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2. La Declaración de París en Contexto

2.1 Pregunta Central de Evaluación 1: “¿Cuáles son los factores que han dado forma a y limitado la aplicación de la Declaración y sus potenciales efectos sobre la eficacia de la ayuda y los resultados del desarrollo?”

En este capítulo del informe se destilan las conclusiones sobre los factores principales que apoyaron y/o limitaron la aplicación de las reformas de la ayuda en los países socios y los sistemas de los donantes desde 2000-2005. En ella se destacan los elementos y las tendencias comunes, y se revelan algunas diferencias significativas. El factor común es que estas diferencias han sido moldeadas por las condiciones burocráticas, políticas y económicas de los diferentes países socios y donantes, así como por la forma como interactúan. Como lo han puesto en evidencia eventos globales recientes, las crisis de recesión, financieras, alimentarias y energéticas entre otras y grandes desastres también pueden tener efectos dramáticos en la cooperación internacional y los procesos de reforma. En las secciones siguientes se examinan las principales cuestiones que han surgido.

El análisis está organizado en torno a dos temas amplios que abarcan las preguntas de evaluación comunes:

  1. el propio contexto para la reforma de la ayuda: cómo se interpretó y aplicó la iniciativa de la DP, incluidas las cues-tiones básicas relacionadas con la definición y medición de la ayuda en un mundo que cambia rápidamente;


  2. la relevancia para los países y las influencias principales: qué tan relevante ha resultado la campaña de DP para los países y organismos y cuáles fueron las principales influencias políticas, económicas y burocráticas que definieron la forma y los límites de la aplicación.

2.2 Interpretación y aplicación de la Declaración

La Declaración responde a una serie de problemas reconocidos. Propone soluciones extraídas de la experiencia de los países socios y los donantes. Incluso los observadores escépticos reconocen que la DP es una iniciativa muy importante que traerá cambios para la cooperación internacional, para el desarrollo, y tal vez para las relaciones internacionales en términos más generales. Sus varias diferencias con otras iniciativas anteriores fomentan la confianza en que podrá avanzar más allá de las buenas intenciones y traducirse en resultados tangibles.

  • Establece una guía práctica orientada a la acción con 56 compromisos para abordar los problemas identificados a través de la experiencia.


  • En el Foro de Alto Nivel de 2005, en París, participaron una cantidad sin precedentes de países, organizaciones inter-nacionales y grupos: más de 100 adoptaron la Declaración y alrededor de otros 50 lo han hecho desde entonces.


  • La Declaración incorpora mecanismos a escala internacional para promover la responsabilidad mutua transparente para el cumplimiento de los compromisos: el monitoreo continuo (en base a los indicadores de metas seleccionados) y la evaluación conjunta e independiente entre los países. Subraya que la aplicación se guiará por las estrategias y prioridades de los países socios y que debe adaptarse y aplicarse a diferentes situaciones nacionales. También es de esperar que tanto los países socios como los donantes “establezcan sus propias metas para mejorar la eficacia de la ayuda en el marco de los compromisos de asociación e indicadores de progreso acordados”.


  • Por lo tanto, los signatarios de la Declaración apuntaban a aprovechar los impulsores previstos que se reflejan en la Teoría del Programa: el “continuo apoyo político de alto nivel”, la “presión de grupo (y entre socios)” y las “medidas coordinadas a nivel mundial, regional y nacional” para equilibrar los diferentes comportamientos y mejorar la práctica de ambas partes.

Una vez adoptada y puesta en marcha esta iniciativa estratégica y única para el cambio, se hizo necesario que la entendieran y la siguieran individual y colectivamente muchos actores, tanto en los países socios como en los donantes. Para el Foro de Alto Nivel de mediano plazo de 2008 en Accra, había surgido una serie de dificultades.[28] Las conclusiones de la mayoría de las evaluaciones y los informes de los estudios ponen de relieve y aportan más documentación a las siguientes cuestiones:

  • El marco cronológico y las expectativas para el progreso no logran captar por completo la variedad y dificultad de las tareas; se debe equilibrar la urgencia con el realismo.


  • La Declaración se había interpretado más que nada como un acuerdo técnico entre gobiernos que gestionarían los poderes ejecutivos de ambas partes, facilitado por un grupo de gobernabilidad internacional y el apoyo de la secretaría.[29]


  • Los 12 indicadores de progreso seleccionados, si bien son esenciales para otorgar una “fuerza” de responsabilidad a los compromisos mutuos, se han convertido en el principal foco “técnico” de la atención y de la mayoría de las “medidas coordinadas”, sean o no lo suficientemente representativas o confiables. Esto ha llevado a una tendencia a soslayar muchísimos otros compromisos que también forman parte de un paquete cuidadosamente equilibrado. Tal como se observa en los resultados de evaluación,[30] muchos de los compromisos desatendidos son tanto o más importantes que varios de los 12 seleccionados, pero es probable que en 2005 se los percibiera como más difíciles de medir y supervisar.


  • El creciente enfoque internacional y nacional en una “fórmula” o “modelo” implícito de la Declaración empañó el consenso original de que la estrategia amplia se había diseñado para adaptarla a las diferentes situaciones y prioridades de los países. Al mismo tiempo, los encargados de formular las políticas y quienes las practican han tenido que afrontar el hecho de que el entorno de los “principios de la ayuda” cuente con cada vez más actores en los últimos años”.[31]


  • Los compromisos originales que se adoptaron en la Declaración están equilibrados entre las responsabilidades de los países socios y de los donantes, y el progreso en dos tercios de los indicadores dependerá principalmente de las acciones de los donantes. La Evaluación, no obstante, confirmó que en la práctica se empañó muy pronto la esperanza de que el proceso pudiera lograr rápidamente una diferencia importante en el desequilibrio entre las responsabilidades y las ventajas de los donantes y los países socios. Se esperaba que los países socios realizaran cambios sistémicos fundamentales y complejos, que eran difíciles de medir pero podían percibirse como condiciones previas para que los donantes implementaran muchos de los cambios que se esperaban de ellos. Esto comenzó a generar interrogantes sobre la persistencia del desequilibrio en el “pacto” y la “exigibilidad” de los compromisos mutuos, cuando el hecho es que los donantes pueden retirar la ayuda pero la mayoría de los países socios no cuentan con ninguna influencia comparable.

