2 Indsatsområderne

I dette afsnit uddybes indholdet i de seks indsatsområder, som opridses i kapitlet om Vækst og Beskæftigelse i Strategien for Danmarks Udviklingssamarbejde. Afsnittet er bygget op omkring målsætningerne og ambitionerne i strategien. Under hvert indsatsområde beskrives væsentlige tendenser og kendetegn, herunder hvordan vi arbejder med målsætningerne. Endvidere hvilke redskaber, tilgange og instrumenter vi anvender i dette arbejde. Danmark vil afstemme indsatsen efter lokale forhold og ikke nødvendigvis forfølge alle seks indsatsområder i alle lande til enhver tid.

2.A) Udviklingslandenes markedsadgang og integration i den globale og regionale økonomi skal øges

Åbenhed for international handel, investeringer og udveksling af ideer er en af grundstenene for økonomisk vækst og udvikling. Danmark prioriterer et tæt samspil mellem udviklings- og handelspolitik i forbindelse med fremme af vækst og beskæftigelse. Gevinsterne ved handelsliberalisering opstår dog ikke automatisk. Handelsteknisk bistand, og markedsadgang skal spille tæt sammen. Kun ved at sikre dette har de fattigste lande en mulighed for at opnå den fulde gevinst ved friere handel. Arbejdet for regelbaserede, gennemskuelige og liberale handelsregimer, som imødekommer fattige landes behov, er et bærende princip.

Trods en række særlige ordninger for de mindst udviklede landes adgang til markederne i de vestlige lande, er der fortsat handelsbarrierer. I det internationale handelssystem er der fortsat høje told-satser, toldeskalering ved forarbejdning og kvoter på væsentlige varer for udviklingslandene, særligt på landbrugsvarer. Verdens fattigste lande har derfor ikke i tilstrækkelig grad kunne drage fordel af den øgede handelsliberalisering, som har fundet sted siden afslutningen af anden verdenskrig. For mange udviklingslande er der behov for overgangsordninger, før en fuld liberalisering af importen af varer og tjenesteydelser gennemføres så det spirende erhvervsliv i disse lande ikke udkonkurreres.

Der er behov for at styrke de mekanismer og politikker, der skal i spil for at åbenhed for investeringer og handel kan bruges som løftestang i udviklingsprocessen. Handelsrelateret bistand understøtter og supplerer de gavnlige effekter af et frit og åbent handelssystem.

Den igangværende forhandlingsrunde i WTO, den såkaldte Doha Udviklingsrunde, er fortsat den væsentligste handelspolitiske prioritet for Danmark. Parallelt med disse forhandlinger i WTO har Danmark fokus på det store uudnyttede potentiale, der ligger i at skabe bedre regional integration og dermed et bedre grundlag for øget handel mellem nabolande.

Danmark vil både bilateralt og multilateralt støtte øget regional integration i Afrika, bl.a. ved at fremme infrastrukturprojekter på tværs af landegrænser, støtte effektivisering af grænseovergange samt fremme trinvis liberalisering og harmonisering af handelsregler, bl.a. i forhold til toldsatser. Øget regional økonomisk integration vil skabe større hjemmemarkeder. Herigennem vil potentialet for specialisering og økonomisk vækst øges og hermed også den enkelte regions konkurrenceevne på de globale markeder.

Med fremmarchen af en række nye vækstøkonomier er den store gruppe af udviklingslande mindre ensartet end tidligere. Afrikanske landes samhandel med lande som Kina og Indien er steget markant over de seneste 10 år, mens andelen af handel med OECD-lande er faldet eller stagneret. Den øgede samhandel mellem mellemindkomst- og lavindkomstlandene skaber nye muligheder for fremme af internationalt samarbejde om handel og vækst. Behovet for i højere grad at målrette indsatsen og arbejdet med forskellige udviklingslande er dermed øget. Der er tale om varierende handelspolitiske interesser og muligheder for at udnytte bedre markedsadgang.

Selvom der grundlæggende er store fordele forbundet med frihandel og åbenhed, kan disse ikke tages for givet. Der kan være flere årsager til at et land med rigelig arbejdskraft ikke formår at udnytte netop denne ressource ved at specialisere sig i produktion med højt indhold af arbejdskraft. De væsentligste årsager handler om markedsfejl som manglende adgang til finansiering, svær eller ingen markedsadgang grundet fysiske og tekniske handelsbarrierer både nationalt og internationalt, arbejdskraftens kapacitet, eller uhensigtsmæssige politikker, der fremmer kapitalintensiv produktion frem for produktion med højt indhold af arbejdskraft. Afsnit 2.A, 2.B og 2.C går i dybden med Danmarks prioriteter på netop disse områder.

Værktøj & tilgang

Danmarks prioriteter er: (i) liberale handelsregimer, som imødekommer udviklingslandenes interesser; (ii) multilaterale initiativer til handelsrelateret kapacitetsopbygning og infrastruktur på alle niveauer (globalt, regionalt og nationalt) via WTO, Verdensbanken og EU; og (iii) bilaterale initiativer til kapacitetsopbygning på både regionalt og nationalt niveau.

Den danske multilaterale og bilaterale bistand skal ses som en helhed. Det er ikke nok at afskaffe told og kvoter mellem landene – der skal arbejdes for reel økonomisk integration som bl.a. omfatter økonomisk infrastruktur, fælles handelsmæssige administrative procedurer og afskaffelse af barrierer for handel med serviceydelser landene imellem.

Danmark vil øge sin støtte til regional markedsudvikling i Afrika. I første omgang gælder det støtte til det østafrikanske fællesskab EAC, samt det vestafrikanske fællesmarked, ECOWAS, der omfatter flere lande, hvor Danmark har en betydelig tilstedeværelse. Dette øger mulighederne for effekt og synergi ved koordineret støtte til bilaterale og regionale aktiviteter.

Danmark vil støtte kapacitetsopbygning på handelsområdeti udviklingslandene, både på det globale plan i og omkring WTO og relaterede initiativer. Regional samhandel vil blive styrket gennem kapacitetsopbygning på nationalt niveau samt gennem støtte til regional økonomisk integration. Handelsrelateret bistand dækker over en bred vifte af både multilaterale og bilaterale aktiviteter – fra støtte til analyse af et lands handelsmæssig potentiale, opbygning af dets administrative kapacitet på det handelspolitiske område, til handelsrelateret økonomisk og institutionel infrastruktur samt opbygning af et lands produktive kapacitet.

