.

Ved vedligeholdelsen af skolerne havde bl.a. en renovering af kloaksystemerne høj prioritet

Ved vedligeholdelsen af skolerne havde bl.a. en renovering af kloaksystemerne høj prioritet

Omfanget af den nødvendige istandsættelse viste sig ved en systematisk gennemgang af de mange skoler at være langt større end forventet, og det kom meget snart til at stå klart, at den oprindelige målsætning – at foretage en total renovering af skolerne – var for ambitiøs. Fra dansk side insisterede man derfor på at koncentrere sig om at istandsætte fem bygningskomponenter, nemlig tage, vandforsyning, sanitet og kloaksystemer, elektricitet samt tyverisikring. Uden denne begrænsning ville projektet, skønnede man, være blevet alt for stort og umuligt at kontrollere. Arbejdet med disse komponenter resulterede alt i alt i store forbedringer af bygningerne og af sikkerheden. Renoveringen af lofter og tage var nok i det lange løb det mest udgiftsbesparende, eftersom det har modvirket et hurtigt forfald af bygningerne. De klimatiske forhold varierer en del inden for det enorme landområde, projektet dækkede, men i store dele af Tanzania er varme kombineret med højt fugtindhold hård ved bygningerne. Blandt andet på grund af problemer med vandforsyningen mange steder var arbejdet med vandforsyning og sanitet heller ikke problemfrit.

Udover renovering og istandsættelse havde projektet som nævnt også til formål at instruere lokale håndværkere (”fundis”) og at briefe skolernes personale i forebyggende vedligeholdelse. Renoveringen var det alt dominerende i de første par år af projektperioden, hvor et egentligt trænings- og uddannelseselement blev nedprioriteret. Fra 1984 blev der lagt mere vægt på træningskomponenten. På hver skole blev der oprettet en forebyggende vedligeholdelsesenhed og vedligeholdelsesarbejderne blev udført nogenlunde regelmæssigt. Der blev især fokuseret på at udføre mindre reparationer. I begyndelsen af 1990’erne var op mod 3000 lokale håndværkere blevet instrueret i at udføre de udvalgte vedligeholdelsesarbejder.

Derimod blev der nok ikke gjort tilstrækkeligt for at fremme forståelsen hos personale og elever for en adfærd, som kunne bidrage til at bevare bygninger og installationer i god stand. Det gjaldt ikke mindst de sanitære installationer, hvis udformning de færreste elever kendte fra deres hjemegn, før de blev konfronteret med de højere kost- og almenskolers moderne, sanitære indretninger. I forbindelse med den fulde tanzanianske overtagelse af programledelsen i 1992 blev der derfor aftalt et kursusprogram, udformet af et dansk konsulentfirma, som frem til 1995 skulle fremme ansvaret for vedligeholdelse hos personale og elever.

Evaluering

I en uafhængig evalueringsrapport fra begyndelsen af 1990’erne vurderede man, at den fælles dansk-tanzanianske indsats for at renovere de nærved 150 statsskoler havde imødekommet nogle af landets mest påtrængende behov inden for undervisningssektoren i 1980-90’erne. Ikke mindst landets ”secondary schools” havde været ramt af de vanskelige tider i landet. Såvel kvaliteten som omfanget af undervisningen led under manglende bevillinger til lærerlønninger, undervisningsmaterialer m.m. Under sådanne forhold er det en universel erfaring, at vedligeholdelse af bygninger og inventar forsømmes. Den danske støtte blev ydet i en periode, hvor man var nær på – og i nogle tilfælde havde passeret – grænsen til den totale nedbrydning. 80-90.000 ”secondary school”-elever, svarende til mere end halvdelen af landets ”secondary school”-kapaci-tet, oplevede en tiltrængt forbedring af deres undervisningsmiljø, som forhåbentligt også var til gavn for de nye årgange.

Notabene: Det hørte afhænger meget af, hvem der spørger hvem. Et tanzaniansk studie fra 1988: Baregu, M., National Manpower Policies and Attitudes Towards TAP in Tanzania (anneks II til en rapport fra en fællesnordisk evalueringsmission (se s kap 2D, side 82-83), der var baseret på interviews med tanzanianske deltagere i blandt andre skolevedligeholdelseprojektet, indeholdt en del kritiske bemærkninger om forholdet mellem det danske og tanzanianske personale. Forfatteren af dette studie konkluderede bl.a., at skønt det danske personale i det store og hele var fagligt velkvalificeret, så var der eksempler på Danida-udsendte, der var ringere kvalificeret end deres tanzanianske counterparts, hvis kendskab til lokale forhold naturligvis også var bedre. De tanzanianske medarbejdere fandt, at danskerne ofte mere var der for at kontrollere begivenhedernes gang end for at samarbejde og lære fra sig, hvilket de heller ikke altid var særligt gode til. Det forhold, at danskerne nærmest enerådigt bestemte over arbejdsplaner, over transportmidler og over anvendelsen af materialer, og at tanzanianerne derfor ofte var helt i lommen på danskerne, gav anledning til mange frustrationer.

13) TRC-Marine

Den tidlige bistand

Den pludselige afbrydelse af Det østafrikanske Fællesskab i 1977 havde alvorlige konsekvenser for jernbanerne og for skibstrafikken på navnlig Victoriasøen. Tanzania måtte i gang med at opbygge sin egen organisation til at varetage jernbanedriften og skibstrafikken til og fra de tanzanianske havne ved Victoriasøen til afløsning af den tilsvarende organisation, som de tre lande siden kolonitiden havde været fælles om. Tanzanias regering henvendte sig derfor til udenlandske donorer og anmodede om bistand til at afhjælpe såvel de materielle som de driftsmæssige problemer, som var opstået efter ophævelsen af Fællesskabet. Blandt andre henvendte man sig til Danmark med en anmodning om støtte til at opretholde og effektivisere søtransporten.

Ansvaret for trafikken på søerne var blevet lagt i en afdeling, kaldet TRC-Marine, under det nyoprettede statslige Tanzania Railway Coorporation. Belgien kom tidligt ind med materiel støtte til TRC-Marine, Indonesien stillede eksperter til rådighed til at bemande skibene og Danida støttede med et par danske eksperter, senere udvidet til 4-5, til at bemande en række stillinger i TRC-Marine. Lederen af TRC blev en dansk søfartsekspert. Til forskel fra den praksis, som gennem årene havde udviklet sig for udsendelsen af danske eksperter/rådgivere, blev de pågældende ansat i TRC, idet deres løn blev betalt af Danida. Udover at finansiere de danske TRC-ansatte blev der i årene 1980-82 givet bevillinger på et samlet beløb af 17,6 mio. kr. til at finansiere konsulentydelser i forbindelse med oprettelsen af TRC-Marine samt til reservedele og reparationer af skibe, der i nogle tilfælde var meget gamle.

Dansk-bygget færge på vej over Victoria-søen

Dansk-bygget færge på vej over Victoria-søen

Øget bistand

I de følgende år blev der givet op mod en halv snes nye bevillinger, anbefalet af de danske TRC-ansatte, til at reparere og forbedre skibskapaciteten, og der blev givet dansk finansiel støtte til at optræne tanzanianske skibsofficerer og andet personale, samt til at forbedre havne og dokfaciliteter ved Victoriasøen. Det sidste danske statslån til Tanzania finansierede bygningen af en kombineret fragt- og passagerfærge til Victoriasøen på et dansk værft. Reparationen af en anden færge blev ligeledes udført på et dansk værft for danske bistandsmidler. Ved slutningen af 1980’erne var der ydet dansk gave- og lånebistand til TRC-Marine for i alt 157 mio. kr. ud over finansieringen af de udstationerede langtidseksperter.

