MULTI ELLER BI?

MYTEN OM 50/50

Forslaget til Finansloven har udløst en byge af spørgsmål fra Folketingets Udenrigsudvalg til udviklingsministeren for at få klarlagt, om der under denne regering er sket et skred i forholdet mellem bilateral og multilateral bistand. Svaret til Folketinget viser overraskende nok, at den multilaterale bistand faktisk er gået op.

Af Poul Birch Eriksen

Dengang 50/50-princippet herskede, blev halvdelen af den danske bistand kanaliseret gennem FN-organisationerne, mens den anden halvdel gik til projekter, som Dannebrog
vajede over. Sådan er det ikke længere.

Ifølge kritikerne skyldes det, at VK-regeringen har omfordelt bistanden ved år efter år at høvle af den multilaterale del for at kunne øge de politisk synlige, danske aktiviteter.

Kritikken fik ny næring med dette års finanslovsforslag. Her stod FN’s udviklingsprogram UNDP eksempelvis til at blive beskåret - og blev det. Så for at få sat tal på, hvor langt
væk fra 50/50- princippet dansk udviklingsbistand er kommet, sendte Udenrigsudvalget i september en sand byge af spørgsmål til udviklingsministeren.

De svar, Udenrigsministeriets embedsmænd nu er kommet frem til efter en gennemgang af tallene, viser, at sagen måske ikke er så ligetil.

Selv om bistanden i dag fordeler sig med en tredjedel multilateral og to tredjedele bilateral, er det dramatiske skred ikke sket under den nuværende regering. Fordelingen har været sådan siden 2000 og dermed også under SR-regeringen. Det har givet anledning til at spørge om, hvorvidt 50/50-princippet nogensinde har fungeret i praksis eller blot været et ideal?

Der har i øvrigt været en stigende tendens i den multilaterale bistands favør i de seneste år. Det fortsætter med finanslovsforslaget. Også selv om UNDP står til at blive beskåret. Til gengæld er der mere til andre FN-organisationer, der med udviklingsministerens ord “passer ind i de politiske prioriteter, vi har for dansk udviklingsbistand”.

Men alt det vender vi tilbage til. For historien starter nemlig et helt andet sted. Nemlig om hvorfor det er så svært at finde ud af at sætte den multilaterale eller den bilaterale etiket
på dansk bistand.

Når der i Finanslovsforslagets §6.3 er en post på 110 mio. kr. i 2008 til Mozambique, er der vist ingen tvivl om, at den er en del af Danmarks bilaterale bistand. Ligesom de 180 mio. kr., der er afsat som generelt bidrag til UNICEF, må være at regne til den multilaterale bistand. I hvert fald ud fra en opfattelse af, at den bistand, der fordeles gennem tosidede aftaler mellem Danmark og et modtagerland, er bilateral, og at den bistand, der fordeles via FN og andre internationale organisationer, er multilateral.

Ude i felten kan det være noget sværere at lægge snittet så entydigt: 

Først et tænkt eksempel: Hvis Danida beder UNICEF om at lave et projekt i Uganda for at hindre nogle af de alt for mange dødsfald blandt børn af diarre, og som faktisk kan forhindres, er det bi- eller multilateralt?

Septembernummeret af Udvikling fortalte om et nyt samarbejde mellem Danida og Clinton Fonden om at betale lønnen til 1.120 sygeplejersker i Kenya som led i kampen mod hiv/aids. Er det bi- eller multilateralt?

Er de 50 mio. kr., der i 2008 er afsat til Red Barnet, som er medlem af den internationale Red Barnet alliance, der består af 29 selvstændige Red Barnet organisationer, bi- eller multilaterale?

Bilateral bistand gives i et direkte samarbejde mellem Danmark og regeringen i et udviklingsland. Multilateral bistand bliver ydet som tilskud til FN’s, Verdensbankens og andre internationale organisationers arbejde.