Et centralt element i forholdet mellem Afrika og EU er forhandlingerne om de såkaldte ”Økonomiske Partnerskabsaftaler”. Formålet med disse aftaler er, at styrke disse landes integration i verdensøkonomien og omfatter foruden varehandel bl.a. investeringer og handel med tjenesteydelser.

Et vigtigt element i WTO-forhandlingerne er, at sikre udviklingslandenes effektive deltagelse i forhandlingerne og at de efterfølgende har kapacitet til at drage fordel af aftalerne. Kapacitetsopbygning vil bidrage til at sætte landene i stand til at varetage egne interesser i de teknisk meget komplicerede forhandlinger. Danmark vil derfor også fremover bidrage med finansiel støtte til WTOs træningsprogrammer for udviklingslande. Standarder og tekniske krav til eksportvarer spiller en stadig større rolle. Derfor er det også vigtigt at støtte udviklingslandenes effektive deltagelse i forhandlingerne i de tekniske fora, hvor der fastlægges standardkrav til udviklingslandenes eksportvarer.

Samtidig vil Danmark fortsat fremme indsatser for at styrke eksport af nicheprodukter produceret af fattige bønder og producenter under socialt ansvarlige og miljømæssige bæredygtige forhold. Efterspørgslen efter etiske og fair trade-produkter vokser som følge af øget fokus på ansvarlig leverandørstyring og virksomhedsdrift (CSR) blandt forbrugerne og denne globale udvikling bør også komme fattige mænd og kvinder til gode.

Der vil blive iværksat analysearbejde på handel og udviklingsområdet for at udstikke rammer for Danmarks fremtidige politik i lyset af en fremtidig fælles europæisk udenrigstjeneste og nye aktørers stigende engagement i udviklingssamarbejdet.


Globale vækstøkonomiers indflydelse på økonomisk vækst i udviklingslandene

Kina, Indien, Brasilien og andre nye vækstøkonomier spiller en stadig større rolle i globale økonomiske forhold – ikke mindst i relation til udviklingslandenes økonomier. De nye vækstøkonomiers globale position blev tydeligt markeret ved G20-mødet i Seoul i november 2010. Denne udvikling er en vigtig faktor i Danmarks arbejde med at skabe økonomisk vækst og beskæftigelse i udviklingslandene.

Med Kina i spidsen præger de nye vækstøkonomier i stigende grad den økonomiske vækst i udviklingslandene – særligt i Afrika. Eksempelvis anslås samhandelen mellem Kina og Afrika at være tidoblet over de sidste ti år. De nye vækstøkonomiers engagement i udviklingslandene er tæt forbundet med strategiske interesser i energiressourcer og råstoffer. Deres engagement bringer nye perspektiver, ressourcer og muligheder til udviklingslandene. Samtidig udfordrer deres interesser og værdier nogle af kernepunkterne på de traditionelle donorers udviklingsdagsorden – som eksempelvis bistandseffektivitet, brug af modtagerlandenes egne systemer, donorkoordination og fokus på miljø, menneskerettigheder, demokrati og god regeringsførelse.

Danmark vil indgå i tættere dialog og udveksling af viden med de nye aktører. Det skal bidrage til at omsætte deres erfaringer med økonomisk vækst og bidrage til bistandsindsatsen.

2.B) Lokale rammer skal understøtte økonomisk vækst

Markedsdrevet vækst forudsætter en stabil makroøkonomisk ramme, individets frihed til at disponere over egne ressourcer, forudsigelig og regelbaseret regeringsførelse, passende rammevilkår for erhvervslivet og som oftest sektorspecifikke indsatser i form af f.eks. information om markedsmuligheder. Sikring af privat ejendomsret gennem et fungerende retssamfund er væsentligt for at gøre det muligt at kvantificere og værdiansætte aktiver og rettigheder, herunder tinglysning af fast ejendom. Adgang til kredit og andre finansielle ydelser er også centralt. En effektiv, ansvarlig og ukorrupt offentlig sektor er en nøgleforudsætning for markedsdrevet vækst.

Forbedringer af erhvervs- og investeringsklimaet er et vigtigt element i den politiske dialog med udviklingslandenes regeringer. Erfaringerne fra erhvervssektorprogrammerne viser samstemmende, at der er behov for at løfte erhvervspolitikken og investeringsklimaet op i politikhierarkiet og systematisk tage emnet op f.eks. i dialogen om generel budgetstøtte og sektorindsatser.

Kvinder diskrimineres ofte systematisk i udviklingslande. Samtidig udgør kvinder et betydeligt uudnyttet potentiale i forhold til at påvirke og bidrage til væksten. Øget ligestilling er ikke kun et spørgsmål om rettigheder, men også et element i at sikre en højere kvalitet af vækstprocesser. Danmark har positive erfaringer med at støtte indsatser, der skal hjælpe kvinder til at tage del i økonomien og væksten på lige fod med mænd. Fremadrettet vil Danmark styrke arbejdet for kvinders lige adgang til ejendomsret, finansielle ydelser, arbejdsmarked, træning og teknologi.

En aktiv statslig indsats er central for et vellykket udviklingsforløb. Det vil sige, når en offentlig sektor udspænder rammerne for vækstprocessen og sikrer de rammer der skal til for at skabe et sundt miljø for investeringer. Herunder, at den forvalter de væsentligste nationale aktiver, oftest naturressourcerne, til landets bedste og samtidig foretager de investeringer i infrastruktur, uddannelse, sundhed og andre sociale sektorer, der er nødvendige for at sikre en langsigtet bæredygtig udvikling med deltagelse af hele befolkningen -også de fattige. Dog viser al erfaring også, at offentlige myndigheder kun meget sjældent har haft held med at identificere morgendagens vækstvirksomheder. En forbedring af den private sektors rammevilkår vil ikke i alle tilfælde lede til fattigdomsreduktion. Der kan være behov for en mere aktiv indgriben i markedet for at frembringe den ønskede udvikling; en bred erhvervspolitik, der bygger på konkurrence, markedsdisciplin og dialog.