Estos problemas se reflejaron en los resultados del Foro de Accra. En primer lugar, hubo un amplio acuerdo en que era necesario refrescar la percepción predominante de la Declaración como un proceso técnico y burocrático, y en que había que revitalizar el impulsor principal del “apoyo político de alto nivel”. Se puso en primer plano la necesidad de involucrar a los actores no pertenecientes a los poderes ejecutivos de los gobiernos centrales, como los legisladores, otros niveles gubernamentales, la sociedad civil y el sector privado. El Foro reiteró la necesidad de adaptar la aplicación de la Declaración a las diferentes circunstancias nacionales, y reconoció que “se necesita trabajar aún más para mejorar la metodología y los indicadores de progreso”.[32] Algunos compromisos se aislaron para prestarles una atención especial, reforzarlos o perfeccionarlos, incluidas las expectativas de una responsabilidad recíproca más eficaz y equilibrada. Uno de los mensajes finales de Accra, respaldado por varias conclusiones de la Evaluación, es que cuando el conocimiento y la participación en la reforma de la ayuda se extiende a la legislatura, a los gobiernos subnacionales y a la sociedad civil, en lugar de restringirse a unos pocos ministros y organismos del gobierno central, y puede proporcionar una base más sólida para aplicar la agenda de la eficacia de la ayuda.

La Agenda de Accra alentó a todos los actores del desarrollo, incluidos los que participan en la cooperación Sur-Sur y en los fondos y programas mundiales, para usar los principios de la DP como punto de referencia en la prestación de la cooperación al desarrollo. Asimismo, resaltó el papel de los países de ingresos medios, como proveedores y beneficiarios de la ayuda, la importancia y las particularidades de la cooperación Sur-Sur, alentó el desarrollo de la cooperación triangular, y buscó un compromiso más profundo con las organizaciones de la sociedad civil en la mejora eficacia de la ayuda.

2.3 Relevancia e influencias principales

Relevancia

La Declaración surgió en respuesta directa a un amplio conjunto de problemas reconocidos y propuso soluciones posibles extraídas de la experiencia de los países socios y donantes participantes. Por tanto, no sorprende que éstos hayan demostrado, a través de sus declaraciones y medidas, que los diagnósticos y prescripciones básicos contenidos en ella re-sultan relevantes para sus actuales relaciones de ayuda. Cada informe pone de relieve la dinámica particular que da forma a las respuestas y el desempeño de cada país socio y cada donante. Resulta muy significativo que sus puntos de partida hayan sido muy diferentes: algunos países y organismos donantes estaban muy comprometidos y habían avanzado en la agenda de la eficacia de la ayuda mucho antes de 2005, y otros mucho menos. Los efectos de estas diferencias surgen reiteradamente en los informes individuales dentro de la Evaluación: algunos socios ya casi parecen haber terminado las tareas de reforma, en tanto que otros apenas han comenzado.

Poner en contexto a la propia ayuda

Al hacer hincapié en la necesidad de ubicar a la ayuda en su contexto más amplio, la Evaluación ha ayudado a resaltar algunas cuestiones más amplias sobre los cambios en la comprensión de la naturaleza y la importancia relativa de la ayuda en sí misma. Estas preguntas son la clave para comprender la influencia y los límites potenciales de la campaña de reforma de la misma.

De los informes de evaluación y de los estudios se desprende claramente que en cada receptor de ayuda y en cada país donante, los programas de ayuda están sujetos a influencias, actores, fuerzas y acontecimientos mucho más poderosos que los objetivos directos, recursos e intereses de los propios programas.

En los países socios, la ayuda raramente representa más que una mínima cuota de los recursos económicos disponibles para el desarrollo, aunque en algunos casos puede representar una cuota sustancial de las inversiones de desarrollo o de los presupuestos gubernamentales. Al mismo tiempo, las diferentes maneras de abordar estas cuestiones en las evaluaciones que componen este Informe revelan las grandes diferencias que existen en la percepción y el manejo de esta ayuda. En primer lugar, no existe una única manera de evaluar la “dependencia” relativa de un país en relación con la ayuda. Algunas evaluaciones se centran en la cuota de recursos que representa la ayuda en relación con el Producto Interno Bruto u otras mediciones de la economía en su conjunto. Otras citan la ayuda como cuota de la inversión o la inversión pública, y otros la consideran una cuota del gasto del gobierno central, o del gasto gubernamental en general. Por lo tanto, ha sido dificultoso extraer de las diferentes evaluaciones respuestas exhaustivas y comparables sobre el total de los recursos inter-nos y externos, que se movilizan para el desarrollo.

Anticipándose a este asunto, la Evaluación encargó un estudio temático sobre los “Recursos para el desarrollo fuera del alcance actual de la Declaración de París”, que finalizó en septiembre de 2010.[33] El estudio examina la ayuda o “Ayuda Oficial para el desarrollo-como ayuda” [34] para los países en vías de desarrollo proveniente de fuentes no relacionadas con la Declaración, con el fin de delinear de mejor manera las fuentes, la magnitud y las implicaciones de las tendencias actuales y nacientes. Los principales hallazgos y conclusiones se resumen en el cuadro 1 a continuación. Es importante resaltar que este estudio se enfocó en los flujos financieros involucrados en diferentes formas de cooperación para el desarrollo. Por esta razón, no capta o refleja algunas dimensiones importantes de la cooperación Sur-Sur, entendidas como fuertemente basadas en intercambio de conocimientos entre países socios, en ocasiones involucrando a organizaciones multilaterales y donantes tradicionales en roles particulares. Se espera que el Foro de Alto Nivel en Corea reciba abundante información y análisis sobre este tema. [35] El Foro también podría ofrecer la oportunidad de definir mejor los límites y dimensiones de varios tipos de cooperación que en ocasiones son agrupados a la ligera bajo esta categoría y de esta manera fortalecer el entendimiento y transparencia como base para su desarrollo en el futuro.