Efter en gennemgang af hele TRC-Marines virksomhed i 1986 og en vurdering af de fremtidige transportbehov, som skulle dækkes af TRC-Marine, blev der i 1990 indgået en femårig støtteaftale med et rammebeløb på 160 mio. kr. til at rehabilitere skibe, udbygge havnefaciliteter, indrette kontorer, opføre stabshuse, til træningsprogrammer, konsulentkontrakter m.m. Der blev i aftalen lagt vægt på, at bistanden skulle sikre, at TRC-Marine var uafhængig af yderligere bistand, når aftaleperioden ophørte. Gennemførelsen af aftalen ville blive baseret på en rullende planlægning, der løbende skulle justeres ved en årlig TRC/Danida-gennemgang af den danske støtte. Samtidig blev antallet af udsendte danske rådgivere øget til en halv snes.

Projektforløbet

Den danske bistand fik fra starten meget karakter af en hasteindsats, som havde til formål at sikre den fortsatte sejlads på Victoriasøen. Det foregik sammen med et par andre donorer, især Indonesien, som hjalp med at sikre bemandingen af skibene. Da den kritiske situation, som opstod i forbindelse med ophævelsen af Det østafrikanske Fællesskab, blev yderligere forværret som følge af den økonomiske krise i landet, blev behovet for materiel støtte til at reparere og forny skibe og havnefaciliteter efterhånden meget udtalt. Den indsats, der blev ydet i disse år med leverancer, der helt eller delvist var produceret i Danmark, var sammen med indsatsen af såvel langtids- som korttidseksperter fra Danmark, et væsentligt bidrag til, at skibstrafikken på især Victoriasøen kunne opretholdes på et nogenlunde forsvarligt niveau, samtidig med at der skete en betydelig vækst i transporten af passagerer på de statsejede skibe. Når den danske indsats blev så omfattende, var det fordi den dækkede et akut transportbehov i Tanzania – ikke mindst for befolkningen i områderne omkring søerne. Det var her ikke uden betydning, at de kriseramte danske værfter forholdsvis let kunne levere det ønskede udstyr og den nødvendige ekspertise.

Selv om det var de akutte behov, det drejede sig om i starten, stod det dog meget hurtigt klart, at hvis bistanden skulle være med til at gøre skibsfarten selvbærende og økonomisk på længere sigt, var det uomgængeligt, at der blev sat noget ind på at opbygge en velfungerende tanzaniansk skibsfartsorganisation. Det blev fra dansk side tidligt gjort gældende, at der burde ske en udskillelse af TRC-Marine fra TRC, hvis ledelse havde det overordnede ansvar for driften af marinesektionen. Fra tanzaniansk side var man ikke indstillet på at udskille TRC-Marine, idet man skønnede, at stordriftsfordelene alt taget i betragtning talte for at holde alle TRC-aktiviteter under det samme tag. I løbet af de fem år frem til 1995, som rammeaftalen gjaldt, blev der ved medvirken af dansk ekspertise udført reparations- og vedligeholdelsesarbejder af skibe og havneudstyr for i alt to tredjedele af rammebeløbet. Resten medgik til at reparere og opføre stabshuse, til kontorbygninger, til kørende materiel, samt til at finansiere konsulentydelser, træningskurser m.m. Størstedelen af træningskurserne foregik på 3-4 specialiserede uddannelsesinstitutioner i Tanzania (hvoraf et par i anden sammenhæng var oprettet med blandt andet dansk støtte) og i Ægypten. En opgørelse af træningskurserne viser, at de inddrog mere end 1000 mandmåneder, af hvilke langt størstedelen omfattede personale om bord på skibene. Herudover var der sket en vis on-the-job træning som følge af de danske kort- og langtidseksperters tilstedeværelse.

Evaluering

Ved udløbet af aftalen kunne det fastslås, at man havde nået de mål, der var opstillet for støtten. Det være ikke hermed sagt, at TRC-Marine som organisation var blevet velfungerende. Med de erfaringer, man havde med driften af statslige foretagender i Tanzania, inklusive TRC, var der noget, der talte for det, som stod at læse i en uafhængig norsk ekspertevaluering fra 1992. Her var konklusionen, at der efter ophævelsen af East Africa Railways and Harbours i 1977 og den herunder hørende søfartsenhed skulle have været foretaget en grundig analyse af fremtidens søtransport i Tanzania. I så fald ville man ifølge de norske eksperter formentlig være kommet frem til, at støtten, eller en del af den, skulle have været givet til at styrke private småskibsredere, der havde erfaringer fra sejladsen på søen. Det ville til gengæld nok have mindsket efterspørgslen efter danske leverancer, der udgjorde en væsentlig del af støtten til TRC-Marine.

Skibskatastrofen i 1996

Om natten den 21. maj 1996, efter udløbet af regeringsaftalen med Danmark, kæntrede og forsvandt det gamle skib ”Bukoba” på dybt vand i Victoriasøen. Skibet havde mange flere passagerer om bord på tredje klasse, end det var beregnet til. Da der ikke fandtes passagerlister, forblev det uvist, hvor mange mennesker, der omkom, men det drejede sig angiveligt om godt ét tusinde.

Personalet på færgerne på Victoria-søen blev uddannet på 3-4 specialiserede uddannelsesinstitutioner i Tanzania, hvoraf et par i anden sammenhæng var oprettet med blandt andet dansk støtte, samt i Ægypten

Personalet på færgerne på Victoriasøen blev uddannet på 3-4 specialiserede uddannelsesinstitutioner i Tanzania, hvoraf et par i anden sammenhæng var oprettet med blandt andet dansk støtte, samt i Ægypten

Denne katastrofes forløb var et tragisk vidnesbyrd om, at der var lang vej endnu, før TRC-Marine kunne klare sine opgaver tilfredsstillende. En international havarikommission undersøgte efterfølgende om årsagerne til og ansvaret for ulykken. Kommissionen fastslog blandt andet, at TRC-Marine på tidspunktet for ulykken var præget af forsømmelighed og ineffektivitet, og at der forekom korruption og andre misligheder i organisationen. Det blev samtidigt pointeret af havarikommissionen, at det sejlende personale ikke kunne kritiseres for manglende kompetence. Kaptajnen og enkelte andre officerer på skibet, der overlevede, var blevet fængslet, men senere erklæret skyldfri. Kommissionen påpegede, at det var nødvendigt med en klarere ansvarsfordeling mellem TRC’s topledelse og TRC-Marines ledelse, og at dette burde føre til en udskillelse af TRC fra den langt større og problemfyldte TRC-organisation. Det faldt sammen med, hvad man havde argumenteret for fra de danske eksperters side, siden TRC-Marine blev dannet.