Der findes en række krav, som erhvervspolitikken skal leve op til for at være effektiv. Staten bør tage udgangspunkt i behov for regulering der kan fremme markedsdrevet vækst og beskæftigelse. I denne kortlægning er det helt centralt at inddrage den private sektor, som skal drive væksten og de organisationer der taler på vegne af arbejdsmarkedets parter. Udfordringen består i at få et tæt samarbejde og en frugtbar dialog i stand mellem den private sektors og civil samfundets organisationer og det offentlige uden at sidstnævnte bliver presset eller styret af stærke private interesser. Det gælder eksempelvis på arbejdsmiljøområdet, hvor det er vigtigt, at lempelige krav til eksempelvis fremstillingsvirksomheder ikke bliver en konkurrenceparameter. Det gælder i særlig grad bekæmpelse af børnearbejde og dets årsager. En konstruktiv tilgang til børnearbejde er en dilemma-fyldt udfordring, som Danmark tillægger stor vigtighed.

Ydermere skal erhvervspolitikken udformes, så den fremmer produktive virksomheder og investeringer og ikke utilsigtet holder hånden under tabsgivende virksomheder uden vækstpotentiale. Eksportpromovering kan være et eksempel på det første, mens beskyttelse af den hjemlige produktion gennem told eller andre handelsbarriere kan være et eksempel på det sidste. Klare succeskriterier, slutterminer, løbende uafhængige eftersyn og monitorering er nødvendige i forbindelse med tilrettelæggelsen af erhvervspolitikken og interventioner. Medfinansiering af investeringer og partielle kreditgarantier er eksempler på indgreb, hvor støtten er gjort betinget og markedsdisciplinen bringes positivt i spil ved at den støttede virksomhed eller bank bærer en del af risikoen og derfor bevarer den rette kommercielle motivation.

Partnerlandets regering og dens udviklingspartnere skal kunne holdes ansvarlige for politikken inden for økonomisk udvikling på samme måde som man holder myndigheder ansvarlige for den førte sundhedspolitik, uddannelsespolitik, miljøpolitik eller finanspolitik. Det stiller krav til både organisation, kapacitet og gennemskuelighed i forvaltningen, og ikke mindst til partnerskaberne mellem den private sektor og staten, som skal understøtte tilrettelæggelsen af den erhvervspolitiske indsats. Det stiller også krav til udviklingspartnere, særligt i de tilfælde hvor man vælger ikke at arbejde gennem offentlige institutioner.

En åben, regelbaseret, forudsigelig og ansvarlig relation mellem den private sektor og staten medvirker til integritet og mindsker korruption. Et velfungerende marked kan ligeledes i sig selv være en effektiv medicin mod korruption. Ofte leder formalisering af en virksomhed til en reduktion i de krav om betaling af korruption som virksomheder udsættes for. Det skyldes at virksomhederne bliver ”en del af systemet” og derfor har adgang til klagemuligheder og andre myndigheder.

Fortalervirksomhed/offentlig-privat dialog

Organisationer, der repræsenterer erhvervsliv, arbejdsmarkedets parter eller andre grupper bør have en dagsorden for at påvirke det politiske niveau på vegne af medlemmers interesse. Netop denne interessevaretagelse er den grundlæggende motivation for at indgå i dialog med regeringen og myndighederne – kort sagt at udøve fortalervirksomhed.

Rammevilkår og investeringsklimaet for den private sektor skabes i et komplekst samspil mellem den private og den offentlige sektor. Det er forudsætningen for integritet og tilvejebringelsen af et frit marked, at særinteresser ikke skævvrider erhvervspolitikken og regulering gennem bestikkelse og andre korruptionsformer.

Danmark har mange års gode erfaringer i f.eks. Tanzania, Kenya og Ghana med støtte til medlemsorganisationers fortalervirksomhed. Resultaterne af denne proces er så forskelligartede som de lande vi arbejder i. Nogle peger i retning af bedre regler og bureaukrati, andre adgang til finansiering, behov for bedre infrastruktur eller arbejdskraftens kvalitet.

Ofte indgår benchmarking og sammenligning med andre lande på udvalgte parametre som et vigtigt element i bestræbelserne på at forbedre rammevilkårene for den private sektor. I 2009 lancerede Afrikakommissionen i samarbejde med World Economic Forum et initiativ, der gennem benchmarking skal stimulere debat og udveksling af ideer mellem beslutningstagere fra den offentlige og private sektor i en række afrikanske lande. Derudover bidrager indsatsen til opbygning af værdifuld viden om de vigtigste begrænsninger for vækst og hjælper til at finde frem til områder, hvor Danmark og dansk ekspertise kan bidrage. Dette er især vigtigt i forbindelse med forberedelse og formulering af nye indsatser og initiativer, som altid kræver en omfattende konsultationsproces med nøgleinteressenter i partnerlandet.


Den Afrikanske Garantifond

Afrikakommissionens største satsning er etableringen af den Afrikanske Garantifond. Den skal hjælpe med til at løse et af de største problemer for de afrikanske små og mellemstore virksomheder, nemlig adgangen til kredit. Det gør den ved at stille garantier for ca. halvdelen af det beløb, som afrikanske finansielle institutioner og banker låner ud til denne type virksomheder. Derved kan der rejses mere kapital, og det bliver samtidig et mere attraktivt lånemarked for bankerne. De afrikanske små og mellemstore virksomheder er målgruppen for dette initiativ, fordi de har et meget stort potentiale for vækst, og fordi det er her arbejdspladserne for Afrikas store ungdomsgenerationer skal skabes.

Garantifonden etableres som en selvstændig finansiel institution i Afrika, der er selvbærende og arbejder på kommercielle vilkår. Danmark, Spanien og den Afrikanske Udviklingsbank indskyder den første aktiekapital på knap 300 mio. kr. Målet er, at andre donorer og private investorer også bidrager, så fondens garantikapital i løbet af nogle år vil vokse til vil op mod 2 mia. kr.

Garantifonden vil starte op i de første måneder af 2011 i nogle af de afrikanske lande, som har størst potentiale for at tage springet til en større diversificering af økonomien og eksporten. Senere hen vil Fonden blive udbredt til alle afrikanske lande.