Casilla 1. Recursos de ayuda fuera del alcance de la Declaración: Conclusiones Clave

Es necesario tener un cuidado excepcional con las aseveraciones sobre la magnitud, el alcance y el carácter de los flujos financieros hacia los países en desarrollo que provienen de fuentes no relacionadas con la Declaración. Los datos disponibles sobre estos flujos son endebles, poco transparentes y generalmente poco fiables, o en muchos casos simplemente no existen. Varias declaraciones que hablan de una nueva era de filantropía internacional privada dirigida a los países más pobres parecen muy exageradas. En el caso de la cooperación bilateral Sur-Sur (CSS), la falta general de información integral sobre los proyectos, las condiciones, el co-financiamiento y el apoyo financiero vuelven imposible determinar en qué grado el financiamiento de la CSS es del tipo de la AOD.

Cada vez resulta más difícil determinar el grado de concesionalidad (o “factor concesionario”) de una gama de flujos financieros hacia los países en desarrollo, debido a la creciente variedad de instrumentos financieros que utilizan actualmente los donantes, tanto los signatarios como los no signatarios a la Declaración.

Si bien los flujos financieros de base bilateral o Sur-Sur provenientes de los países no signatarios de la Declaración son sustanciales, es evidente que un porcentaje significativo de éstos no cumple con los criterios establecidos. El marco de la Declaración está destinado a actuar como norma para definir las condiciones de “buen donante” y “buen receptor”. Algunas prácticas de los donantes no signatarios son similares o idénticas a las “malas prácticas” de los donantes tradicionales, a cuya rectificación está destinada la Declaración.

Si bien no es posible determinar de manera precisa los recursos no signatarios de la Declaración que se asemejan a la AOD, este estudio deja en claro que los proveedores no signatarios engrosan una diversidad cada vez mayor de canales e instrumentos financieros para prestar recursos para el desarrollo.

La aparición de nuevos donantes y la forma en que financian el desarrollo apuntan a una necesidad aún mayor que antes de transparente información, coordinación, armonización y liderazgo de la gobernabilidad. La cantidad y diversidad de actores nuevos, en particular las organizaciones de la sociedad civil, está aumentando los “costos de transacción” para los países que reciben la ayuda.

Existe un efecto paradójico en las interacciones entre los donantes signatarios y no signatarios que, si bien contribuye a la fragmentación y duplicación de los esfuerzos, también promueve el logro de los objetivos establecidos. Existen evidencias de una creciente red de interacciones entre los donantes, y esto sugiere que la Declaración tiene un efecto indirecto sobre las actividades de los donantes no signatarios.

La importancia cada vez mayor de los donantes no pertenecientes al CAD ha generado presión para modificar las reglas que definen la AOD, para que se puedan incluir las diferentes formas de cooperación Sur-Sur. Esto plantea interrogantes fundamentales, así como un riesgo grave de que el impulsor del cambio sea la corrección política más que la preocupación por la eficacia del desarrollo. Sería desafortunado que esto dé lugar a dos conjuntos de normas, una para los donantes tradicionales y otra para los nuevos. La Declaración y el Plan de Acción de Accra representan avances importantes en cuanto a la transparencia de los donantes, los criterios de eficacia de la ayuda y la responsabilidad recíproca. Es necesario preservar y promover aún más estos avances, con el fin de incluir a los nuevos donantes.

Por último, las conclusiones de este estudio sugieren una cifra mucho más modesta que USD 60.000.000.000, el monto que a menudo se cita como estimación de los flujos de todas las fuentes de no signatarios de la Declaración que se pueden calificar de ayuda. Con salvedades importantes debido a la escasez de datos, el estudio proporciona una estimación muy aproximada de entre USD 28.000.000.000 y USD 29.500.000.000 anuales. En comparación, la ayuda proveniente de las fuentes de la OCDE/CAD es de unos USD 125.000.000.000 aproximadamente.

Fuente: Extracto de Prada, F et al (2010) Development resources beyond the current reach of the Paris Declaration, Lima: FORO Nacional/Internacional, 39-42

El estudio también incluye un análisis de tendencias del total de flujos de financiamiento externo hacia los países en desarrollo, que refleja el lugar relativo de la ayuda a lo largo del tiempo y en diferentes grupos de países.[36] Los hallazgos del estudio sugieren que la Declaración sólo es directamente relevante para un pequeño porcentaje del bloque total de flujos netos de capital hacia los países en desarrollo, pero lo es considerablemente más para una gran mayoría de países en desarrollo, salvo un pequeño grupo de economías emergentes y de ingresos medios.

A nivel colectivo, surgen tres tendencias principales al comparar las categorías generales de los flujos financieros oficiales y privados[37] desde la década de 1970 hasta el presente:

  1. A nivel mundial, los flujos oficiales han disminuido drásticamente en comparación con los privados.


  2. Durante las últimas dos décadas, la fuente principal de financiamiento para el desarrollo internacional fueron los flujos de capital privado, cuyo dominio ha ido en constante aumento.


  3. El aumento de los flujos privados todavía está muy concentrado en los países de ingresos medios, y en algunos países de ingresos bajos en desarrollo. En promedio, un 70 por ciento de la Inversión Extranjera Directa (IED) mundial hacia los países en desarrollo se concentró en 10 países de ingresos medios. Durante el mismo período, los países de ingresos bajos recibieron un promedio de sólo 4,2 por ciento de los flujos netos de IED.