Øremærkning
Svaret er det samme i alle fire tilfælde: Projekterne vil blive posteret som bilaterale. Med såvel UNICEF som Clinton Fonden kunne man plædere for, at da de er internationale
organisationer, må der være tale om multilateral bistand. Men den argumentation preller af på OECD’s Development Assistance Committee (DAC). 

DAC har siden sin oprettelse i 1960’erne haft mandat til at definere, hvad der er bilateralt, og hvad der er multilateralt. Definitionen har undervejs gennemgået justeringer og præciseringer – den seneste opdatering er fra den 6. april 2007 – for at sikre en ensartet, og dermed sammenlignelig, indrapportering.

Nøgleordet til at forstå skellet mellem bilateral og multilateral er øremærkning. Lige så snart der knytter sig betingelser om, i hvilket land eller til hvilke aktiviteter et beløb skal anvendes, opgøres det som bilateralt. Også selv om man benytter en FN-organisation som operatør til at lave et projekt som det tænkte i Uganda. Ligesom det heller ikke vil gøre nogen forskel, hvis man tænkte videre og fik svenske Sida og norske Norad med i projektet. 

På samme måde ændrer det heller ikke den bilaterale postering, at Danida arbejder sammen med en privat, international organisation som Clinton Fonden, der kom til Danida med ideen om det fireårige projekt med aflønning af de kenyanske sygeplejersker. For Danida er med til at bestemme, hvordan pengene bruges.

Modsat de generelle bidrag, der opgøres som multilaterale. Her er det den modtagende, internationale organisation, der bestemmer i en sådan grad, hvordan pengene bruges, at det ikke vil være muligt at få specificeret, hvad et dansk bidrag er gået til. Af årsregnskabet vil blot fremgå beløbet, Danmark har givet. Set fra donorlandet kan man sige, at multilateral er lig diskretion, mens bilateral giver synlighed og - måske ikke helt uvæsentligt - politiske muligheder for at fremme sin dagsorden.

Regnskabsteknik
Når såvel støtten til Red Barnet som oversvømmelseshjælpen regnes som bilateral bistand skal forklaringen findes i OECD/DACs definition. Ifølge den henregnes nemlig alle
de 953 mio. kr. kroner, der er afsat til NGO’erne i forslaget til Finanslov for 2008, som bilateral bistand. Det samme gælder for humanitær katastrofehjælp.

I det hele taget rubricerer DAC temmelig meget som bilateralt. Nye politiske initiativer som de gældslettelser, G8-mødet i Gleneagles i 2005 satte på dagsordenen eller den budgetstøtte, der blev introduceret i forbindelse med Parisdeklarationen samme år, skal begge findes under bilateral. Det samme gælder for de administrationsudgifter, der måtte være forbundet med udviklingsbistanden. I DAC-regi. Ikke i Finansloven, hvor bistand til udviklingslandene er at finde i §6.3, mens administrationsudgifterne skal findes i §6.1 som en del af, hvad udenrigstjenesten i øvrigt koster.

Danmark i midten
Fordelen ved at bruge DAC-definitionen er, at den giver et sammenligningsgrundlag mellem de 22 medlemslande. Uden en standardiseret måde at opgøre bistanden på, ville det være overordentlig vanskeligt at lave en meningsfuld tabel (se boks side 14) over medlemslandenes bilaterale andele i 2004 og 2005, hvor meget de giver i procent af bruttonationalproduktet, og hvor meget de giver i faste (2004) amerikanske dollars. Som det ses af tallene, er yderpunkterne Italien med laveste bilaterale andel, hvad nogen til dels vil forklare med manglen på en italiensk bistandsorganisation, og USA, der giver meget lidt som multilaterale bidrag. Danmark ligger, som de fleste af landene, et sted der imellem.

Den nuværende danske fordeling på to tredjedele til bilateral og en tredjedel til multilateral bistand kunne give en mere end bestyrket mistanke om, at der er sket et skred i forhold til den ligelige fordeling om 50/50, der efter gængs opfattelse har kendetegnet dansk bistandspolitik. Men i betragtning af at DAC-tallene af regnskabstekniske grunde er bilateraltunge, er det for det første noget af et spørgsmål, om denne ligevægt nogensinde har fandtes? Og for det andet om skredet er sket under den nuværende regering?