For den enkelte virksomheds ejer er beslutningen om at lade sin virksomhed formalisere i vid udstrækning drevet af hensyn til indtjening. Som hovedregel vælger uformelle virksomheder således først at lade sig registrere, når fordelene ved registrering overstiger omkostningerne såsom beskatning og administrative byrder. Blandt fordelene ved registrering eller formalisering er: adgang til offentlige ydelser og infrastruktur som f.eks. elektricitet og affaldshåndtering samt lettere adgang til kredit og andre finansielle ydelser.

Civilsamfundsorganisationer og forskningsinstitutioner har viden om bindinger og begrænsninger i form af uhensigtsmæssig lovgivning, politik og/eller procedurer. Sammen med medierne kan civilsamfundet spille en vigtig rolle som vagthund og bidrage til at kaste lys over disse områder og forhold. Denne opmærksomhed og dialog kan i høj grad medvirke til at fremme nødvendige reformer.

Undersøgelser og studier af erhvervslivet i udviklingslande peger på et udtalt behov for bedre infrastruktur i form af veje, transport og energiforsyning for at kunne drive profitabel forretning. Manglen på stabil energiforsyning påkræver parallelinvesteringer i eksempelvis generatorer, der resulterer i høje produktionsomkostninger for lokale virksomheder og reduceret konkurrenceevne. Mangelfuld infrastruktur begrænser adgang til markedet lokalt og har samtidig en negativ indflydelse på interessen fra udenlandske investorer.

På linje med behov for adgang til infrastruktur, herunder adgang til netbaseret information og kommunikation (ICT) er adgang til det finansielle marked essentielt og omfatter meget mere end at give fattige mænd og kvinder, som individer eller virksomhedsejere, adgang til kredit og lån. Adgang til det finansielle marked handler også om adgang til muligheder som opsparing, betaling og forsikring på linje med adgang til offentlige goder som vand, uddannelse, sundhed, osv. Adgang til sådanne finansielle ydelser og markeder gør fattige mennesker meget bedre i stand til at modstå økonomisk modgang, jf. afsnit 2.F.

Men et er at bidrage til husholdningernes adgang til finansielle produkter, noget andet er at gøre det samme for virksomheder. Danmarks erfaringer på området strækker sig fra arbejdet med adgang til mikrokredit på husholdningsniveau, over kreditter og lån til mikro-virksomheder, til støtte og udvikling af det etablerede finansielle system med henblik på bedre mulighed for finansiering af små og mellemstore virksomheder. Denne store gruppe af små og mellemstore virksomheder er en dynamisk drivkraft i mange lande, men efterspørgslen efter finansielle produkter er langt højere end udbuddet. Ud fra ønsket om at fremme vilkårene for disse virksomheder, hvorved de kan vokse og skabe beskæftigelse, målretter Danmark i stigende grad sine indsatser mod netop små og mellemstore virksomheder.

Derudover er kvaliteten af arbejdsstyrken afgørende for, om virksomheder beslutter sig for at tage en risiko, investere i nye anlæg eller udvide med flere ansatte. Sundhed, faglig uddannelse og træning er nøgleelementer i opbygningen af arbejdsstyrkens kompetencer og produktivitet. Når det ikke er muligt at få adgang til produktiv beskæftigelse er alternativerne flere usikre jobs i den uformelle del af økonomien og ufrivillig selvforsørgelse. Efterspørgslen efter arbejdskraft afhænger af vækstens sammensætning og er forskellig på tværs af sektorer. En nærmere afdækning af disse aspekter og Danmarks tilgang findes under afsnit 2.D. I forhold til selve arbejdsmarkedet vil Danmark arbejde for lige adgang til arbejdsmarkedet uafhængigt af køn, oprindelse, mindre handicap eller andre barrierer og fordomme. Her skal der i indsatser tages højde for den store andel af beskæftigelse i den uformelle økonomi. Danmarks indsats skal medvirke til at fremme et ordentligt arbejdsmiljø og ordentlige arbejdsforhold i overensstemmelse med ILOs Decent Work Agenda og FNs Global Compact principper.

Værktøj & tilgang

Støtten til forbedring af investeringsklimaet og rammerne for vækst og beskæftigelse gennemføres typisk som element i et sektorprogram. Kerneelementer i en sådan indsats omfatter kapacitetsopbygning af de myndigheder, der forvalter de regler og rammer, som økonomiens aktører arbejder inden for, herunder styrkelse af retssystemet, jævnfør de strategiske prioriteter for dansk støtte til god regeringsførelse[¹]. Relevante overvejelser om de muligheder og risici, som knytter sig til arbejdet med den offentlige sektor indgår som en integreret del af forberedelsen og udførelsen af programmerne Danmark lægger i sit udviklingssamarbejde vægt på at bekæmpe korruption i alle former og på alle niveauer. En uddybende oversigt over aspekter af korruption inden for offentlig administration er beskrevet i de strategiske prioriteter for mere effektiv og ansvarlig offentlig sektor forvaltning.

Støtte til udbygning af vejnet, energiforsyning (herunder vedvarende energi og energieffektivitet), vandforsyning og andre typer infrastruktur planlægges i tæt dialog med regeringen og udviklingspartnere med udgangspunkt i nationale planer og forvaltningsprincipper. Danmark vil i denne forbindelse under sektorprogrammer samarbejde med andre udviklingspartnere og i forhold til arbejdsdelingen prioritere indsatser, der forbedrer infrastruktur målrettet lokalsamfundet i form af mindre veje, vandforsyning og energiforsyning. Desuden kan Blandede Kreditter og IFU medvirke til risikodeling og finansieringsløsninger med deltagelse af private aktører til bedre planlægning og udbygning af bl.a. infrastruktur. Hvad angår indsatser for at sikre kvinders lige adgang til ejendomsret, kredit, arbejdsmarked, træning og teknologi indgår det både som elementer i sektorprogrammer, gennem multilateral bistand under eksempelvis International Finance Corporation (IFC) såvel som gennem støtte til teknologioverførsel og træning på organisations- og virksomhedsniveau.