Otra tendencia identificada es que el fortalecimiento de los mercados de capitales internacionales y nacionales contribuyó a la movilización de recursos adicionales provenientes del ahorro interno y externo para financiar el desarrollo, al menos en las economías emergentes. Además, las remesas de fondos individuales, sobre todo las de los trabajadores, aumentaron a un promedio anual mundial de USD 184.000.000.000 respecto de los USD 21.000.000.000 de dos décadas antes, y la distribución regional de estos flujos también es desigual.[38]

Características distintivas de los países de ingresos medios

Los cambios en el perfil general del total de los flujos de recur-sos señalan algunos cambios importantes que se produjeron en las alternativas de financiamiento de la ayuda que se han abierto a los países de ingresos medios. Varios de estos efectos, algunos de los cuales también se aplican a otros países, figuran en las evaluaciones nacionales correspondientes.[39] En varios casos incluyen:

  • necesidades y usos más selectivos para la ayuda en general;
  • poder de negociación y libertad de acción relativamente más fuertes;
  • menos preocupación por la volatilidad de los flujos de ayuda y desembolsos previsibles;
  • menor interés en contar con mecanismos elaborados para la división formal de trabajo entre los donantes, ejercicios explícitos de alineación, enfoques sectoriales complejos o un énfasis especial en ciertas modalidades de ayuda;
  • menor preocupación por el apoyo a la mejora de los sistemas o capacidades, o en el diálogo político, y
  • funciones nuevas como líderes regionales o de cooperación Sur-Sur, y como proveedores de cooperación para el desarrollo.

Si bien se puede interpretar que los cambios en algunas de estas condiciones señalan una disminución del interés de los países de ingresos medios en la ayuda o sus reformas, las evaluaciones examinadas en el presente informe apuntan a una conclusión diferente. Estos países son conscientes de que enfrentan desafíos de desarrollo persistentes (en particular en lo relativo a las continuas desigualdades), así como otros nuevos, y están dispuestos a utilizar al máximo las herramientas particulares y las cantidades limitadas de ayuda. También cuentan con la capacidad para asumir funciones y responsabilidades de liderazgo en la implementación de lecciones aprendidas para mejorar las iniciativas internacionales de reforma de la ayuda, y en el diseño y la contribución a la futura arquitectura de la cooperación internacional para el desarrollo. Varias implicaciones de las lecciones y tendencias de la eficacia de la ayuda, identificadas en los países de ingresos medios, quedarán claras en las conclusiones y recomendaciones del presente informe.

Factores clave en la mayoría de los países socios

En la mayoría de los países donde la ayuda sigue siendo cuantitativamente importante, la Evaluación constató que, incluso en los últimos 5 a 10 años, su importancia y función se puede ver afectada por varios tipos de factores: las crisis internacionales económicas, energéticas o alimentarias; las catástrofes naturales; los conflictos continuos o sus consecuencias; los cambios políticos; los descubrimientos de nuevos recursos; los nuevos desarrollos del sector privado; o el crecimiento de otras asociaciones internacionales, más allá del alcance de la agenda de reforma de la ayuda. Cualquiera de estos cambios también puede afectar la atención política y el capital que se invertirán en las reformas de la ayuda a largo plazo. Entre otras influencias menos evidentes, pero aún así poderosas sobre la función de la ayuda y el potencial de reforma se cuentan la estabilidad de la gobernabilidad y las tendencias hacia la descentralización, las capacidades básicas del sector público, las tendencias demográficas, sanitarias y sociales, incluida la desigualdad, y la vulnerabilidad ambiental.

Los informes de evaluación reflejan en general las principales áreas de cobertura, exigidas por la Matriz Operativa, que en la mayoría de casos abarcan de manera más completa los aspectos organizativos concretos y formales que las cuestiones que exigen análisis y juicios más cualitativos. Por lo tanto, la mayoría de los informes proporcionaron respuestas completas a las preguntas sobre las características, los problemas y las tendencias económicas clave; la organización del gobierno y de la gestión de la ayuda; las estrategias nacionales de desarrollo; y la información básica sobre los flujos de ayuda, de manera colectiva y de parte de diferentes donantes. Unos pocos informes evaluaron en cierta profundidad los factores relacionados con la “economía política”, tales como las clasificaciones y relaciones de influencia más informales entre los diferentes interesados nacionales e internacionales y las diferentes fuerzas en juego, los nuevos competidores o las nuevas fuentes de financiamiento del desarrollo, etc.[40]

Incluso el concepto de “ayuda” en sí mismo se percibe de distintas maneras en los diferentes países y donantes. La nota de Orientación que proporcionó el Equipo Central sobre el tema hace hincapié en la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) u otras formas similares de uso de recursos en condiciones favorables. No obstante, las evaluaciones nacionales y los estudios de donantes reflejaron definiciones operativas muy diferentes ante la pregunta: ¿”Qué acciones y qué tipos de flujo de AOD (…) están sujetos a los principios de la DP en la práctica”? Por ejemplo, Camerún considera que la Declaración se aplica a “todos los recursos públicos y privados, internos o externos, bilaterales y multilaterales, financieros o técnicos, en especie o en dinero”.[41] Estados Unidos, que es el mayor proveedor de ayuda entre todos los donantes, nunca se ha centrado de manera particular en la AOD, sino que aplica un concepto mucho más amplio de asistencia externa. Por lo tanto, para la evaluación de Estados Unidos fue importante aclarar que el enfoque, a efectos de las disciplinas de París[42], estaba principalmente en la AOD.

Otra área de prácticas divergentes entre las evaluaciones nacionales consistió en la aplicación de las disciplinas de París a los proveedores de “ayuda” que no adoptaron la Declaración. En lugar de tratar de aplicar retroactivamente una medida estándar con el fin de simplificar sus comparaciones, la Evaluación consideró estas diferencias de práctica en los diferentes países como hallazgos significativos en sí mismos, y los integró al análisis.