I forbindelse med besvarelsen af de spørgsmål, Folketingets Udenrigsudvalg stillede udviklingsministeren efter offentliggørelsen af dels forslaget til Finanslov for 2008, dels prioritetsplanen 2008-2012 En Verden For Alle, har ministeriets embedsmænd fundet både ældre og de seneste tal frem. De ældre tal er tilmed korrigeret med rubriceringen af humanitær katastrofehjælp, så tallene er sammenlignelige.

I 2001, som var sidste år under SR-regerin-gen, var fordelingen 69,6 pct. bilateral og 30,4 pct. multilateral, mens forholdet i 2006, som er det sidste opgjorte år, var 65,5 pct. bilateral og 34,5 pct. multilateral. Nok kan man beskylde VK-regeringen for meget, men åbenbart ikke for at have forrykket bistandsbalancen i bilateralt favør.

Forkert tilgang
Selv om han er økonom af fag med en fortid som cheføkonom for UNIDO, FN’s særorganisation til industriel udvikling, vil formanden for FN-Forbundet, fhv. MF (R) Jørgen Estrup, nødig lægge snittet for den optimale fordeling mellem bilateral og multilateral bistand. Faktisk er det lige før, han mener, det er det forkerte spørgsmål at stille.

– En mere givende måde at formulere sig på ville være: Hvad vil man opnå? Hvilke problemer skal løses, siger Jørgen Estrup.

Heller ikke udviklingsminister Ulla Tørnæs (V) er meget for at komme med et bud på en optimal fordeling, for det vil være med til at cementere en - efter hendes mening - forkert
opfattelse af bilateral og multilateral bistand som hinandens modsætninger. 

– De repræsenterer en arbejdsdeling og har hver deres instrumenter. Opgaven må være at få dem til at spille optimalt sammen med det for øje at finde de bedst mulige løsninger på
de problemer, vi ønsker at løse. I den sammenhæng synes jeg, det er mindre interessant at lave en skarp opdeling i bilateral eller multilateral bistand, siger hun.

– Dansk bistand har altid været kendetegnet af det lange seje træk, med vægt på fattigdomsstrategierne, respekt for de nationale strukturer og politiske systemer –gennemført
i partnerskab med modtagerlandet og i samarbejde med andre donorer, siger Ulla Tørnæs og tilføjer:

– Det er det, vi vil, og gerne med en sidegevinst i form af at dansk bistand bliver mere effektivt gennem en øget koordinering, uanset om vi benytter bilaterale eller multilaterale værktøjer.   

DAC-bistanden er bilateral
Selv om ministeren og formanden for FN-Forbundet som udgangspunkt kan enes om at have et nuanceret syn på forholdet mellem bilateral og multilateral støtte, kan de også finde ud af at deles efter anskuelser.

– En række af udviklingslandenes problemer er grænseoverskridende, både i forhold til de enkelte lande og til de ekspertiser, der er behov for. Derfor bliver vi som donorland i stigende grad nødt til at stille os selv spørgsmålet: ’Er det her noget, vi kan løse alene?’ Da svaret ofte vil være benægtende. Faktisk er der kolossalt mange projekter, hvor det ikke tjener noget formål at stå alene – og det må følges op af et: ’Hvem skal vi så løse det sammen med?’ Jørgen Estrup kunne dog godt tænke sig, at netop det spørgsmål bliver stillet noget oftere.

– Jeg synes, der er en tendens til at undervurdere FN-systemets ekspertise, der jo findes i organisationer, der er oprettet til at løse specifikke problemer, og som de har lang praktisk erfaring med. En ekspertise de nationale systemer kan have svært ved at matche, siger han.

Det afholder dog tilsyneladende ikke donorlandene fra at ville selv. Den bilaterale bistand er klart tungere blandt de 22 DAC-medlemmer. Det ser Jørgen Estrup som et udtryk for, at donorlandene foretrækker nationale løsninger frem for de multinationale. Gerne med en synliggørelse af, hvad man får for pengene. Og det på trods af at Rom- og Parisdeklarationerne har taget den internationale dagsorden i retning af mere koordineret og effektiv bistand.