14) Statslånene

Lidt om statslånenes historie

Statslånsordningen som en væsentlig del af de danske bilaterale bistandsprogrammer blev til ved at indføje § 7, stk. 1 i ”Lov om teknisk samarbejde med udviklingslandene” fra 1962. Her blev der som en begyndelse stillet ” … 100 mio. kr. til rådighed for Udenrigsministeriet til ydelse af statslån i henhold til aftaler indgået mellem den danske stat og andre stater og internationale organisationer i forbindelse med gennemførelse af bistandsprojekter med dansk indsats. Låneaftalerne skal i de enkelte tilfælde godkendes af finansudvalget.…” Den daværende udenrigsminister, J.O. Krag, understregede ved lovforslagets forelæggelse, at ”såfremt den tekniske bistand til en vis grad koordineres med erhvervslivets interesser, vil de investeringer, som måtte følge i den tekniske bistands kølvand, kunne blive af betydning ikke alene for udviklingslandenes økonomiske udvikling, men også for dansk eksport.” I de første par år efter lovens vedtagelse var der i den daværende u-landsstyrelse en vis tilbageholdenhed over for ordningens leverancebindinger. Det gjaldt ikke mindst hos styrelsen første formand, professor Poul Nybo Andersen. Et par år efter lovens vedtagelse blev det besluttet, at 25 pct. af lånene kunne være ubundne. Begrundelsen var, at det kunne være vanskeligt for fattige lande selv at finansiere de lokale udgifter i forbindelse med de projekter, som de danske leverancer udgjorde en del af.

Et særkende ved ordningen var, at det blev overladt til modtagerne af de danske statslån selv at afgøre hvilke projekter, de ønskede at anvende lånene til, så længe det førte til indkøb af dansk udstyr. De projekter, som lånene skulle anvendes til, blev nævnt i låneaftalerne. Det afgørende var, at man ikke på den danske side, modsat gavebistanden, havde et egentligt ansvar for projekternes gennemførelse. Den danske administration af statslånene blev betegnet som ”de korslagte armes politik”.

I en udvalgsbetænkning fra 1969 om den danske udviklingsbistand blev det anbefalet, at de rentefrie statslån blev ydet til udviklingslandene med den klausul, at viderelån til de endelige modtagere skete på normale rentevilkår. Praksis blev imidlertid, at man overlod det til modtagerlandets regering selv at afgøre vilkårene for viderelån. Den manglende danske optagethed af, om det var staten i modtagerlandet eller de selskaber, som fik gavn af det betydelige gaveelement, som rentefriheden indebar, kan ses som en yderst konsekvent fortolkning af de danske ”korslagte armes politik”. En overførsel af gaveelementet til virksomhederne i modtagerlandet kompenserede dog i større eller mindre grad for de overpriser, som typisk er en følge af leverancebindinger, og som virksomhederne måtte betale de danske leverandører. De danske leverandører modtog herved i virkeligheden en større eller mindre andel af gaveelementet.

Fra at være noget nær rene ekspeditionssager, som beslaglagde en forholdsvis lille administrativ kapacitet i Danida, skete der fra midten af 1970’erne ændringer i procedurerne, som førte til en vis aktivering af ”de korslagte arme”. Som årene var gået, blev det nemlig åbenbart, at der i for mange tilfælde var tale om en dårlig udnyttelse af lånene, som med et gaveelement på 85-90 pct. af låneprovenuet var nær ved at være rene gaver. En ikke ubetydelig del af et dansk industriudstyr var endt i skrotbunker i Latinamerika, Asien og Afrika. Oveni kom kritik fra rigsrevisionen, der i forbindelse med jævnlige rejser til de lande, der modtog dansk bistand, ikke altid undlod at kommentere, hvordan lånene blev anvendt, selv om der formelt var tale om lån, som skulle tilbagebetales, og derfor ikke blev anset for at ligge inden for rigsrevisionens domæne. Uanset årsagen til den ændrede kurs blandede Danida sig fra midten af 1970’erne mere i, hvordan statslånene blev anvendt. Det skete blandt andet ved ansættelse af bistandskonsulenter i ministeriets statslånskontor, de fleste ingeniører med erfaringer fra arbejde i udviklingslandene for danske firmaer, internationale organisationer eller for Danida. Deres opgave blev at sikre en faglig bedømmelse af projekter under statslånsordningen ved udvælgelsen og bedømmelsen de danske konsulentfirmaer, som blev hyret til at udføre forundersøgelser og projektvurderinger.

Fra oprindeligt kun at være leverancebundne udviklede statslånsordningen sig efterhånden til at være både leverance- og projektbundet. Projektbindingerne forblev dog i de fleste tilfælde mindre stramme end ved gavebistanden. Til gengæld var leverancebindingerne i lånebistanden fortsat langt strammere end i gavebistanden. I flere tilfælde blev danske eksperter inddraget til at sikre, at låneprojekterne blev gennemført.

De 12 statslån til Tanzania

Den her refererede udvikling af statslånsordningen dækker også det historiske forløb af lånene til Tanzania, som fra slutningen af 1960’erne blev en hovedaftager af danske statslån.

Størstedelen af denne bistand, i alt 12 statslån, blev anvendt til industriudvikling. Mod slutningen af perioden, da statslånsordningen var endelig afviklet og de sidste lån til Tanzania var blevet udnyttet, blev den leverancebundne bistand, især inden for transportsektoren og importstøtte, bevilget under betegnelsen ”bundne gaver”.

Størsteparten af de danske statslån til Tanzania, der er opgjort til et samlet beløb på 884 mio. kr. (i ”løbende priser”), blev anvendt på produktion af cement, rørsukker og transportudstyr. Til cementfabrikkerne – den oprindelige på Wazo Hill uden for Dar es Salaam og to nye i henholdsvis Tanga og Mbeya - medgik i alt 490 mio. kr. Til sukkerfabrikkerne med tilhørende plantager i Kilombero Valley og Arusha medgik 195 mio. kr. plus 40 mio. kr. til overrislingsanlæg på plantager i Mtibwa nær Morogoro. Til en færge til vare- og persontransport på Victoriasøen medgik 41 mio. kr. suppleret med en ”bundet gave” på 11 mio. kr. De resterende godt 100 mio. kr. blev brugt til at levere mejeriudstyr i de tidlige år, senere til jernbanevogne og fra begyndelsen af 1980’erne til vareleverancer af bl.a. gifte til insektbekæmpelse hos kaffedyrkere. En lille del blev anvendt til forskellige mindre projekter, blandt andet 7-8 mio. kr. til udstyr på Hotel Meru i Arusha. Af de totale udbetalinger af statslån til Tanzania blev mere end 80 pct. således anvendt til cement- og rørsukkerproduktion, heraf de 55 pct. til udstyr til landets tre cementfabrikker og 27 pct. til udstyr til rørsukkerproduktion.

Af de 12 statslån til Tanzania blev de første fire lån på i alt 174 mio. kr. eftergivet i 1979. Resten, 675 mio. kr., blev eftergivet i juni 1986, efter at Tanzanias regering havde sluttet borgfred med IMF. På det tidspunkt var der tilbagebetalt kr. 10 mio. i forfaldne afdrag.

14 a) Cementfabrikker

Udstyr til cementproduktionen blev i de første år, indtil 1976, leveret til den eksisterende Portland Cementfabrik på Wazo Hill nord for Dar es Salaam. Det blev dog fra starten antaget, at i betragtning af den forudsete vækst i den nationale økonomi og landets udstrækning, ville der i løbet af få år blive behov for at opføre nye cementfabrikker for i alt ca. 350 mio. kr. i henholdsvis den nordlige og sydlige del af landet. Dette beløb dækkede stort set de samlede F.L. Schmidt-leverancer af udstyr, reservedele og management-kontrakter under låne- og gaveaftaler frem til midten af 1980’erne. Foruden Danmark bidrog Holland til opførelsen af Tanga-fabrikken med gavebistand, der var delvist bundet til hollandske leverancer.