Las evaluaciones nacionales individuales también plantean obstáculos estadísticos a cualquier punto de vista estándar que se quiera aplicar. En algunos países se observa un problema persistente para conciliar las cifras de compromisos y desembolsos de ayuda que los donantes informan a la OCDECAD con los montos de compromisos y desembolsos recibidos de los propios países.[43] Esto es parte del desafío mucho más grande de generar estadísticas fiables, no sólo como base para el debate internacional, sino para las necesidades de los propios países, que es lo más importante. La propia Declaración reconocía esta necesidad, y el apoyo al fortalecimiento de la capacidad estadística fue objeto de un estudio temático para la Evaluación en 2009.[44] Mediante una serie de iniciativas importantes y el apoyo de los donantes particulares, se ha continuado los esfuerzos para seguir reforzando la base de las estadísticas esenciales para los fines nacionales e internacionales.

Sin embargo, en la actualidad se está probando y refinando una aclaración muy necesaria sobre la ayuda a los distintos países. El concepto de Ayuda Programable por País es capaz de concentrar la atención de las relaciones de ayuda en los riesgos reales al no ocuparse de los engañosos montos brutos de gasto destinado a la ayuda. Se refiere a la porción de la ayuda total que cada donante puede programar real-mente para cada país receptor. Por lo tanto, excluye algunas porciones sustanciales de la ayuda total que no son recursos de ayuda “programables” desde la perspectiva del receptor, como por ejemplo el alivio de la deuda, la ayuda humanitaria y alimentaria, los préstamos reembolsables, la administración de los donantes, etc.[45]. Los cálculos más recientes de estas cuotas de ayuda para los distintos donantes de la OCDE-CAD destacan la importancia de centrarse en esta medida más específica, país por país, y abordar sobre una base diferente las discusiones sobre cifras totales de ayuda. Centrarse en la Ayuda Programable por País como base para el trabajo entre los países socios y los donantes mejorará rápidamente la calidad de la información y del diálogo, así como la comprensión por parte del público, tanto en los países socios como en los donantes.

Características distintivas de la ayuda en situaciones de fragilidad y en la ayuda humanitaria

Una de las tareas específicas de esta Evaluación fue determinar si la agenda de reforma de la ayuda en la Declaración se ha aplicado, si se debe aplicar, y en qué medida, en las “situaciones de fragilidad”[46] y en la ayuda humanitaria. En el caso tan destacado de Afganistán, se recurrió a la evidencia obtenida de la evaluación nacional junto con varias otras fuentes que reflejan la experiencia creciente y piensan sobre estos temas en una amplia gama de países.[47] Dicho análisis fue construido en un Documento de Trabajo del Equipo de Evaluación Central publicado en el Extranet de la Evaluación, invitando a todos los involucrados en la evaluación a comentarlo. Los resultados de este análisis se describen brevemente en el presente informe.[48]

La evidencia primaria y secundaria indica que entre las situaciones de “no fragilidad” y de “fragilidad”, los requisitos comunes para una ayuda eficaz son más importantes que las diferencias. De hecho, no existe un patrón “normal” de apropiación nacional que proporcione una base para la gestión de la ayuda. Como han demostrado los exámenes de contexto de esta evaluación, el contexto de cada país es único: ninguno cumple con todas las condiciones “ideales”, y el alcance para aplicar las diferentes buenas prácticas es muy variable.

Por otro lado, es evidente que en las situaciones de fragilidad, los factores contextuales internos y externos tienen por lo general un efecto aún más crítico en la conformación de las posibilidades y los límites de la ayuda que en otros lugares, y algunos de estos factores son distintivos. Éstos ueden incluir múltiples contextos internos (por ejemplo cuando diversas partes ejercen control de facto sobe diversas regiones de un país), menor capacidad organizaciones, menor legitimidad o de la voluntad en el país socio. Sin embargo, otro factor clave de varias situaciones similares es el fuerte involucramiento de varios actores inter-nacionales poderosos, tales como los ministerios de relaciones exteriores, las fuerzas armadas y los organismos internacionales políticos y de socorro, junto con organismos múltiples humanitarios y de socorro. Las presiones se ven agravadas por las expectativas de “resultados” rápidos de los altos niveles. Queda claro que las dificultades adicionales para coordinar a estos actores poderosos y sus intereses, prioridades y cronogramas diversos son en ocasiones utilizados como la razón para explicar las fallas en la aplicación de buenas prácticas relevantes.

Estas conclusiones en la evaluación de Afganistán y las otras fuentes consultadas, que no son convincentemente controvertidas por otras evidencias, premisas prevalentes o racionalizaciones sugieren que en estos entornos, la adaptación de las disciplinas “normales” de la Declaración debería ser una cuestión más cuantitativa que cualitativa, y que los donantes son especialmente responsables de garantizar las buenas prácticas y ayudar a potenciar a los países socios en la mayor medida posible. Deben gestionar constantemente “la tensión entre prestar directamente los servicios a los sectores pobres y fortalecer las capacidades del Estado para que éste lo haga”.[49]