Opkvalificering af de store ungdomsårgange, som kommer ud på arbejdsmarkedet i Afrika i disse år, bør som udgangspunkt ske i tæt dialog med de arbejdsgivere, som efterspørger arbejdskraften. Behovet for tekniske og faglige uddannelser vil afhænge af landets økonomiske udviklingstrin og den mere sektorspecifikke kontekst. Disse forhold vil også være afgørende for den nærmere tilrettelæggelse af uddannelsesindsatsen, som i praksis vil variere fra støtte til uformel træning til mere formelle og strukturerede uddannelsesforløb.

Fremme af vækst og beskæftigelse i skrøbelige stater vil ofte kræve stabilisering af økonomien og sikkerhed for investorer, forretningsdrivende og forbrugere. Mangel på sikkerhed, kan underminere enhver indsats for at fremme markedsudvikling. Derfor kan det i en overgangsfase efter en konflikt være nødvendigt med programmer der sigter på beskæftigelse af store befolkningsgrupper, f.eks. vejbyggeri og anden infrastruktur. I takt med at økonomien stabiliseres og normaliteten indfinder sig vil det være muligt at iværksætte mere traditionelle programmer rettet mod udvikling af markeder, virksomhedsudvikling og iværksætterstøtte, faglig uddannelse og træning som det kendes fra andre udviklingslande.

Den overordnede målsætning for arbejdet med den finansielle sektor er at skabe bedre adgang til finansielle produkterfor alle virksomheder til gavn for deres vækst og dermed efterspørgsel efter arbejdskraft. På et niveau går Danmarks bidrag til regeludvikling og direkte kapacitetsopbygning af den finansielle sektor og dens kunder, og på et andet niveau går bidraget til risikodeling med finansielle institutioner i form af garantier og sikkerheder som muliggør udlån og dermed produktive investeringer der ellers ikke ville have fundet sted.

Gennemførsel af nødvendige og bæredygtige reformer er afhængig af en åben og konstruktiv dialog mellem regeringen og den private sektor. Det politiske og økonomiske samspil mellem den offentlige og private sektor i de lande Danmark arbejder med har afgørende betydning for vækst og mulighederne for produktiv beskæftigelse. I erkendelse heraf, støtter Danmark i stadig flere lande dialogen mellem regeringen, den private sektor og den civile sektor, herunder styrkelse af social dialog mellem arbejdsmarkedets parter. Tilgangen har i de fleste tilfælde været rådgivning og finansiel støtte til opbygning af civilsamfunds- og erhvervsorganisationer. Konkret antager støtten form af fonde eller faciliteter, der kan støtte interesseorganisationernes idéer til fremme af medlemmernes interesser. Twinning mellem danske medlemsorganisationer og organisationer i udviklingslandene bliver også anvendt.

2.C) Ny teknologi og innovative partnerskaber

Væksten i en økonomi afhænger som udgangspunkt af, hvor meget der investeres i mennesker og maskiner, og hvor produktivt ressourcerne i økonomien anvendes. Her er den anvendte teknologi afgørende. Derfor støtter Danmark lokal udvikling, overførsel samt anvendelse af ny og relevant teknologi og innovation i udviklingslandene.

Danmark skal bistå udviklingslande med at ”springe frem til” den efter forholdene optimale teknologi. Danmark vil lægge vægt på at støtte overførsel af grøn teknologi, der kan medvirke til større bæredygtighed f.eks. gennem mere effektiv energiudnyttelse eller innovative metoder til bedre forvaltning af vand som input i produktion og landbrug. Overførsel af teknologi og viden inden for andre områder og sektorer kan dog også støttes.

En af de vigtigste kilder til teknologiske fremskridt og spredning af disse i udviklingslande går via udenlandske investeringer. De fleste af Danidas partnerlande er dog ikke umiddelbart oplagte mål for rent kommercielle investeringer, fordi det forventede investeringsafkast ikke opvejer de risici, som følger af de ugunstige rammevilkår og den uensartede regeringsførelse. For investorer på disse markeder er det ofte afgørende at have adgang til mere risikovillig og tålmodig kapital.

I takt med at lande udvikler sig, antager den danske bistand til udvikling af den private sektor nye former. Danmarks støtte til fremme af etablering af kommercielle, ansvarlige partnerskaber og virksomheders investeringer kan spille en stor rolle i takt med at udviklingslande bevæger sig mod mellemindkomst status.

Flere og flere virksomheder fatter interesse for uopdyrkede markeder blandt de fattige. Selvom den enkelte fattige familie har begrænset købekraft vil mange fattige familier tilsammen kunne udgøre et interessant marked. Disse markeder betegnes ofte under ét ”the base of the pyramid” (BoP). Udover at opdyrke nye markeder på innovativ vis, betyder interessen også, at stadig flere fattige får adgang til teknologi, produkter og tjenesteydelser af en kvalitet, som tidligere har været forbeholdt befolkningsgrupper med en højere købekraft. Da forretningsmodeller tilpasset BoP ofte vil inddrage den fattigste del af befolkningen i produktion, distribution og detailhandel betyder det øgede beskæftigelsesmuligheder og øget vækst. Desuden kan produkter målrettet BoP lette hverdagen for disse forbrugere og frigøre ressourcer til anden økonomisk aktivitet.

Værktøj & tilgang

Udvikling og tilpasning af teknologi til lokale forhold støttes gennem program-bistanden. Hvor det er muligt vil Danmark kombinere programbistanden med de mere direkte virksomhedsindsatser for at sikre mere vidtrækkende og bæredygtig overførsel af teknologi og innovation.

Gennem udviklingsforskningen støtter Danmark opbygning af viden og kapacitet i udviklingslandene. Det sker bl.a. gennem støtte til tematiske platforme, hvor danske universiteter og institutioner i partnerlandene samarbejder om forskning, innovation, ledelse og teknologioverførsel.

Danmark ønsker at udbrede innovative løsninger, der kan skabe bedre levevilkår og beskæftigelsesmuligheder for den fattigste del af befolkningen fortrinsvis i Danidas partnerlande, og derfor støttes etablering af partnerskaber, der sikrer overførsel af viden og teknologi. Det er en særlig prioritet at støtte udvikling af partnerskaber, hvor den lokale virksomhed er drevet af kvindelige iværksættere eller beskæftiger og træner kvinder.