De planlagte nye fabrikker repræsenterede en anselig udvidelse af kapaciteten i den tanzanianske cementproduktion, nemlig fra en produktion på godt 300.000 tons om året (Wazo Hill) til en planlagt kapacitet på 1,3 mio. tons, når de to nye fabrikker var opført. Mens der herskede en udtalt optimisme med hensyn til behovene i det statslige tanzanianske holdingselskab, som stod for at skaffe investeringerne, og – vel ikke så overraskende – hos den danske leverandør af cementudstyr, blev der fra slutningen af 1970’erne ytret stærke betænkeligheder hos de tanzanianske planmyndigheder over den store kapacitetsudvidelse. Bekymringerne gik i høj grad på, at alvorlige flaskehalse i transportsektoren (jernbaner og veje) kunne gøre det umuligt at imødekomme den voksende efterspørgsel efter cement, der blev forudsat. En udvidelse af disse flaskehalse ville, påpegede planlæggerne, være afhængig af en betydelig finansiel støtte udefra. Også i Verdensbanken blev der ytret stærke betænkeligheder ved den for høje investeringsaktivitet i Tanzania i disse år, inklusive i cementsektoren, hvilket bidrog til en voksende inflation, voksende valutaproblemer og ikke mindst de finansierings- og valutaproblemer, som kunne forudses, når nyinvesteringerne senere skulle vedligeholdes. Selv om man fra dansk side ifølge statslånskonceptet ikke ville være involveret i beslutningsprocesserne omkring de to fabrikkers dimensionering og opførelse, blev Danida ikke desto mindre på et relativt tidligt tidspunkt inddraget i projekternes gennemførelse. For det første blev det til en længerevarende og kostbar (set i forhold til fabrikkens samlede udgifter) management-kontrakt til F.L. Schmidt på Tanga-fabrikken. For det andet blev der ydet dansk (gave)bistand til at oprette og drive et nyt træningscenter uden for Dar es Salaam, beregnet på teknisk personale fra de nye cementfabrikker såvel som den eksisterende. Selv om låneanmodningerne til at finansiere leverancerne af udstyr til de to nye fabrikker blev imødekommet, opstod der også i Danida efterhånden en stærk tvivl – om de behovsprognoser, der lå til grund for investeringerne, men især om det ville være muligt at sikre en tilfredsstillende transportkapacitet og distribution.

Cementfabrikken i Dar es Salaam

Cementfabrikken i Dar es Salaam

Det blev derfor aftalt med tanzanianerne at kontrahere med et dansk konsulentfirma, der fik til opgave at undersøge behovet og mulighederne for at sikre afsætning og transport af den forudsete, stærkt forøgede produktion. Konsulentrapporten konkluderede, at selv med optimistiske antagelser med hensyn til de kommende års efterspørgsel efter cement, var den igangværende kapacitetsudvidelse alt for stor. Selv om man antog en væsentlig mindre afsætning, ville den ikke kunne klares, med mindre der skete en kraftig forbedring af jernbanenettet og togkapaciteten. Rapporten anbefalede derfor blandt andet, at man for at sikre den bedst mulige udnyttelse af kapaciteten undersøgte mulighederne for at eksportere til nabolande og mulighederne for at skaffe ressourcer til at udbygge relevante dele af transportnettet.

I begyndelsen af 1980’erne var Tanga-fabrikken opført og taget i brug, mens fabrikken i Mbeya endnu ikke kunne komme i gang på grund af problemer med energiforsyning og transport. Transporten var også et problem for de to igangværende fabrikker i Tanga og Dar es Salaam, der også manglede vedligeholdelseskomponenter, hvilket man kun kunne skaffe, hvis man fik tildelt fremmed valuta af regeringen. Til at afhjælpe transportproblemerne, især for Tanga-fabrikken, blev der anvendt statslånsmidler til at levere 40 jernbanevogne fra Danmark.

Ved de årlige danske bistandskonsultationer i 1983 i finansministeriet i Dar es Salaam blev det fra dansk side anført, at på grund af den alvorlige valutamangel i landet ville det ikke være muligt at sikre driften af alle tre fabrikker. Man henstillede derfor fra dansk side, at den endnu ikke fungerende, men allerede problemfyldte fabrik i Mbeya blev ”lagt i mølpose” til bedre tider. I hvert fald ville Tanzania ikke kunne regne med mere dansk støtte til fabrikken, før de aktuelle kriseproblemer var overstået. Denne løsning var man alt andet end tilfreds med på officiel tanzaniansk hold, hvor nogle mente, at danskerne svigtede tidligere givne løfter. Neddroslingen af den danske støtte til cementsektoren blev imidlertid fastholdt, ligesom der i både Mbeya og Tanga blev sparet på udgifterne til management kontrakter, der under de herskende forhold var nogle kostbare og valutaslugende arrangementer. En senere uafhængig evaluering af managementkontrakten på Tanga-fabrikken, som gjaldt for perioden 1979-84, kom til det resultat, at selv om ledelsen af fabrikken under den danske kontrakt havde fungeret tilfredsstillende under de vanskelige forhold, var der kun sket en meget begrænset overførsel af tekniske og ledelsesmæssige færdigheder til de tanzanianske medarbejdere, hvilket blandt andet skyldtes, at det danske management team af teknikere ikke var eksperter i ”capacity building”.

Bunden gave til Tangafabrikken

Senere, efter 1986, da der omsider var indgået en aftale om valutakreditter mellem Tanzania og IMF, fandt man fra dansk side, at tiden og de økonomiske forudsætninger var til stede for at bistå cementsektoren med de nødvendige reinvesteringer. Der blev derfor i 1986 givet en bevilling (bundet gave) på 150 mio. kr. til over fem år at dække navnlig Tanga-fabrikkens import af nyt udstyr fra Danmark og til en ny management kontrakt med et ikke-dansk konsulentfirma.

Cementfabrikken i Tanga, som Danmark støttede opførelsen og driften af

Cementfabrikken i Tanga, som Danmark støttede opførelsen og driften af

I 1996 blev fabrikken solgt til en af verdens største cementproducenter.

14 b) Sukkerproduktion

En del af de lånemidler på i alt 235 mio. kr., som i årenes løb gik til sukkerproduktionen, kom fra de første seks lån og finansierede dansk producerede udstyrskomponenter til et nyoprettet sukkerkompleks i Kilomberodalen. Efter 1980 gik en anden del til at finansiere reservedelsleverancer og management-kontrakter på Tanganyika Planting Company ved Arusha. Denne virksomhed blev etableret som en plantage med tilhørende fabrik af den danske skibsreder, A.P. Møller, i 1930 og beskæftigede ved uafhængigheden godt 3000 arbejdere med at dyrke sukkerrør, vedligeholde overrislingsanlæg og drive fabrikken.

Danmark blev sammen med Verdensbanken og Holland de vigtigste donorer inden for sukkersektoren. Foruden de her nævnte projekter blev der af den danske støtte til sukkersektoren anvendt 40 mio. kr. til entreprenørarbejder ved overrislingsanlæg på en plantage, Mtibwa, ved Morogoro samt en ny fabrik i Kagera-regionen. Til det sidste 

projekt, hvor det meste udstyr og management var importeret fra Indien, medgik kun få danske leverancer. De danske lån blev for en stor del anvendt på import af procesudstyr baseret på den ”danske” diffusionsmetode. Det var en teknologi, som var udviklet af De danske Sukkerfabrikker i slutningen af 1960’erne, og som teknisk og økonomisk var velegnet til at udvinde sukker fra sukkerroer i Danmark, men ikke optimal til at producere rørsukker under tanzanianske forhold.