El informe de evaluación nacional de Afganistán proporciona evidencias de varios aspectos importantes del desempeño de la ayuda en que se puede y se debe aplicar los principios de la Declaración, en mayor grado de lo que se ha hecho hasta ahora, en esta situación que sin duda es muy volátil y riesgosa. En cuanto al seguimiento de la aplicación de los Principios en Estados Frágiles desde 2007, en seis situaciones muy diferentes en todo el mundo, se reconoció a Afganistán como un caso especialmente difícil. Sin embargo, las conclusiones generales son coherentes y resaltan un cambio hacia una mayor influencia y, por lo tanto, responsabilidad sobre las buenas prácticas de los actores externos en Estados frágiles, debido a las reducidas capacidades de los actores internos. La evaluación de apoyo a Sudán Meridional desde 2005 hasta 2010, publicada recientemente, añade notas críticas sobre la manera en que las “buenas prácticas” de la Declaración se aplicaron en esa situación: “...muchos donantes se han adherido con rigurosidad al compromiso de los Principios de París. Hasta cierto punto, esta adhesión se produjo en detrimento de la apropiación y la alineación” y “...el uso excesivo de las “buenas prácticas”, especialmente en cuanto a la apropiación y la armonización, [se produjo] a expensas de los conocimientos de campo y del compromiso que se necesitaba...”.[50] El análisis se centra en la inquietud de que los donantes no se centraron lo suficiente en la importante, pero muy compleja y polémica, pregunta: “¿las intervenciones abordan adecuadamente los factores que condujeron al conflicto?” En cambio, la Evaluación refleja respuestas más burocráticas y formuladas en las que, como mínimo, se aplican de manera errónea algunos principios de la Declaración.

Finalmente, con respecto al dominio importante de la asistencia humanitaria, se han planteado interrogantes sobre la aplicabilidad de los principios y las prácticas “normales” de eficacia de la ayuda. Tanto la Declaración como el Programa de Acción de Accra sugieren que se deberían aplicar, con algunas adaptaciones. La Evaluación sondeó rápidamente la experiencia de la aplicación de los Principios y las Buenas Prácticas de Donación Humanitaria acordadas, así como los principales resultados de las evaluaciones como, por ejemplo, los relacionados con el trabajo de la Coalición para la Evaluación del Tsunami del Océano Índico en los últimos años.[51] La conclusión general es que son más las coincidencias que los conflictos entre las buenas prácticas de la Declaración y las de la ayuda humanitaria, con un enfoque intensificado, una vez más, en las responsabilidades especiales de los actores externos.

2.4 Conclusiones generales en torno a los contextos

Para los países socios: Las evaluaciones nacionales determinaron que, con excepción de unos pocos pioneros, las medidas de reforma de la ayuda bajo la responsabilidad de los países socios tardaron mayormente en afianzarse desde 2000-2005, pero en la actualidad ya se han arraigado en la mayoría de los casos. La obtención de apoyo político, burocrático y público a las reformas de la ayuda ha dependido de los intereses clave, y de que los actores crean que los cambios valdrán la pena y serán viables. Ninguna de las conclusiones se pudo dar por sentado. Las formas actuales de desempeñarse gozan de familiaridad y de intereses creados, a menudo considerables, que no necesariamente pesan menos que el interés en resolver los problemas evidentes. En muchos países socios, las capacidades clave para la gestión de la ayuda se llevaron a los límites con el simple fin de mantener en funcionamiento los sistemas preexistentes, en un período de aumento del volumen de ayuda para la mayoría de los países, y se volvió todo un desafío llevar a cabo reformas importantes.

Las evaluaciones nacionales proporcionan dos explicaciones principales de por qué y cómo se han afianzado los cambios necesarios, si bien en muchos casos tuvo lugar poco a poco y de manera desigual:

  • En primer lugar, el análisis refleja el punto ya mencionado relativo a las varias corrientes de reforma de la ayuda que ya estaban en marcha mucho antes de 2005, y había avanzado más en algunos países que en otros. En unos pocos países, las capacidades y los procesos de cambio ya eran fuertes, por lo cual los cambios al estilo de la Declaración sólo requirieron ajustes relativamente modestos. En la mayoría de los casos, el compromiso y los incentivos para aplicar el programa de reforma de la ayuda no alcanzaron para generar el apoyo necesario por sí mismos. Sin embargo, resultaron decisivos cuando se combinaron con la percepción de los propios países de la necesidad de mejorar sus sistemas por razones más allá del ámbito de la ayuda; éstos son, por ejemplo, una mejora de la gestión financiera, las adquisiciones o la responsabilidad.


  • En segundo lugar, debido a que la reforma de la agenda atiende únicamente a otras necesidades importantes de los países y los actores clave además de la gestión de la ayuda, las evaluaciones nacionales también detectaron que hoy en día los procesos de cambio están firmemente arraigados, si bien aún avanzan de manera gradual. La evidencia es que, aunque por el momento no se le puedan atribuir resultados espectaculares, el impulso básico se ha mantenido a través de cambios políticos y crisis de diverso tipo. Incluso en los casos en que cambiaron las actitudes políticas hacia las relaciones de ayuda o las circunstancias económicas, las nuevas normas y prácticas se han afianzado lo suficiente como para mantener las iniciativas de mejora que, al fin y al cabo, son de interés del propio país.

Para los donantes: En los países donantes, los principales partidarios de sus propios programas bilaterales de ayuda y de los organismos de ayuda multilaterales, la ayuda internacional para el desarrollo tiene que competir por la atención política y pública con una gama de temas nacionales e internacionales más amplia que en la mayoría de los países socios. Incluso en los países donantes más generosos, la ayuda sólo representa cerca del 1 por ciento del Producto Interno Bruto, y la cuota combinada de todos los miembros del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE/CAD es de menos de un tercio de lo anterior. Por lo tanto, en la mayoría de los países donantes, estos programas quedan enormemente eclipsados, no sólo por las preocupaciones nacionales y las actividades gubernamentales, sino también por otros programas internacionales comerciales relacionados con la defensa y la seguridad, la diplomacia, la migración y otras esferas.

Como se explica en el siguiente capítulo, en comparación con los países socios, los cambios de reforma de la ayuda que se solicitan a los donantes en el marco de la agenda de la Declaración son en general menos exigentes, y sus capacidades para implementar los cambios son mayores. Sin embargo, también en estos casos, tanto la comprensión política, burocrática y pública como el apoyo a las reformas de la ayuda que se necesitan, han dependido de que los intereses y los actores clave estuvieran bien informados de la agenda, y luego se convencieran de que los cambios serían beneficiosos y factibles. La resistencia puede provenir, por ejemplo, de los intereses institucionales ya establecidos. Otra condición clave es si el enfoque de la Declaración, que consiste en trabajar para mejorar la ayuda en un proceso de cooperación internacional con los países socios y los demás donantes, se percibe como valioso y útil, y en qué medida.