Eksportrådet (TC), Danidas erhvervsinstrumenter og IFU medvirker alle til at øge danske investeringer, samhandel og overførsel af viden til udviklingslandene. Se nærmere i kapitel 3.

2.D) Øget produktion og forarbejdning

Næsten alle historiske eksempler på markante reduktioner i antallet af fattige har været forbundet med store produktivitetsstigninger i små landbrug. Samtidig har det været kendetegnende for lande med vedvarende høj vækst, at der er sket en hurtig urbanisering. I udviklingslandene betyder den demografiske udvikling en stigende urbanisering, og at en stor del af den voksende befolkning vil skulle finde sit indkomstgrundlag uden for landbruget.

Urbaniseringen medfører nye udfordringer for eksempel omkring udbygning af infrastruktur, behov for nye færdigheder og behov for nye typer beskæftigelse, men også nemmere adgang til markeder. I mange lande er alternativerne til beskæftigelse ved landbruget og i ikke-landbrugsbaserede virksomheder på landet meget begrænsede. Samtidig er det ikke oplagt, at fremstillingsvirksomheder i byerne vil kunne absorbere de store årgange af unge mennesker, der forlader landområderne (og landbruget) uden at der sker en markant stigning i værditilvæksten.

Målet er derfor at bidrage til en mere alsidig produktionsstruktur i partnerlandene og at fremme en højere grad af forarbejdning og værditilvækst, før varerne sælges lokalt eller eksporteres. Samtidig er det nødvendigt, at der på den handelspolitiske front, gennem WTO forhandlingerne, sker en afvikling i de industrialiseredes landes brug af toldeskalering hvor toldsatser stiger i takt med produktets forarbejdningsgrad. Det vil øge udviklingslandenes incitament til at etablere mere avanceret produktion med større værdiskabelse.

Den danske indsats kan målrettes forskellige niveauer i værdikæden (produktion, forarbejdning, transport, distribution, eksport, osv.). Mange led af værdikæden kan støttes med henblik på at fremme produktion og anden bæredygtig økonomisk aktivitet og dermed beskæftigelse. I Danmarks partnerlande udgør landbrug og anden anvendelse af naturressourcer et vigtigt element i den samlede værdiskabelse. Det kan derfor være oplagt at rette indsatsen mod den primære produktion.

Denne indsats tjener samtidig det formål at sikre en bedre fødevaresikkerhed. Men samtidig er det vigtigt at koble de værdifulde erfaringer, dansk bistand har høstet gennem årtier inden for landbrugssektoren og forskning tættere med videreforarbejdning og markedsføring af produktionen for eksempelvis at hjælpe bønder til at kunne efterleve internationale standarder og kvalitetskrav på fødevareområdet.

Valg af værdikæde og værdikæden som analyseramme

Det overordnede formål med indsatsen er at fremme en bedre sammenkædning af primær landbrug, forarbejdnings- og fremstillingsvirksomheder, servicevirksomheder på både input- og outputsiden, mikrokredit udbydere, banker og den offentlige sektor. Det fælles mål er at øge udbuddet af kvalitetsprodukter til både det internationale og regionale marked og ikke mindst til hjemmemarkedet.

Det forhold at analysen omhandler hele værdikæden, er ikke ensbetydende med, at hvert led i kæden skal støttes aktivt af Danida. Målet er at identificere de led eller dele af kæden, som gennem støtte kan bringes til at fungere bedre og dermed øge produktionen og dens værdi.

Forarbejdningsvirksomheder er typisk tæt forbundet med den resterende økonomi. Derved skaber forarbejdning ofte flere kædeeffekter i samfundet. Forarbejdede varer er mindre prisfølsomme og har traditionelt mere stabile priser end råvareproduktion, hvilket i sig selv gør forarbejdning til et sikrere aktiv i den fremtidige vækst. Udvinding af naturressourcer med henblik på eksport har ofte svagere samfundsmæssige kædeeffekter og derfor mindre effekt på vækst og beskæftigelse på landet.

Følgende elementer vil typisk indgå i overvejelser om valg af værdikæde og støttepunkter til dele af kæden:

  • Fokus skal være på de flaskehalse, som holder værdiskabelsen tilbage. Det kan være nødvendigt at prioritere færre led i kæden, mod at arbejde mere i dybden med dem
  • Det sidste forarbejdningsled inden markedsføring kan ofte have afgørende betydning for værdikædens øvrige led i form af krav til f.eks. kvalitet, arbejdsmiljø, produktionsforhold og om nødvendigt identifikation af områder med behov for donorfinansieret kapacitetsopbygning.

Ved at forbinde fattige producenter med store markeder skabes muligheder for at bruge væksten som løftestang ud af fattigdom. Værdikæder vil dog kun være effektive i kampen mod fattigdom, hvis vi kortlægger flaskehalsene i hvert led i kæden og finder og afhjælper de svageste led. Det svarer til at koncentrere indsatsen omkring de hindringer, der holder producenterne og virksomhederne tilbage fra at realisere deres potentiale.

Samtidig kan en målrettet kortlægning af specifikke hindringer i værdikæder med fokus på den lokale kontekst sætte fokus på specifikke problemer i den førte politik eller den offentlige regulering, og dermed levere argumenter for reformarbejde på sektorniveau. En værdikædetilgang står således ikke i kontrast til en bredere sektorindsats.

Arbejdet med værdikæden skal bygge på en fælles forståelse af de kommercielle interesser, de offentlige myndigheders motiver og de danske udviklingsmålsætninger.

Den styrke hvormed vækst resulterer i ny og mere produktiv beskæftigelse afhænger af en række sektorspecifikke forhold. Bredt funderet vækst i sektorer, der udsættes for konkurrence, er mere vedholdende end vækst, der er drevet af den offentlige sektor eller råvareeksport.

Manglen på kvalificeret arbejdskraft kan i sig selv holde den økonomiske aktivitet tilbage. Derfor er det vigtigt at tænke i konkrete muligheder for udvikling af kortere modulopbyggede faglige uddannelser i tæt samarbejde med det erhvervsliv, der skal bruge arbejdskraften.

Et andet område der kræver opmærksomhed er grøn eller renere teknologi i værdikædetilgangen, herunder forbrug af vand og energi samt genanvendelse eller bortskaffelse af affaldsprodukter til fordel for producenters konkurrenceevne og miljøet.