Fra sukkerkomplekset i Arusha

Fra sukkerkomplekset i Arusha

Da der var store problemer med at få sukkerproduktionen til at blive rentabel undtagen ved at opretholde en meget kraftig importbeskyttelse, og da valutamanglen begyndte at gøre sig alvorligt gældende under den første oliekrise i 1973, var man hos de tanzanianske planmyndigheder allerede fra midten af 1970’erne inde på at omlægge (noget af) landets sukkerproduktion til mindre produktionsenheder, der skulle anvende lavteknologiske metoder, som var mindre valutakrævende og ikke stillede krav om at bruge knap valuta til meget dyre udenlandske management-kontrakter.

Det blev ikke til så meget med omlægningen. Det stod dog klart for planmyndighederne, at Tanzania ikke fremover havde udenlandsk valuta til at kunne bære en fortsat udvidelse af produktionskapaciteten. Desuden ville landet have svært ved at opretholde den produktionskapacitet, som var etableret. På grundlag af en kritisk Verdensbank-undersøgelse af sukkersektorens aktuelle situation blev de tre donorer derfor i begyndelsen af 1980’erne enige om en såkaldt ”holding operation”, som begrænsede donorstøtten til kun at omfatte finansieringen af en nødvendig rehabilitering og en begrænset produktion. Af de to sidste danske statslån i 1980 og 1982 gik en del til at rehabilitere fabriksanlæggene i Kilombero og Arusha, en anden del til en kostbar dansk management-kontrakt. Hermed sluttede den danske støtte til rørsukkerproduktionen.

Kan sukkerproduktion gøres rentabel i Tanzania?

Senere analyser fra Verdensbanken fastslog, at sukkerproduktion i plantagedrift i Tanzania var en dårlig forretning, som ikke kunne gøres samfundsøkonomisk rentabel, og slet ikke når der skulle tages hensyn til det store merforbrug af knap valuta, som muligvis blev unddraget andre og mere påtrængende behov.

Donorfinansieringen af investeringerne i sukkerproduktionen i Tanzania kan ses som et skoleeksempel på, at noget, der ikke er samfundsøkonomisk rentabelt, kan tage sig anderledes ud for nationale beslutningstagere, hvis investeringen kan blive helt eller delvist finansieret med subsidieret kapital, som ikke vil være til rådighed for alternative formål. Hvor vidt de dele af de danske statslån og tilsvarende hollandske leverancebundne bevillinger, som gik til at finansiere investeringer i sukkerproduktionen i Tanzania, ville have kunnet udnyttes til andre leverancer fra henholdsvis Danmark og Holland med et mere tilfredsstillende samfundsøkonomisk afkast, er det set i bakspejlet ikke muligt at udtale sig om med sikkerhed.

Tilbage bliver det spørgsmål, om tanzaniansk sukkerproduktion vil kunne blive konkurrencedygtig på verdensmarkedet under andre former end før 1990’erne, hvis EU og andre lande ad åre liberaliserer importen af sukker og afvikler støtten til egen roesukkerproduktion med de følger, det vil få for prisdannelsen på sukker på verdensmarkedet. Svaret blafrer i vinden.

15) Danidas støtte til Tanzanias tidlige indsats mod aids

Baggrund

De første tilfælde af aids blev konstateret i Tanzania i 1983 i områder omkring Victoriasøen, og epidemien bredte sig til hele landet i de følgende år. I 1988 iværksatte Tanzanias sundhedsmyndigheder sammen med WHO et nationalt aids-program med fokus på at opbygge en national bekæmpelsesstrategi og koordinere forskellige spredte indsatser. Strategien satsede på oplysning og forebyggelse.

Danida-støtten

Danida støttede det nationale program i 1989 med en bevilling på 5 mio. kr., og for 1991-94 blev der bevilget yderligere 3 mio. kr. Danida-støtten blev i 1990 udbygget med et Danidaadministreret aids-rådgivningsprojekt, som frem til 1994 havde til formål at rådgive lokale miljøer, familier og institutioner om hiv/aids-forebyggelse samt at sikre en forbedret rådgivningsservice, der skulle dække hele landet. Den danske støtte blev især anvendt til oplysningsmateriale og til at afholde seminarer, til at etablere pilotprojekter med et hjemmesygeplejesystem samt til at bidrage til lokale organisationers aids-rådgivning. Projektet blev siden forlænget, blandt andet med udarbejdelse af planer for at udbygge hjemmeplejesystemet til at omfatte to regioner.

Et andet indsatsområde fra disse år var et forsøg på at forebygge, at hiv-smitten blev spredt langs hovedfærdselsårerne ved Victoriasøen. Danida bidrog med 2,8 mio. kr. til dette program, som gennem oplysning, udlevering af kondomer m.v. rettede sig mod transportarbejdere samt hotel- og barpersonale langs hovedvejene.

I 1994 blev der til det efterhånden ret store nationale program givet en bevilling på 28,7 mio. kr., som dækkede perioden frem til 1998. Danmark var naturligvis ikke den eneste udenlandske donor, som støttede det nationale program. Aktiviteterne omhandlede støtte til oplysning, udbygning af landets hjemme- og lokalsamfundets plejemuligheder, støtte til forældreløse børn af aids-ofre samt udbygning af en målrettet national rådgivnings- og vejledningsindsats overfor hiv-smittede og aids-patienter. Støtten indgik fra midten af 1990’erne i Danidas sundhedssektorstøtte under Sundhedsministeriet.

Støtte gennem NGO’er

Udover støtten til det nationale program blev der i de første år givet bevillinger til projekter udført af internationale humanitære organisationer, repræsenteret i Danmark, som støttede aids-bekæmpelsen i Tanzania. I 1989 blev der givet en 3-årig bevilling på 11,7 mio. kr. til et projekt under Dansk Røde Kors, som havde til formål gennem oplysning at mindske spredningen af hiv-smitte især i Kagera-regionen, der var særligt alvorligt ramt af epidemien. Projektaktiviteterne omhandlede oplysning til både lærere og elever i grundskoler og real- og gymnasieskoler og til befolkningen i udvalgte landdistrikter. Desuden havde projektet til formål at oplyse jordmødre og sundhedsarbejdere om deres muligheder for at modvirke smitten gennem deres arbejde. Endelig forsøgte man ved dette projekt gennem oprettelsen af ”drop-in”-centre at bistå nogle af det hastigt voksende antal forældreløse børn. I 1992 blev det besluttet at give en yderligere bevilling til dette projekt på 34,9 mio. kr.

Gennem en intensiveret oplysningsindsats lykkedes det måske at reducere smittespredningen i regionen. Et studium af oplysningsarbejdet og dets formodede effekter i regionen, foretaget af Makerere Universitetet i 1994, fandt, at der var en relativt udbredt viden om smitteveje og symptomer på sygdommen i de målgrupper, som oplysningsarbejdet i regionen især havde rettet opmærksomheden imod – men de seksuelle adfærdsmønstre vurderedes til ikke at være afgørende ændret.

I 1990 blev der givet 7,8 mio. kr. til et projekt under Folkekirkens Nødhjælp. Projektet sigtede bl.a. på at nedbringe hiv-smitten gennem blodoverførsler samt at forbedre arbejdsvilkårene for sundhedspersonalet for herigennem at mindske risikoen for, at de bliver smittet under deres arbejde. Desuden ville man sikre en bedre behandling og pleje for landets aids-syge. Danidas bevilling gik blandt andet til at levere diagnostisk udstyr, herunder beskyttelsesudstyr, screenings- og laboratorieudstyr m.v., der skulle forbedre beskyttelsen af sundhedspersonalet og patienterne mod hiv-smitten. Projektet rummede også en trænings- og uddannelseskomponent, som blev finansieret fra andre kilder end den danske. Det blev implementeret gennem den Evangeliske Lutherske Kirke i Tanzania, der driver en række sygehuse i landet samt en sundhedstjeneste, der betjener godt 10 pct. af Tanzanias befolkning. I 1991 blev der givet en ny bevilling på 3,3 mio. kr. til aids-forebyggelse i den hårdt ramte Kagera-region. Projektet indgik nu som en integreret del af Tanzanias nationale aids-program.