– Som giver skal man dog ikke være naiv med sin støtte, men sikre sig, at forudsætningerne for, at midlerne anvendes efter hensigten er opfyldt. En skepsis, der jo også må gælde bidrag til multilaterale organisationer. Bliver man overbevist om, at der ikke er grund til betænkeligheder, forpligter det omvendt giveren til at holde ved. Derfor sender Finanslovsforslaget og prioritetsplanen et uheldigt signal ved at tage 50 millioner kroner om året fra UNDP og omfordele dem til andre FN-organisationer, netop mens UNDP er i gang med at gennemføre reforminitiativer i FN-sy-stemet, siger Jørgen Estrup, der nu er selvstændig konsulent.

Se billede i fuld størrelse

Serviceeftersyn
Fordelingen mellem bilateral og multilateral bistand er politisk bestemt. Som det er fremgået af ovenstående kan anskuelserne skilles efter mere eller mindre international tilgang. Men da politik er en rummelig affære, kan også andre aspekter spille ind. I det serviceeftersyn, som dansk udviklingspolitik netop har været igennem, i form af et OECD/DAC peer review under ledelse af Nederlandene og Grækenland, peges blandt andet på politikeres hang til at sætte sig spor. Det formuleres som et råd om at være varsom med hvert år, af politiske grunde, at tilføje udviklingspolitikken nye fokusområder.

Udviklingsminister Ulla Tørnæs (V) kan godt se en pointe i det. Alligevel satte hun i forbindelse med prioritetsplanen for 2008-2012 fokus på yderligere tre områder: Klima, energi og miljø som det første, migration som det andet og stabilitet/demokrati som det tredje.

– Regeringen har, siden den kom til i 2001, gjort meget for at fokusere dansk udviklingspolitik. Det er i den sammenhæng tiltagene i den seneste prioritetsplan skal ses, for den lægger meget stort vægt på at konsolidere emner som kvinder, hiv/aids, god regeringsførelse og Afrika. Jeg er selv meget opmærksom på det samme som peer review’et på en meget forsigtig måde påpeger, nemlig at vi ikke må miste fokus for dansk udviklingspolitik, siger hun.

Offentliggørelsen af årlige prioritetsplaner i forbindelse med forslaget til Finanslov og de efterfølgende diskussioner ser Ulla Tørnæs som et vigtigt led i at fastholde fokus.

– Tidligere arbejdede man med rullende femårsplaner, som ingen rigtig kendte. Jo, indadtil i bistandsmiljøet var de vigtige redskaber, men de fungerede ikke som et politisk instrument, der kunne bruges til at fortælle, hvad dansk udviklingspolitik går ud på i en bredere sammenhæng. Dér har prioritetsplanerne været med til at sætte skarpt politisk fokus på, hvad vi vil med dansk udviklingspolitik, siger Ulla Tørnæs og tilføjer: – For mig som udviklingsminister er og bliver det hovedopgaven at redegøre for, hvordan vi bruger de godt 14 milliarder kroner, vi årligt afsætter til udviklingsbistand.

Blandt de løftede pegefingre i varierede størrelser i OECD/DAC-gennemgangen af den danske udviklingspolitik findes også rosende bemærkninger. Eksempelvis for at have fokuseret bistanden på færre modtagerlande, der så til gengæld får mere. Gennemgangen sætter spørgsmålstegn ved, om Danmark virkelig behøver støtte hele 38 forskellige internationale organisationer og så gerne en tilsvarende fokusering af den multilaterale bistand.