Los siete estudios de donantes y organismos y las siete actualizaciones han contribuido a destacar los acontecimientos y factores que limitaron, o bien facilitaron, la aplicación de las prioridades de la Declaración en sus respectivos países. Vale la pena enlistarlos aquí. Entre las limitaciones se citaron:

  • cambios políticos o de política,
  • enfoque en el cumplimiento y cultura de evitar riesgos,
  • la excesiva centralización de los sistemas y decisiones de varios donantes, que va en contra de la alineación con los sistemas de los países,
  • las presiones presupuestarias derivadas de la crisis financiera,
  • los cambios de estado organizativo y/o ubicación física de la sede,
  • los problemas de capacidad y/o reducciones de personal.
  • las revisiones de gestión y/o planes de cambios organizativos recientes sin aplicar.

Los factores facilitadores que surgieron fueron los siguientes: cambios políticos o de política,

  • las reformas legales o reglamentarias,
  • los cambios organizativos,
  • una mayor coordinación en el entorno de las políticas. También se mencionó la función de la cooperación europea como factor orientador.

En varios estudios de donantes, se atribuye una influencia sustancial de apoyo a nivel local a la “presión de grupo” internacional o, en algunos casos, europea. En otros casos, esta parte internacional de la participación resulta más nominal, irrelevante o incluso negativa cuando se enfrenta con obstáculos para el cambio de las prácticas preexistentes, o con ministros o gobiernos nuevos que no participaron en los acuerdos originales. No obstante, en el mayor país donante, los Estados Unidos, el cambio de administración de 2009 tiene el mérito de haber despertado en el Gobierno el interés por sumar sus fuerzas a la iniciativa internacional. Durante la administración previa, ya sea por falta de conocimiento del marco internacional o por resistírsele activamente, lo común era referirse a las iniciativas de eficacia de la ayuda y evitar hacer mención de la Declaración. Por el contrario, en Suecia el estudio detectó que conclusiones fundamentales internacionales sobre su desempeño en la eficacia de la ayuda, surgidas de la Encuesta de Seguimiento de la Declaración, sirvieron para contrastar con la realidad la impresión más favorable que se tenía internamente.

La aplicación de la Declaración se cita como influencia importante para el establecimiento de prioridades y la adaptación organizativa asociada. Los principales cambios incluyen una mayor atención a las habilidades de liderazgo y defensa entre colegas y con los socios, en lugar de depender de los conocimientos técnicos, además de un cambio en la concesión de subvenciones bilaterales a los Gobiernos, a menudo mediante instrumentos conjuntos, la introducción de sistemas nuevos, los cambios en los procedimientos de medición y presentación de informes, una mayor conciencia entre el personal, y el desarrollo de planes de armonización y alineación a nivel nacional. Tres organismos citan planes de acción para aplicar la Declaración y/o el Programa de Acción de Accra como impulsores para lograr estos cambios.

En cuanto a las limitaciones, se citaron varios factores clave en los diferentes países:

  • una reciente pérdida de importancia de la Declaración, como resultado de los cambios políticos y de las políticas combinados con una devolución al campo muy limitada,
  • los riesgos de corrupción o fiduciarios percibidos en los países socios,
  • requisitos estrictos para rendición de cuentas y cumplimiento,
  • las deficiencias organizativas para adaptar las oficinas a la agenda de la eficacia de la ayuda, incluida la lentitud de la descentralización, y
  • la necesidad de reformar las estructuras y funciones, por ejemplo, llegando más allá de una incorporación más clara de las incumbencias de la eficacia de la ayuda a los documentos relevantes sobre las políticas, de las estrategias de cooperación y de los correspondientes instrumentos, compromisos y orientación.

La amplia gama de respuestas a la campaña de la Declaración que se reflejan en los estudios de los donantes y organismos revelan que las condiciones necesarias para una aplicación integral se han cumplido de manera muy desigual entre los diferentes donantes e Incluso entre las agencias en los países que cuentan con más de una agencia para la ayuda. Con el correr del tiempo se produjeron variaciones sustanciales, porque también han variado ampliamente los compromisos, las capacidades y los incentivos para el cambio.


[28] El Programa de Acción de Accra confirma estos problemas e intenta realizar las correcciones necesarias en la trayectoria.

[29] Un Grupo de Trabajo Conjunto sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo, respaldado por una sección de la secretaría de la OCDE-CAD.

[30] La evaluación más exhaustiva de la aplicabilidad y los límites de los indicadores de la Encuesta de Seguimiento se encuentra en las Conclusiones y recomendaciones de la evaluación de Vietnam.

[31] Harmer, A y Basu Ray, D (2009) Study on the Relevance and Applicability of the Paris Declaration on Aid Effectiveness in Humanitarian Assistance, Grupo de Políticas Humanitarias (HPG por su sigla en inglés)/ODI Londres, por encargo del Ministerio de Relaciones Exteriores de Noruega.

[32] Programa de Acción de Accra, párrafo 30.

[33] Este estudio se publicó en la Extranet de la Evaluación para recibir las observaciones de los participantes, y luego en la página de la Evaluación de la Declaración del sitio Web del CAD. Prada, F et al (2010) Recursos para el desarrollo fuera del alcance actual de la Declaración de París, Lima: FORO Nacional/Internacional.

[34] Esta definición tenía por objeto captar las características genéricas de la ayuda a diferencia de otros tipos de flujo financiero: la Ayuda Oficial al Desarrollo o AOD es la financiación oficial administrada con el objetivo principal de promocionar el desarrollo económico y el bienestar de los países en desarrollo, y que tienen condiciones de concesión con un factor concesionario del 25 por ciento como mínimo (en base a una tasa fija del 10 por ciento de descuento).