I en evalueringsrapport fra 1995 blev projektet, selv om man fremhævede den prisværdige indsats, kritiseret for, at de lokale samfund var forholdsmæssigt lidt involveret i projektstyringen, samt at programmet havde svært ved at få oplysningsaktiviteterne til at nå de befolkningsgrupper, som ikke tilhørte de lutheranske menigheder. Man vurderede, at sidstnævnte ikke rummede de største risikogrupper. Evalueringsrapporten anbefalede, at programmet blev fortsat, men med en bredere målgruppeorientering.

HIV-smitten spredes via transportruterne af langturschauffører, på barer etc.

HIV-smitten spredes via transportruterne af langturschauffører, på barer etc.


Fodnoter

12) I Udenrigsministeriets publikation, ”Udvikling” nr. 10/96-1/97, særnummer om Tanzania, er Nyerere, i oversættelse, citeret for følgende udtalelse, angiveligt engang i 1984: ”Der er nogle ting, jeg ville gøre om, hvis jeg kunne. Det er afskaffelsen af lokalstyret og opløsningen af kooperativerne. Vi havde disse to vigtige områder for folkelig indflydelse, men vi afskaffede dem”.

13) MADIA er en forkortelse for Managing Agricultural Development in Africa, som var et stort Verdensbankstudie, i samarbejde med otte donorer (inklusive Danida), af bistanden på landbrugsområdet frem til midten af 1980’erne. Resultaterne af studiet blev publiceret i bogen, Lele, U. (ed.) Aid to African Agriculture: Lessons from two Decades of Donors´ Experience, Baltimore: Johns Hopkins University Press (for the World Bank), 1991. Et af kapitlerne i denne bog, forfattet af Ellen Harnak og Michael Loft, bar overskriften Danish Development Assistance to Tanzania and Kenya, 1962-85: Its Contribution to Agricultural Development.

4: Sammenfatning

Det oprindelige tanzanianske ejerskab (1962-75)

Der gives forskellige forklaringer på, hvorfor Danmark i sin tid valgte Tanzania som samarbejdspartner – hvis det altså ikke var Tanzania, som valgte Danmark. Under alle omstændigheder spillede den stærke betoning af velfærd og fattigdomsbekæmpelse i denne nye nations tidlige udviklingsbestræbelser en central rolle for udformningen af det dansk-tanzanianske bistandssamarbejde. Hovedvægten i den gavefinansierede del af den danske bistand blev lagt på at udbygge undervisningssektoren og på den primære sundhedstjeneste, men også på støtte til udviklingen af landbruget, hvor det blev antaget, at Danmark havde specielle forudsætninger for at bistå.

Flere af de såkaldte internationale 2015 Mål, som i begyndelsen af dette århundrede blev vedtaget af FN’s generalforsamling på initiativ af OECD-landene, var Tanzanias udviklingsmål allerede i 1960’erne og 1970’erne, som landets regering tidligt satte meget ind på at realisere inden for en overskuelig årrække. Ligesom nu om dage nød støtten til at gennemføre sådanne målsætninger stor bevågenhed blandt landets donorer. Modsat FN’s 2015 Mål havde man ikke dengang i Tanzania sat urealistiske datoer på opfyldelsen af målene, men det var forventet, at der ville være gjort store fremskridt mod deres opfyldelse i løbet af 1980’erne.

Desværre er opfyldelsen af målene i dag, hvor Tanzanias befolkning er 2½-3 gange så stor som i 1964, ikke meget nærmere end dengang. Nærmest på at blive opfyldt er lige adgang til skoleundervisning for alle børn, som var nær ved at være opfyldt i midten af 1970’erne, da landets alvorlige økonomiske kriseproblemer satte udviklingen i bakgear de følgende mange år.

Udviklingsbistanden til Tanzania fra en række donorer blev mærkbart øget i løbet af 1970’erne, da den danske bistand udgjorde en halv snes procent af al udviklingsbistand til landet. Udover at gå til at opfylde Tanzanias planer på de sociale og undervisningsmæssige områder gik en væsentlig del af den internationale udviklingsbistand til landet efterhånden også til erhvervsudvikling. Det gjaldt også for den danske bistand. En væsentlig andel af projektbevillingerne fra Danmark i disse år var i realiteten budgettilskud, der var øremærket til projekter i de tanzanianske planer. Herved kunne nogle af Tanzanias egne midler frigøres til andre projekter. For den danske erhvervsstøtte, som bestod af de såkaldte statslån – med årene tolv i alt – gjaldt det, at tanzanianere selv kunne bestemme, hvilke projekter lånene blev anvendt til, så længe mindst tre fjerdedele af låneprovenuet blev anvendt til køb i Danmark.

Allerede før den bilaterale danske bistand satte sit præg fra begyndelsen af 1970’erne, var flere fællesnordiske projekter løbet af stablen i Tanzania.

Den danske bistand og den meste anden bistand til landet respekterede indtil anden halvdel af 1970’erne det, som siden begyndelsen af 1990’erne er blevet benævnt nationalt ejerskab (til et modtagerlands udviklingsplaner og deres forvaltning). Herom vidner også de forholdsvis få ressourcer, der fra dansk side blev anvendt på at administrere bistanden, inklusive bemandingen af kontoret på den danske ambassade i Dar es Salaam. Den voksende bistand øgede Tanzanias samlede import- og investeringskapacitet men samtidig også landets afhængighed af donoroverførsler.

Voksende donorindblanding (1975- 86)

Fra midten af 1970’erne da de første alvorlige krisetegn slog igennem, skete der en øget donorindblanding af projekterne, og det gjaldt også den danske bistand. Den voksende indblanding udefra manifesterede sig i den måde, bistanden blev overført til Tanzania på fra bl.a.. Danmark. I Danidas tilfælde foregik overførslerne på forskellige måder, som til dels var overlappende, nemlig:

  1. ved overførsler af projektbevillinger fra Udenrigsministeriet i København til landets finansministerium, der sørgede for den videre overførsel til det relevante fagministerium, som havde ansvar for, at midlerne blev anvendt til de projekter i ministeriets regi, som de i Danmark var bevilget til;
  2. direkte til respektive fagministerier, eller
  3. direkte til projekterne via bistandsmissionen i Dar es Salaam;
  4. i form af leverancer af varer og tjenesteydelser, som var aftalt med bistandsmissionen i Dar es Salaam eller med indkøbsenheden i Udenrigsministeriet i København;
  5. Tanzania stod selv for indkøbene i Danmark.

Punkt 1) forekom især i bistandens tidlige år, indtil midten af 1970’erne. 2) blev mere almindelig i de følgende år, mens 3) blev den almindeligste form fra slutningen af 1970’erne, hvor det også blev almindeligt med danske projektledere, som ud over at have den faglige kompetence også blev tildelt et ansvar for at forvalte økonomien. 4) forekom typisk sammen med 3), hvor der var tale om projektleverancer og projekteksperter. I de fleste tilfælde var projekteksperterne danskere. Det samme gjaldt de såkaldte enkelteksperter. Hertil kom korttidseksperter fra danske firmaer, bl.a. tilsynsførende ingeniører, der var tilknyttet firmaernes kontorer i Dar es Salaam. 5) gjaldt for statslånsleverancerne i alle årene.