AT VISE FLAGET IKKE AFGØRENDE Søren Espersen, MF, udenrigsordfører, Dansk Folkeparti Dansk Folkeparti har ikke nogen fundamentalistisk opfattelse af, hvorvidt u-landsbistanden overvejende bør være multilateral eller bilateral. Således er selve det at ’vise -aget’ ikke af speciel betydning for os, så længe bistanden gør nytte. I øvrigt er der jo bestemt gode argumenter for begge bistandsmåder. Vi har set mange eksempler på virkeligt -ne og værdifulde danske projekter, ligesom der -ndes mange eksempler på gode projekter i eksempelvis FN- eller i EU-regi. Kun er Dansk Folkeparti direkte modstander af den stadigt mere udbredte budgetstøtte, som vi -nder er uhensigtsmæssig og uigennemskuelig for den danske regering, og som ofte medvirker til at fastholde regeringer ved magten, som måske ikke i tilstrækkelig grad er til det pågældende lands fordel og derfor med fordel ville kunne udskiftes. Overfor regeringen har Dansk Folkeparti vedblivende fastholdt dette synspunkt, men må desværre konstatere, at man fra regeringens side ikke er til sinds at ændre ved denne linje, idet udviklingsministeren har orienteret os om, at man i stadig højere grad vil benytte budgetstøtten. Vi vil dog fortsat presse på for at budgetstøtte, bortset fra i ganske særlige tilfælde, helt afvikles. Af hensyn til danske borgeres sikkerhed for, at bistandspengene anvendes på den korrekte måde, er det jo revisionsmæssigt langt nemmere at kontrollere den bilaterale bistand, altså rent danske projekter, ligesom de bevilgende myndigheder herhjemme har bedre mulighed for at følge projekter undervejs og at følge dem til dørs. Vi mener ligeledes, at det er nemmere at overbevise danske skatteydere om nødvendigheden af u-landsbistand, såfremt man fra myndighedernes side hyppigt er i stand til at fremvise eksempler på succesrige bistandsprojekter. Dette taler til fordel for, at den multilaterale bistand er faldet til fordel for rent dansk bistand. Sluttelig skal nævnes, at Dansk Folkeparti -ere gange har peget på det formålstjenlige i, at det enkelte bistandsmodtagerland skal samarbejde med så få donorlande og bistandsorganisationer som muligt.

Leverpostejens tykkelse
Ulla Tørnæs er helt på det rene med ’at leverpostejen kan smøres for tyndt ud’, og har derfor besluttet sig for at igangsætte et analysearbejde i ministeriet.

– Mit ønske er, at den multilaterale bistand i højere grad kommer til at følge vore egne politiske prioriteter. Den øgede støtte, vi påtænker at give til FN’s befolkningsfond UNFPA, kan ses som et udmærket eksempel på, hvordan vi vælger at støtte en organisation i dens arbejde med noget, der også er en dansk mærkesag, i dette tilfælde forbedring af kvinders vilkår.

– Vi skal satse og selvfølgelig på områder, der er danske prioriteter. Det betyder alt andet lige, at der vil være nogle multilaterale organisationer, som fremover ikke kan forvente at få dansk støtte. Som svarene til Udenrigsudvalget viser, er den multilaterale bistands andel faktisk vokset under denne regering. Så det skal ikke ses som et signal om nedskæringer, men om at deres aktiviteter ikke stemmer overens med dansk udviklingspolitiks fokus. Det er en logisk følge – og det er det politiske valg, jeg må træffe.

Men, forsikrer udviklingsminister Ulla Tørnæs, først efter et analysearbejde i ministeriet med en tilhørende grundig gennemgang af den multilaterale bistand.

Poul Birch Eriksen er journalist tilknyttet Orientering på DR’s P1. p@bircheriksen.org  