[35] Basándose, por ejemplo, en el trabajo del Equipo Internacional de Trabajo sobre Cooperación Sur-Sur..

[36] El análisis se basó en las cifras netas de la base de datos de los Flujos Mundiales de Financiamiento para el Desarrollo (Global Development Finance). Los diferentes enfoques de este tipo de análisis pueden dar lugar a variaciones significativas en las cifras y los desgloses, por ejemplo por región, y además pueden centrarse en cuestiones tales como la volatilidad de los diferentes tipos de flujo. Un ejemplo interesante de este tipo de variación, que no se refleja en el estudio encargado es Frot, E y Santiso, J (2008) Development Aid and Portfolio Funds: Trends, Volatility and Fragmentation, Documento de Trabajo Nº 275, Centro de Desarrollo de la OCDE.

[37] Esto incluye la Inversión Extranjera Directa, los préstamos de bancos comerciales y el financiamiento de los mercados de capitales.

[38] El análisis de las tendencias anteriores se extrajo de “Recursos para el desarrollo fuera del alcance actual de la Declaración de París”, páginas 12-13 (editado por razones de brevedad y estilo).

[39] Véase especialmente la sección de conclusiones y recomendaciones de la evaluación de Vietnam, así como los aspectos de las evaluaciones de Colombia, Sudáfrica, Indonesia y Filipinas. Los equipos de Colombia y Sudáfrica, en particular, han ayudado a promover consultas dentro de este grupo durante el proceso de evaluación, y a reunir ideas sobre los temas comunes para su examen en la Síntesis.

[40] Entre otros temas que sólo se abarcaron parcialmente se cuenta “la cobertura adecuada de la cooperación técnica Sur-Sur y triangular, las ONG y OSC y los grupos confesionales, así como otras fuentes de cooperación para el desarrollo no cubiertas por la Declaración”.

[41] Camerún, página 20.

[42] Este informe se refiere a las disciplinas de la Declaración de París para reflejar que la combinación de 5 principios rectores y 56 compromisos con el fin de realizar cambios específicos deben constituir un conjunto de disciplinas aceptadas por los adherentes.

[43] No está claro en qué medida estos problemas informados son resultado de la deficiencia o demora en la presentación de informes (a nivel internacional o nacional), de los ciclos sin sincronizar y/o de las discrepancias reales en los compromisos y/o desembolsos. En todo caso, perpetúan la incertidumbre y no fomentan la confianza. Se presume que una asociación estadística sobre los flujos de ayuda entre la OCDE-CAD y el Banco Mundial allanará algunas diferencias adicionales que habían complicado aún más el cuadro.

[44] OPM (2009) Evaluation of the Implementation of the Paris Declaration: Thematic Study – Support to Statistical Capacity Building, Synthesis Report, Londres: Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID por su sigla en inglés).

[45] Más allá del importante criterio de la programabilidad, esta definición también excluye algunas adiciones muy cuestionables a los cálculos de la AOD total que algunos miembros del CAD han aceptado y declarado durante años. Entre estos se cuentan costos por estudiantes en el extranjero y por el asentamiento de refugiados en los países donantes. Para obtener información básica, véase OCDE-CAD (2010) Getting Closer to the Core: Measuring Country Programmable Aid. Borrador de la Consulta sobre el Informe de Desarrollo, 1ª Edición.

[46] Este término se utiliza generalmente para referirse a las situaciones en que el Estado carece de “la voluntad o la capacidad de participar productivamente con sus ciudadanos para garantizar la seguridad, prevenir los conflictos, proteger los derechos humanos y proporcionar las funciones básicas para el desarrollo”, Red Internacional sobre Conflicto y Fragilidad (INCAF, por su sigla en inglés).

[47] Entre las principales fuentes adicionales se cuentan el Estudio Temático encargado para la Fase 1 de la Evaluación: OPM/IDL (2008) Evaluation of the Implementation of the Paris Declaration: Estudio Temático - La aplicabilidad de la Declaración de París en situaciones frágiles y afectadas por conflictos, los informes hasta 2010 sobre el seguimiento de la aplicación de los Principios para el compromiso internacional en Estados frágiles y en situaciones de fragilidad de 2005-2007, y otras dos fuentes de evaluación seleccionadas, una síntesis de las evaluaciones de los programas nacionales del DFID realizadas en nueve estados frágiles entre 2002 y 2009, y una evaluación importante de 2010, Bennett et al (2010) Aiding the Peace: A Multi-donor Evaluation of Support to Conflict Prevention and Peacebuilding Activities in Southern Sudan 2005-2010, ITAD: Gran Bretaña. Por último, el Equipo Central se basó en fuentes seleccionadas (véase la Bibliografía) para cotejar la relevancia de los resultados y conclusiones obtenidos en esta área para las actividades de ayuda humanitaria.

[48] “Enfoque para manejar la evaluación de la Declaración de París en situaciones de fragilidad”, Documento de Trabajo del Equipo de Evaluación Central.

[49] Chapman, N y Vaillant, C (2010) Synthesis of Country Programme Evaluations conducted in Fragile States DFID: Londres, S.18.

[50] Bennett, op. cit. página xx.

[51] Esta iniciativa contó con la conducción de la Red de Aprendizaje Activo para el Rendimiento de Cuentas y el Desempeño en la Acción Humanitaria (ALNAP por sus siglas en inglés). La evaluación revolucionaria en este campo fue el componente principal de la ayuda humanitaria de la evaluación de Ruanda en la década de 1990.




Esta página forma parte de la publicación 'LA EVALUACIÓN DE LA DECLARACIÓN DE PARÍS, FASE 2 ', como capítulo 7 de 11
Edición 1.0 de la publicación, con fecha de la versión 07-07-2011,
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