Så længe bistanden blev overført via Finansministeriet, var det i princippet muligt for de tanzanianske myndigheder at behandle overførslerne på lige fod med landets egne ressourcer, som blev stillet til rådighed for fagministerierne af Finansministeriet. Da det blev mere almindeligt, at donorerne overførte bistandsmidlerne først til fagministerier og efterhånden direkte til projekterne, blev det vanskeligere for myndighederne at følge med i og registrere bistandsoverførslerne. Denne udvikling skyldtes især manglende kapacitet i ministerierne til at håndtere et voksende antal donorer og projekter. Det betød, at ministerierne blev flaskehalse i gennemførelsen af projekterne. Også på regnskabssiden opstod der flaskehalsproblemer.

Først mange år efter erkendte landets donorer, at det på længere sigt havde været bedre at lægge mere vægt på at styrke landets egen kapacitet til at styre og udføre projekterne i stedet for selv helt at overtage budget- og regnskabsstyring. Når det tog mange år, før der skete noget på dette felt, skyldtes det blandt andet den korte horisont, som i praksis anlægges i den meste udviklingsbistand, hvor det er de hurtige resultater, der tæller på hjemmefronten.

I begyndelsen af 1990’erne blev der i UNDP-regi med hollandsk og dansk støtte etableret et såkaldt accountability-projekt, hvis oprindelige formål var at indføre standardprocedurer for, hvordan donorerne skulle rapportere alle officielle overførsler (i penge eller naturalydelser) til modtagerlandenes finansministerier. Desuden skulle projektet styrke modtagerlandenes kapacitet til at aflægge regnskaber og rapportere til donorerne om projekternes forløb. Dette UNDP-projekt, som skulle dække et stigende antal lande, havde i begyndelsen fokus på det sydlige og østlige Afrika og med Tanzania som det første land, hvor de nye procedurer skulle afprøves. Projektet var ikke nogen succes. En af grundene var en manglende evne eller vilje hos i hvert fald nogle donorer til at fravige egne fastlagte procedurer eller en mangel på procedurer.

Den voksende tendens blandt donorerne fra slutningen af 1970’erne til at skabe parallelle projektadministrationer til Tanzanias egen administration og til helt eller delvist at overtage projektstyringen, gjaldt ikke kun ved udførelsen af projekterne, men også ved projektforberedelsen og ved monitorering og evaluering af projekterne. I sig selv var det ikke forkert, at der medvirkede donorekspertise ved projektforberedelsen, forudsat det skete på modtagerens præmisser. Støtte til projektforberedelsen vil som oftest være en vigtig komponent i den faglige bistand. Der er dog især to forhold, som det her er vigtigt at tage i betragtning. Det ene er, på hvilket stadie af projektforberedelsen, donorinvolveringen bliver sat ind: Om det sker før eller først efter, at projekterne er blevet prioriterede i den nationale planlægning og budgettering. Det andet er, at projekternes udformning bør tilpasses de lokale forhold og tage hensyn til den eksisterende kapacitet hos modtageren til selv at håndtere projekterne, herunder hvor mange ressourcer landet selv realistisk vil kunne afsætte til formålet.

Med årene blev det ret almindeligt i Tanzania, at projekterne blev til ved forhandlinger mellem fagministerier og donorrepræsentanter og først derefter blev præsenteret for de centrale planmyndigheder, hvis det overhovedet skete. Planministeriet, senere plankommissionen, blev stillet over for et fait à compli, som det kunne være vanskeligt at modstå, hvis landet derved ville gå glip af donormidler. Herved bidrog donorerne til at undergrave planprocessen og den institutionsopbygning, som der var behov for. Uanset om et aftalt projekt havde fået en høj prioritet i den makroøkonomiske planproces, opstod der en tanzaniansk forpligtelse til at medfinansiere og til at overtage de udgiftsbudgetter, som projekterne ville afstedkomme, senest når donorstøtten ophørte. Medfinansiering blev et stort problem for mange projekter, da krisen satte ind i anden halvdel af 1970’erne. Problemet var ikke kun et kriseproblem. Den store iver blandt donorerne for at støtte de tidlige og ambitiøse sociale programmer førte til, at mange projekter blev sat i værk hurtigere, end man selv uden krisen ville have kunnet honorere de drifts- og vedligeholdelsesbudgetter, der blev en konsekvens af projekterne.14) Der lå en vis ironi i, at den ambitiøse, men udgiftskrævende opbygning af Tanzanias sociale programmer, der var blevet forceret med donorstøtte, førte til en høj grad af donorafhængighed, som udgjorde en kontrast til tanken om ”selfreliance”.

Projektsamarbejdet mellem Tanzania og dets donorer var fra midten af 1970’erne karakteriseret ved en svag tanzaniansk planlægning, som blev yderligere svækket af donorernes undergravning af planprocessen. En svag budgettering og regnskabskontrol blev desuden svækket af en svigtende kommunikation mellem budget- og kontrolmyndighederne og de mange donorer og ”deres” projekter, som mere og mere fik karakter af donorenklaver. De mange donorer var også en del af forklaringen på den utilstrækkelige eller manglende koordination af donorernes indsats, selv hvor de støttede de samme nationale programmer.

Strukturtilpasning og reformbistanden (1986-)

Fra begyndelsen af 1980’erne og senere blev der lagt mindre vægt på projektbistand og mere på betalingsbalance- og importstøtte, som havde til formål at udfri landet af dets basale valutaproblemer og bidrage til at stabilisere økonomien, efterfulgt af reformprogrammer, der skulle føre landet væk fra en overreguleret planøkonomi til en mindre reguleret markedsøkonomi.

I kølvandet af denne proces blev det tilstræbt at styrke den tanzanianske regerings kapacitet til selv at formulere operationelle udviklingsplaner og budgetter, hvori donorernes indsatser kunne indpasses. De fælles arbejdsprogrammer, der blev udmøntet ved den såkaldte Helleiner-rapport, som i midten af 1990’erne blev til på dansk initiativ og foranstaltning, spillede her en ikke ubetydelig rolle. I midten af 1990’erne var der taget meget væsentlige skridt i reformprocessen, selv om meget endnu manglede, før landet kunne siges at være kommet ind i en selvbærende udvikling, hvor donorernes rolle efterhånden kunne forvandles til de mere begrænsede støttefunktioner, som var den oprindelige idé med det internationale udviklingssamarbejde.


Fodnoter 

14) Den aktuelle, stærke satsning på donorpromoverede indsatser til at bekæmpe fattigdom i forbindelse med de for afrikanske lande urealistiske, internationale 2015 Mål har for nyligt rejst det spørgsmål, om der nu igen er ved at opstå en øget donorafhængighed i flere af landene i Afrika i forbindelse med finansieringen af de sociale programmer. Interesserede henvises til evalueringsrapporten, Debt Relief for the Poorest: An OED Review of the HIPC Initiative, (2003), World Bank, Washington DC. Se også Tony Killick, ”Politics, Evidence and the New Aid Agenda”, i Development Policy Review, 2004, 22(1)

5: En tanzaniansk vurdering

En af de indvendinger, der kan gøres mod de fleste evalueringer af udviklingsbistanden, er, at evalueringerne stort set udelukkende foranstaltes af donorerne selv og udføres af mere eller mindre uafhængige personer fra vor egen del af verden med et mere eller mindre indgående kendskab til forholdene i de lande, hvor bistanden udføres. Professionelle bidrag fra modtagerlandet er mere sjældne. Sådanne indvendinger kan også gøres mod kilderne til nærværende fremstilling, hvor Danida evalueringer af Danida-støttede projekter kun sjældent inddrog uafhængig ekspertise fra Tanzania eller et andet afrikansk land. En undtagelse er et tanzaniansk studie15) af den danske bistands effektivitet, der dækker det meste af den periode, som nærværende fremstilling omhandler. Det har også sat sit præg på flere af de vurderinger, der er fremført i dette skrift.