VI SKAL FOKUSERE STØTTEN Pia Larsen, MF, udviklingsordfører, Venstre: Dansk bilateral bistand er rigtig god, hvilket bekræftes internationalt år efter år. at bistanden er dansk er som sådan ikke et kvalitetsstempel i sig selv. Det er bistandens effekt, der er afgørende. Og netop effektiviteten er omdrejningspunktet, hvad enten vi snakker bilateral eller multilateral udviklingsbistand. Derfor mener jeg også, at det giver ganske god mening løbende at vurdere det danske multilaterale bidrag. Selvfølgelig vil det nemmeste være at lade den multilaterale bistand fylde lige meget på budgettet hvert år. Men over for verdens allerfattigste har vi et stort ansvar for, at den bistand de får fra os, skal være så god som mulig og komme -est muligt til gavn. Danmarks globale engagement skal nemlig være fokuseret og effektiv. Det kræver prioriteringer, da vi som et lille land desværre ikke kan spille lige aktivt med på alle de multilaterale hold. OECD har jo også netop peget på, at Danmark bør overveje at støtte færre internationale organisationer end tilfældet er i dag. Jeg er enig. Hellere støtte færre, men til gengæld få større indydelse. Koncentration falder i øvrigt -nt i tråd med Parismålsætningen om, at donorerne skal være bedre til at koordinere bistanden. Vi skal undgå for meget spredt fægtning for ikke at tynge udviklingslandene unødvendigt. Så hvorfor ikke følge vores danske bistandsprioriteringer til dørs og netop lade dem afspejle i de multilaterale organisationer, vi støtter? Det lægger -nanslovsudspillet for 2008 også op til, og det mener jeg er ganske fornuftigt. Vægtningen mellem bilateral og multilateral bistand skal bero på, hvor effektiviteten er størst. Om fordelingen så er 50/50 eller 70/30, mener jeg ikke skal være et stridspunkt. For det vigtige er at få mest mulig bistand ud af hver eneste krone, hvorfor vi hele tiden må spørge os selv, hvor vi får mest udvikling for pengene. Om det så er en multilateral organisation eller Danmark alene, der bygger en skole i Afrika, er ikke afgørende. Det afgørende er, at der overhovedet bliver bygget en skole.

BRUG FOR EN FÆLLES LØSNING Jeppe Kofod, MF, udenrigsordfører, Socialdemokraterne: Udfordringerne i verdens fattigste lande er mange og komplekse. Nogle områder udvikles bedst gennem langsigtede indsatser i tæt partnerskab og dialog mellem modtager og donor. Her kan Danmark gennem den bilaterale udviklingsbistand og prioriteringen af fokuslande opnå en stabil og bæredygtig udvikling af landene. Men andre udviklingsproblemer har en langt mere grænseoverskridende karakter. De hænger sammen på kryds og tværs, og har ofte forstærkende effekter på hinanden. Et godt eksempel er klimakatastrofer, som skaber øget fattigdom og dermed grobund for konflikter og ustabilitet, der igen kan resultere i øget fattigdom. Udfordringer i udviklingsarbejdet af denne type bliver flere og flere, og de kan helt enkelt kun løses gennem en fælles international koordination og indsats. Det gælder både akutte katastrofesituationer, men i lige så høj grad det langsigtede udviklingsarbejde. Og netop derfor er den multilaterale indsats så vigtig. Men mens vi burde se en opprioritering og styrkelse af internationale organisationer som FN, sker det modsatte. Alt for ofte oplever vi, at de internationale institutioner hverken har ressourcer eller opbakning til at spille en afgørende rolle, fx i en konflikt som Darfur. Globalt er andelen af bistandsmidler, der gives multilateralt nogenlunde stabil, mens vi herhjemme de sidste år har skåret på den multilaterale andel af midlerne. Også på dette års -nanslov lægges der op til, at en mindre andel af udviklingsbistanden bruges multilateralt. Denne udvikling er ikke holdbar. Der er i stedet brug for at skabe et reelt finansielt grundlag for de internationale organisationer, der muliggør en løsning af de globale problemer, og sikrer en fortsat udvikling af verdens fattigste lande. Derfor mener Socialdemokraterne, at der bør være en nogenlunde lige fordeling af de bilaterale og multilaterale bistandsmidler. Danmark udfører godt bistandsarbejde. Men som et lille land bør vi øge vores indflydelse ved at opprioritere vores arbejde i de internationale institutioner. På denne måde kan vi være med til at sikre kvaliteten af den afgørende internationale fælles indsats og skabe et godt samarbejdsklima mellem Nord og Syd.