Indsatsen skal bidrage til forøget værditilvækst og til at forbedre virksomhedernes konkurrenceevne. Dette skal understøttes af bedre rammebetingelser og investeringsklima og gennem forbedret adgang til serviceydelser, kredit og andre finansielle produkter. Kommercielle investeringer og/eller partnerskaber mellem udenlandske og lokale virksomheder eller organisationer er en vigtig ingrediens i den samlede indsats og skal medvirke til at forøge udviklingseffekten af Danmarks bistand.

Værktøj & tilgang

Danmark vil prioritere indsatser, som støtter op om og udvikler værdikæder. Støtten skal tilrettelægges med det formål at fjerne hindringer for vækst og udvikling af værdikæder. Denne tilgang skal grundlæggende bruges til at skabe en fælles målsætning på tværs af instrumenter og programmer og dermed realisere det fulde synergipotentiale mellem sektorprogrammer og partnerskaber med erhvervsliv, forskningsinstitutioner, arbejdsmarkedets parter og civilsamfund samt i forhold til andre udviklingspartneres indsatser. Dette vil forbedre både den kommercielle og den udviklingsmæssige bundlinje i form af solide og bæredygtige resultater. Der kan anvendes forskellige tilgange afhængig af målet for interventionen – i visse tilfælde støtte til offentlige myndigheder, rammevilkår og infrastruktur, i andre situationer mere målrettet støtte til etablering af virksomhedssamarbejder. Samtidig skal fokus holdes på de sektorer og markeder som er særligt vigtige for fattiges beskæftigelsesmuligheder.

Forskellige markeder og markedsdeltagere har forskellige muligheder og behov, og omfatter både den formelle og uformelle økonomi. Indsatsen skal afspejle denne diversitet og tilpasses lokale behov og prioriteter.

Det handler om at skabe et godt erhvervsklima for den etablerede formelle økonomi, men samtidig er det nødvendigt at frigøre og aktivere ressourcerne i den uformelle økonomi. Udover målsætningen om at hjælpe de fattige til at tage hånd om egen skæbne, ønsker Danmark at fremme en velfungerende markedsøkonomi, hvor hele befolkningen deltager i økonomien. Derfor kan en kommercialisering af mindre landbrug være en hensigtsmæssig tilgang. Her vil Danmark støtte nationale bestræbelser på at styrke organiseringen af landbrugserhvervet blandt andet ved at omsætte relevante erfaringer og principper fra andelstanken til initiativer, der virker i den konkrete situation og kontekst.

2.E) Økonomisk vækst skal finansiere udvikling

Det øgede skattegrundlag, som skabes gennem økonomisk vækst, skal udnyttes til at skabe bedre forhold for landets borgere, især den fattige del af befolkningen.

Virksomhedernes og borgernes skattebetaling er et vigtigt element i den sociale kontrakt mellem dem og staten. Borgernes og virksomhedernes oplevelse af fairness og gennemsigtighed i opkrævning og administration af skat afspejler og understøtter statens legitimitet og autoritet. Opbygning af et velfungerende skattesystem kan derfor spille en central rolle i bestræbelserne på at fremme god regeringsførelse, jf. de strategiske prioriteter for en mere effektiv og ansvarlig offentlig sektor forvaltning.

Skatter og afgifter på virksomheder bør planlægges, så provenuet maksimeres under hensyntagen til mindst mulig forvridning og uønskede følgevirkninger, hvor beskatningen i sig selv får virksomhederne til at ændre adfærd i en uhensigtsmæssig retning. Skattesystemet bør endvidere tilrettelægges så en formalisering eller legalisering af den uformelle virksomhed understøttes snarere end forhindres. Denne tilgang understøtter behovet for at inddrage den uformelle sektor på lige fod i økonomien.

Manglende registrering af virksomheder og deres køb og salg af varer betyder, at transaktionsomkostningerne forbundet med beskatning af tidligere uformelle virksomheder kan være høje. Sammen med ofte meget små skatteindbetalinger kan det føre til et negativt nettoprovenu på kort til mellemlangt sigt. Det betyder, at mens målsætningen på langt sigt er at øge de statslige indtægter, er målsætningen på kortere sigt at øge de økonomiske incitamenter til formalisering og at styrke den statslige legitimitet.

Disse målsætninger påvirker såvel valg og design af skattepolitiske instrumenter. Det er i den forbindelse vigtigt ikke at underkende betydningen af at styrke den statslige legitimitet og den generelle accept af skat. Den enkelte virksomheds modvilje mod at betale skat afhænger i høj grad af opfattelsen af, hvad andre virksomheder gør. Ingen ønsker at være den eneste virksomhed, der betaler skat. Især ikke hvis skattebetalingen medvirker til at finansiere dårlig og korrupt regeringsførelse. Ud fra disse hensyn kan såvel en indsats for at øge beskatningsgrundlaget som generelle reformer af den offentlige udgiftsstyring og administration medvirke til at mindske virksomhedernes modvilje mod at betale skat.

Provenu fra told udgør en stor del af de offentlige indtægter i de fleste udviklingslande – når toldsatserne reduceres, skal der findes nye skattetiltag og/eller effektivisering af skatteadministrationen. Målsætning er særlig vigtig i forhold til lande med naturrigdomme, hvor tilstedeværelsen af disse ressourcer indebærer, at regeringen ofte har en begrænset interesse i at sikre et bredt skattegrundlag, synlige skatter og gennemsigtige procedurer.

Udenlandske selskabers investeringer i udviklingslande kan, udover kapital, teknologi og adgang til internationale værdikæder, også bidrage med skattebetalinger. Mens omfanget af skattebetalinger fra store (især udenlandske selskaber) varierer meget fra land til land, er der samtidig udbredt enighed om, at der er potentiale for at rejse en større del af skatteprovenuet fra sådanne virksomheder. Danmark vil arbejde for at skattebetalinger fra disse selskaber øges, bl.a. gennem mere effektive og hensigtsmæssige nationale skattesystemer i udviklingslandene og gennem internationale aftaler, der kan øge gennemsigtigheden og åbenheden omkring finansielle transaktioner. Målet er at begrænse den skattespekulation, som leder til kapitalflugt fra udviklingslandene og som trækker fra på indtægtssiden af de offentlige finanser.