I et af de afsluttende afsnit af dette studie resumerer de tanzanianske forfattere en række vigtige faktorer, som har begrænset effektiviteten i bistanden. Vi lader dem her få de sidste ord: “The study has addressed critical factors in Tanzania-Danish aid relations which have contributed to limiting the effectiveness of aid programmes as outlined below.

Limited ownership of development programmes

General development programmes between Tanzania and Denmark have become increasingly unequal. One striking feature of Danish-Tanzanian aid relations has been the willingness of Tanzania to accept all forms of aid from Denmark. Over time, Denmark has progressively become the more active partner in the relationship, while Tanzania has become more passive, resulting in a reduction in its ownership of development programmes.

Capacity-absorption limits on aid effectiveness

The implementation of a number of aid projects/programmes demonstrates the failure to realize counterpart funding and local personnel from the GOT as originally anticipated. The GOT often failed to honour its commitments.

Aid administration on the part of GOT and design of aid projects have assumed forms that are more consistent with capacity-use or -depletion than capacity-building. In a situation of low government capacity for economic management, it seems logical to allocate more aid towards building up that capacity. The challenge is how the future administration of aid projects can be arranged to make less intensive use of the limited capacity of the government’s administrative machinery, and whether the allocation of aid can be shifted in favour of capacity- building in areas where it is limited, such as economic management.

Capacity building and continuity within institutions

This study has found that many Danish assistance programmes were more successful in attaining immediate objectives than in respect of longer-term capacity building objectives. This is in accordance with observations made in various evaluations of other donor-assisted programs.

Unconducive working conditions

One major factor which reduces the effectiveness of capacity-building projects in economic management is the unconducive working conditions, especially the unrealistically low levels of wages and salaries. The perception of this threat and unfavourable working conditions continues to strangle efforts at civil service reform and make it difficult for either staff or institutions to give adequate attention to the longer-term demands on economic management. Existing capacities cannot be fully utilized under these conditions.

Weak aid coordination

Donor-aid coordination falls under three categories, namely intra-government coordination, donor-donor coordination and government donor-coordination. Intra-governmental aid management is currently at its weakest with regard to the overall aid-management process.

There are two types of donor-donor aid coordination. Donors may coordinate their activities themselves or (more importantly) they may be coordinated by GOT. Of these two, the former has a formal existence, while the latter is weak.

A major constraint in achieving aid coordination is the lack of demand for it. A local constituency that is demanding improved aid coordination is only beginning to emerge. . Also, interest in the possibility of playing off one donor against another and thus obtaining access to donor funds has delayed any moves towards aid coordination. For instance, some recipients may realize very well that aid coordination will demand greater justification of their aid requests. Besides, there are doubts on the side of donors as to whether the demand for aid coordination really is strong.

Aid conditionality

Aid conditionalities have been more donor-driven than a product of discussions and agreement between recipients and donors as partners in development. Tanzania has sometimes implemented conditionalities with reluctance and a low level of commitment. This shortcoming has tended to limit the realization of aid objectives, thus limiting its aid effectiveness.

The major problem with an unequal relationship in aid conditionality is that it does not bind both partners in a collaborative arrangement,

Aid accountability and transparency

Aid accountability in Tanzania, particularly in areas of record-keeping, reporting, accounting and auditing is limited by weak institutional capacity. On the donor side, agencies which provide aid in the form of direct-funding, including Danida, normally do not submit their books to the CAG (den tanzanianske rigsrevisor) for auditing. Accountability and transparency in aid deployment have been asymmetrical, with a low demand for accountability by the recipient from within its own political constituency. In addition, the donor has not been sufficiently accountable to the recipient for the outcome of aid. These conditions may have reduced the effectiveness of aid.”


Fodnoter

15) Studiet, hvis titel er ”A study of Aid Effectiveness - the Case of Danish Aid in Tanzania” blev i midten af 1990’erne udført af fire tanzanianske økonomer (Samuel Wangwe, Joseph Shitundu, Godwin Mjema og Mboya Bagawacha) fra Economic Reasearch Bureau, University of Dar es Salaam og Economic & Social Research Foundation, Dar es Salaam med logistisk støtte fra det danske Center for Udviklingsforskning, som stod for den senere udgivelse af rapporten. Studiet indgik sammen med tilsvarende landestudier for Botswana, Burkina Faso, Ghana, Kenya, Senegal og Zambia i et projekt, som blev orkestreret af Overseas Development Council, Washington DC. Det tanzanianske studie, som ikke oprindeligt var med blandt de inkluderede landestudier, kom med på forslag fra Danida, der også finansierede det.

6: Litteraturliste

Titler på bøger, artikler, rapporter m.m., som der er blevet trukket på, men som ikke er specificeret i tekstafsnittene

Ad I

The Economic Development of Tanganyika, Report of a Mission organized by The International Bank for Reconstruction and Development at the request of The Government of Tanganyika and the United Kingdom, Baltimore, 1961. van Arkadie, B.: Import Substitution and Export Promotion as Aid to Import Substitution in East Africa, The East African Economic Review, Vol 1, New Series, 1964.

Theroux, P.: Tarzan is an Expatriate, Transition, nr. 32, vol. 7, Kampala, 1967. Mølgård Andersen, O.: Udviklingen af en afrikansk eksportøkonomi – Træk af Tanzanias økonomiske historie i kolonitiden, i Økonomi og Politik, side 171-95, 1968, København. Iliffe, J.: Tanganyika under German Rule 1905-12, Nairobi, 1969.

Svendsen, K.E., og Teisen, M. (eds): Self-Reliant Tanzania, Dar es Salaam, 1969. Skarstein, R. og Wangwe, S.: Industrial Development in Tanzania, Uppsala og Dar es Salaam, 1986.

World Bank/Tanzania Relations 1961-87, Operations Evaluation Department, World Bank, Washington DC, 1990. van Arkadie, B.: Economic Strategy and Structural Adjustment in Tanzania, Occasional Paper No. 18, Private Sector Department, World Bank Washington .DC, 1995.

Warioba, J.S.: Framework to Adress Corruption, prepared for Global Coalition for Africa Meeting, Dar es Salaam / Washington DC, 1998.

Bigsten, A., Mutalewa, D., Tsikata, Y., Wangwe, S.: Aid and Reform in Tanzania, Gøteborg og Dar es Salaam, 1999 (Bidrag til Verdensbankstudiet: Aid and Reform in Africa).

Ad II

Jørgensen, K.: Hjælp fra Danmark – En studie i dansk u-landspolitik 1960-71, Odense Universitetsforlag, 1977.

Tanzania 30 år efter Arusha-erklæringen, Særnummer af Udenrigsministeriets tidsskrift, Udvikling, nr. 10/96-1/97.

Tarp, F. (ed.): Foreign Aid and Development, Routledge, London and New York, 2000. Catterson, J., Lindahl, C.: The Sustainability Enigma. Aid Dependency and The Phasing Out of Projects. The Case of Swedish Aid to Tanzania, Expert Group on Development Issues, Stockholm, 1999.

Til top
Publikationen kan findes på adressen http://www.netpublikationer.dk/um/4378/index.htm