Værktøj & tilgang

Begrænset administrativ kapacitet og manglende politisk fokus på skatteområdet er udbredt blandt Danmarks partnerlande. En række tilgange til styrkelse af indtægtssiden på de offentlige finanser kan derfor komme i anvendelse.

Støtte kan gives til forbedringer i skattesystemet, således at provenuet konsolideres og aktiviteter og aktiver, der illegalt unddrages beskatning opfanges. Støtte kan også gives til at sikre at partnerlandet får rimelige indtægter fra udvinding af naturressourcer til gavn for hele samfundet.

Der er behov for lokal tilpasning. Indsatsen bør være rettet mod at få de basale administrative strukturer og procedurer på plads i forhold til at skabe en så enkel og transparent administration som muligt. Forsøg på at udvide beskatningsgrundlaget kan komme i modstrid med lokale myndigheders eksisterende strategiske satsninger og prioriteter. Det er oplagt, at de fleste virksomhedsskattesystemer kan forbedres med henblik på at øge fleksibiliteten og mindske transaktions- og registreringsomkostningerne for nyregistrerede virksomheder.

Øget kompetence og information hos de lokale skattemyndigheder er en forudsætning for en mere effektiv skatteadministration. Dette kan ske gennem samarbejde mellem skatteforvaltninger i kraft af direkte teknisk bistand.

Arbejdet med at styrke skattesystemerne udmøntes ofte igennem, eller i tæt samarbejde med, multilaterale organisationer, som IMF og Verdensbanken. Der kan også foregå gennem bilaterale indsatser, hvor forholdene måtte tilsige dette. Danmark har erfaring med teknisk rådgivning til skatteforvaltninger i en række lande. Disse erfaringer skal indgå i tilrettelæggelsen af den fremadrettede danske støtte til området sammen med den nyeste viden om, hvad der skaber de bedst mulige resultater.

I internationale fora og grupper under OECD og EU vil Danmark vedvarende støtte internationale konventioner og standarder om aflæggelse af virksomhedsregnskaber, øget åbenhed omkring økonomiske transaktioner, og udveksling af informationer mellem nationale skattevæsener.

2.F) Der skal tages hånd om de mest sårbare

For at bidrage til en vækstproces, der også gavner de fattigste vil Danmark i konkrete situationer bidrage til, at der oprettes sikkerhedsnet, der giver de fattigste redskaber til at forbedre deres egen situation. Danmark vil styrke indsatser, der fremmer de mest sårbares muligheder for at arbejde sig ud af fattigdom og i højere grad kunne håndtere risici og chok. Verdens fattigste lande rammes uforholdsmæssigt hyppigt af klimaforandringer og naturkatastrofer og når katastroferne indtræder, er det de fattigste og mest udsatte, det går hårdest ud over.

Der kan sondres mellem økonomisk aktive fattige, som har et potentiale for at tage aktiv del i økonomien, og ekstremt fattige, dvs. marginaliserede grupper og husholdninger som kan være kendetegnet ved periodevis fødevaremangel, sygdom eller fravær af en eller flere forsørgere. Kvinder og husstande hvor kvinder er eneforsørgere, er blandt de mest udsatte og sårbare. Kategorier af økonomisk aktive og ekstremt fattige er ikke skarpt adskilte i og med, at familier kan rykke frem og tilbage herimellem afhængigt af udefra kommende faktorer.

Danmark vil prioritere indsatser, der kan medvirke til at give de fattige og marginaliserede adgang til arbejdspladser og aktiv markedsdeltagelse. Dette indebærer at øge deres adgang til såsæd, kapital, jord og til opbygning af deres kapacitet, så de på længere sigt kan arbejde sig ud af fattigdommen.

Fattige og udsatte husholdninger er ofte nødsaget til at foretage ”oversikre valg”. En familie, som ikke har overskud til at modstå et lavere udbytte ved en dårlig høst, vil vælge afgrøder, som med stor sandsynlighed giver et sikkert afkast hvert år, men som ikke nødvendigvis er det bedste set over et par år. Problemet er så at sige, at fattige husholdninger anvender deres ressourcer mere konservativt og ikke løber den risiko, der kan være forbundet med nye afgrøder eller produktionsformer. Troværdige sikkerhedsnet og mikro-forsikringer kan hjælpe til at fjerne usikkerhed og dermed øge de fattiges indkomst og i det hele taget øge produktionen og investeringslysten i samfundet.

Værktøj & tilgang

Typiske tilgange til området tager afsæt i sektorprogrambistand til uddannelse, træning, sundhed, adgang til vand og markeder. Disse er alle indsatser, der sigter direkte på at opbygge de fattiges aktiver og muligheder.

Mere målrettede interventioner, der sigter direkte på de fattigste og mest sårbare kan gøres betingede af en ændring i adfærd, f.eks. overførsler til fattige husholdninger mod at børnene, både piger og drenge, sendes i skole.

I perioder med lav aktivitet i landbruget og for andre grupper med ledig arbejdskraft uden produktiv anvendelse kan offentlige arbejder medvirke til at skabe eller vedligeholde veje og vandforsyning.

I videst muligt omfang bør der bygges videre på nationale prioriteter: de fleste regeringer ved hvilke grupper af borgere, der er mest udsatte, sårbare og ekskluderede fra væksten.

I praksis kan støtten bestå af forskellige kombinationer af offentlige programmer og private mikro-forsikringer. Valget af tilgang afhænger i høj grad af kontekst og problemstilling. Støtten kan integreres i bilaterale sektorprogrammer, og gennemføres i partnerskab med andre bilaterale eller multilaterale udviklingspartnere, hvor dette er mest relevant.


[1] Effektiv og ansvarlig offentlig sektor forvaltning (Danida, 2007) og Demokratisering og Menneskerettigheder (Danida, 2009).




Denne side er kapitel 2 af 4 til publikationen "Vækst og Beskæftigelse 2011-2015".
Version nr. 1.0 af 22-03-2011
Publikationen kan findes på adressen http://www.netpublikationer.dk/um/10986/index.htm

 

 
 
 
  Udenrigsministeriet © | www.um.dk